EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 18 DÉCEMBRE 2019
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Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Nous présentons le troisième volet de notre travail sur les nouveaux territoires - après l'éducation et le sport, nous évoquons la culture, que nous avons entendue sans le patrimoine, sans quoi le champ de la mission aurait été trop large. Dans le cadre de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, les collectivités territoriales ont demandé le maintien de la compétence partagée. Comment se passent concrètement les choses, après quelques années d'expérience ? Quelle répartition des compétences, quel impact des nouvelles organisations territoriales, en particulier intercommunales, sur les politiques publiques de la culture ? Nos travaux, qui s'inscrivent dans la perspective du projet de loi dit 3D - Décentralisation, Différenciation, Déconcentration - inspirent les projets de loi du Gouvernement : nous l'avons constaté sur l'audiovisuel public comme sur les nouveaux territoires du sport ; notre rapporteur a été auditionné par les deux ministres concernés, qui l'ont assuré qu'ils reprendraient quasiment l'ensemble de nos propositions... Nous ne travaillons pas pour rien, la matière grise que nous mobilisons est utile et reconnue, c'est une source de fierté.
Mme Sonia de la Provôté, co-rapporteure . - Notre mission d'information a travaillé de façon intense, procédant à une vingtaine d'auditions et de tables rondes. Nous avons également reçu une dizaine de contributions. Nous faisions face à deux défis : l'arrivée du projet de loi Engagement et proximité et l'annonce d'un nouvel acte de la décentralisation, avec le projet de loi 3D, qui doit approfondir la décentralisation et la déconcentration, mais également faciliter la différenciation, afin de mieux définir, avec chaque territoire, une réponse adaptée et sur-mesure.
Dans cette perspective, notre mission d'information s'est attachée à mesurer l'impact des réformes territoriales menées au cours des dernières années sur les politiques culturelles, notamment avec la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), qui a introduit les « pôles » et les métropoles, la loi NOTRe précitée et la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP).
Les collectivités territoriales jouent un rôle moteur dans le domaine de la culture en termes de financement, d'organisation et d'offre culturelle. Les statistiques les plus récentes montrent que les dépenses culturelles des collectivités territoriales se sont élevées à 8,7 milliards d'euros en 2017, un montant plus de deux fois supérieur aux 3,6 milliards d'euros de budget du ministère de la culture. Plus de la moitié de leurs dépenses est consacrée au soutien à l'expression artistique et aux activités culturelles, tandis que plus d'un tiers porte sur la conservation et la diffusion du patrimoine.
Ce n'est pas un hasard si elles investissent ainsi le champ culturel, qui représente environ 4,4 % de leurs dépenses globales. Leur action dans ce domaine sert à la fois les objectifs de développement économique et touristique, d'attractivité et de rayonnement des territoires, d'expression d'une identité locale et de cohésion sociale. La culture investit tous les champs des politiques locales. C'est ce qui explique que leurs initiatives dépassent largement le cadre de leurs obligations légales, qui portent principalement sur les bibliothèques, le développement des enseignements artistiques, la conservation des objets mobiliers classés au titre des monuments historiques, les archives et les services archéologiques. La dernière note de conjoncture de l'Observatoire des politiques culturelles consacrée aux dépenses culturelles des collectivités territoriales fait d'ailleurs apparaître une légère relance des dépenses culturelles en 2018 par rapport aux précédents exercices, marqués par des baisses assez sensibles, particulièrement autour de 2015.
L'intérêt des collectivités territoriales, tous échelons confondus, pour les questions culturelles a conduit le législateur à maintenir la compétence culturelle partagée dans le cadre de la loi NOTRe. Ainsi, l'article 103 prévoit que « la responsabilité en matière culturelle est exercée conjointement par les collectivités territoriales et l'État » : les politiques culturelles sont oecuméniques, chaque collectivité y apporte sa pierre. Notre présidente, rapporteure pour avis de la loi NOTRe, pourra témoigner que ce choix n'a rien eu d'évident. Il fait peser des risques sur la lisibilité de l'action publique qu'aurait permis d'éviter une répartition plus claire des compétences entre les différents échelons territoriaux.
La compétence partagée présente cependant deux avantages. Elle offre d'abord une réelle souplesse pour s'adapter aux spécificités de chaque territoire. C'est d'autant plus important que l'action culturelle des collectivités repose très largement sur la volonté politique des élus et sur leur engagement concret - c'est d'ailleurs le critère principal, qui l'emporte parfois sur le découpage administratif, bien des élus conduisant des politiques culturelles qui vont au-delà de leur territoire même. Il pourrait être contreproductif de faire de la culture une compétence obligatoire avec des élus qui ne seraient pas convaincus de la nécessité d'intervenir : mieux vaut s'appuyer sur les forces actives qu'imposer une politique culturelle.
Même si chaque échelon territorial privilégie généralement certains champs d'intervention - les industries culturelles et créatives, l'enseignement artistique pour les régions, le patrimoine pour les départements, l'expression artistique et les activités culturelles pour le bloc communal -, il n'apparaît pas opportun de répartir les compétences entre les échelons territoriaux. Il ne faut pas imposer de carcan : la répartition serait nécessairement arbitraire et pourrait déstabiliser l'action culturelle dans certains territoires. Selon les cas, ce sont les départements, les métropoles, les régions ou les intercommunalités qui ont décidé de s'emparer des questions culturelles et la collectivité joue alors un rôle moteur.
Cette souplesse organisationnelle a également le mérite de rendre possibles des coopérations territoriales dont la configuration peut différer selon les disciplines et l'histoire des territoires.
Le second avantage de la compétence culturelle partagée est de circonscrire le risque que ferait peser le désengagement brutal d'une collectivité sur la mise en oeuvre des politiques culturelles. Certains départements, par exemple, se sont désengagés, entraînant d'autres collectivités. Des intercommunalités, parfois, ont pris le relais, sur le plan financier, mais aussi organisationnel et sur le fond : c'est pourquoi la compétence culturelle partagée est plébiscitée par les collectivités et par l'État, ainsi que par les acteurs de la culture, chacun ayant souvent ses réseaux et ses habitudes de travail.
Nous avons réalisé une vingtaine d'auditions dans le cadre de la mission et tant les associations d'élus que les acteurs culturels se sont montrés favorables à son maintien. Il faut dire que ce principe s'inscrit parfaitement dans la logique actuelle de développement des financements croisés ; à trop rigidifier, à imposer des standards, on laisse de côté des acteurs importants. L'addition des initiatives et des financements est favorable à la vie culturelle locale, contribue à son effervescence, favorise l'inventivité et le sur-mesure. Beaucoup de projets importants ne pourraient être réalisés sans un partenariat entre plusieurs acteurs, qu'ils soient publics ou privés. La tendance aux financements croisés devrait se poursuivre dans les années à venir, compte tenu des contraintes budgétaires qui pèsent sur les collectivités publiques.
On ne peut exclure que le nouveau pacte financier, dit « de Cahors », qui lie les collectivités territoriales à l'État pour la période 2018-2022 et leur impose de maintenir l'évolution de leurs dépenses de fonctionnement sous le plafond de 1,2 % par an, se traduise progressivement par un impact négatif pour la culture. Les craintes sont particulièrement vives en ce qui concerne les villes, qui continuent d'assumer la majeure partie des dépenses des collectivités territoriales. Les dépenses des communes sont principalement des dépenses de fonctionnement pour garantir l'animation au quotidien de la vie culturelle. Si les communes restent les principaux financeurs de la culture, les intercommunalités commencent à structurer les politiques culturelles à une échelle plus large. Ce mouvement est encore difficile à établir précisément, les atlas statistiques datant toujours de quelques années, mais il est en cours, et intéressant pour ce qui est de mêler l'urbain et le rural. Cela nous a conduits à suggérer, dans le domaine de la création en particulier, la mise en place de mécanismes financiers, sur le modèle du Fonds incitatif et partenarial pour les petites communes en faveur de la restauration des monuments historiques. Il s'agit d'une demande des collectivités et des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) pour financer des actions locales.
Nous plaidons aussi pour le développement de la contractualisation, qui permet de renforcer la cohérence de l'action des collectivités, tout en offrant aux acteurs culturels une meilleure lisibilité budgétaire grâce à des engagements pluriannuels. Les contrats de territoire dans le domaine de la culture en constituent de bons exemples : avec les régions, avec les départements, y compris sur le fonctionnement, et avec les intercommunalités.
La principale difficulté de la compétence partagée réside dans l'incohérence entre les interventions des différentes collectivités et l'empilement des dispositifs contractuels, peu lisibles et coûteux en temps et en moyens pour les acteurs culturels. Des clarifications sont nécessaires pour faciliter la coordination entre les interventions des collectivités publiques afin d'éviter les doublons, les incohérences, comme les carences. Nous devons concilier souplesse, pour que les actions se fassent, et réalisme budgétaire, l'argent étant rare.
Madame la présidente, vous aviez proposé la création de commissions chargées de la culture au sein des conférences territoriales de l'action publique (CTAP) pour permettre aux collectivités de dialoguer et d'organiser leur responsabilité collective. Introduites dans la loi LCAP, elles apparaissent essentielles, mais leur bilan demeure mitigé. D'une part, parce qu'elles n'ont jamais été réunies dans plusieurs régions. D'autre part, parce qu'en raison de la variété des sujets à aborder, elles se sont souvent transformées en grand-messes peu opérationnelles. Comment, dès lors, mettre en oeuvre l'exigence de coopération ?
La transformation du Conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel (CCTDC) en Conseil des territoires pour la culture (CTC) vise à apporter une première réponse en facilitant les échanges entre le ministère de la culture et les associations d'élus. Il pourrait être décliné au niveau régional pour pallier le manque de coordination effective en matière culturelle au sein des CTAP et définir les grandes orientations stratégiques. Certaines régions souhaiteraient une déclinaison départementale, mais il convient de veiller à conserver une cohérence régionale.
Cette solution présenterait l'avantage d'élargir le dialogue à l'État, ce qui semble souhaitable. D'abord, parce que l'État sollicite largement les collectivités territoriales pour la mise en oeuvre des politiques nationales. Ensuite, parce que cela permettrait au ministère d'être plus à l'écoute des territoires, de leurs besoins et de leurs spécificités dans l'esprit de la différenciation au sens du projet de loi 3D. Enfin, parce qu'il est nécessaire que les préfets régionaux ou départementaux se saisissent davantage des problématiques culturelles, tant la réussite des politiques menées repose aussi sur les actions conduites en matière d'éducation, de mobilité et de transport, de numérique, d'urbanisme ou d'aménagement du territoire.
Il serait également utile de développer dans les territoires, aux côtés des CTC et des CTAP culture, des instances de dialogue avec les acteurs culturels, telles qu'elles existent dans certaines régions, notamment sur la question des droits culturels. Il serait préférable qu'elles portent sur des thématiques particulières, comme les musiques actuelles, le livre et la lecture publique, les arts visuels, les enseignements artistiques spécialisés, le théâtre, etc. Les acteurs auraient ainsi le loisir de s'exprimer hors des structures institutionnelles. En fonction de la nature du sujet traité, ces « états généraux » pourraient être convoqués au niveau des régions ou des départements. Cette formule permettrait de mieux identifier les enjeux au niveau local, faciliterait la structuration des filières et pourrait servir à la préparation des réunions du CTC au niveau régional afin de les rendre plus opérantes.
L'expérience mitigée des CTAP culture n'encourage pas à plaider pour confier aux régions un rôle de chef de file en matière culturelle. La taille des nouvelles régions élargies paraît constituer une réelle difficulté. Dans certaines régions, comme la Nouvelle-Aquitaine, il existe de grandes disparités entre les territoires qui rendent délicate l'élaboration de politiques adaptées à chacun. Sans compter que les départements demeurent parfois très impliqués dans les politiques culturelles. Il faut enfin mentionner le cas de la collectivité unique dans les outre-mer qui a réglé la question depuis fort longtemps.
Il convient de laisser le temps aux régions de monter en puissance en matière culturelle, avant de prendre le risque de figer les choses d'une façon qui ne correspondrait pas aux organisations locales ou à la volonté politique d'une majorité de régions. En revanche, nous gagnerions à ce que les régions, les départements ou les collectivités d'outre-mer, selon les thématiques traitées, jouent davantage un rôle de coordonnateur afin d'améliorer l'équité territoriale. Il serait utile, notamment, que les collectivités se dotent de plus d'outils de construction conjointe des politiques publiques. Plusieurs instruments ont été mis en place ces dernières années - des schémas des enseignements artistiques, schémas d'orientation et de développement des lieux de musiques actuelles (Solima), des schémas d'orientation et de développement des arts visuels (Sodavi) -, mais tous les territoires ne sont pas encore couverts et certaines disciplines ne sont pas concernées. L'accompagnement de l'État serait nécessaire pour garantir l'effectivité du travail de co-construction. L'engagement de chaque niveau de collectivité et leur coopération constituent l'une des clés de la démocratisation de l'accès à la culture et de la réduction des inégalités territoriales.
M. Antoine Karam, co-rapporteur . - J'aborderai le deuxième axe de réflexion du rapport : celui des inégalités territoriales dans l'accès à la culture - j'en suis témoin depuis dix-huit ans - et des moyens d'approfondir la démocratisation culturelle - en clair, l'expression des droits culturels, qui ont fait l'objet de polémiques récentes autour de la notion de « zones blanches de la culture ». Il n'y aurait rien de plus faux que de laisser à penser que des territoires seraient dépourvus de culture. En revanche, certains sont plus enclavés ou possèdent moins de ressources culturelles et de moyens. Ils nécessitent, à ce titre, une attention particulière.
La réduction des inégalités territoriales dans l'accès à la culture ne peut ressortir des seules collectivités. Cela explique la vivacité des craintes autour d'un désengagement progressif de l'État en matière culturelle. Non seulement il ne peut se décharger sur les collectivités sans compromettre l'objectif d'égalité d'accès à la culture, mais il devrait conforter son action dans cette direction. L'État, depuis la décentralisation, n'est certes plus en capacité de tout faire - cela ne serait d'ailleurs pas souhaitable -, mais il a un rôle majeur à jouer dans la définition des lignes directrices et pour donner l'impulsion. Nos auditions ont révélé des attentes fortes à l'égard du ministère de la culture pour qu'il joue davantage un rôle de stratège, de locomotive, et que son intervention permette de garantir l'équité territoriale, en suppléant l'action des collectivités lorsque surviennent des carences.
Nous estimons nécessaire que des progrès soient enregistrés en matière d'observation. Il parait, en effet, difficile d'élaborer des politiques publiques adaptées sans connaissance précise des initiatives existantes, sans cartographie ni lecture qualitative de l'offre culturelle. Le ministère de la culture, par le biais de son département des études, de la prospective et des statistiques, a réalisé des efforts pour objectiver davantage les inégalités territoriales en matière d'accès à la culture, en publiant chaque année un atlas régional de la culture. Mais, beaucoup d'initiatives culturelles conduites dans les territoires passent encore sous le radar du ministère, qui prend principalement en compte les équipements, et notamment les structures disposant d'un label national. Il semblerait utile que l'administration centrale, en liaison avec les DRAC, s'attache à mieux recenser ce qui fait la culture dans les territoires, sans que son analyse ne se limite à des données quantitatives, mais vise également à promouvoir les bonnes pratiques qui gagneraient à être exportées.
Même si l'accès à la culture ne se résume pas à l'existence d'équipements culturels, certaines zones disposent de moins d'un équipement pour 10 000 habitants selon le recensement du ministère de la culture. C'est le cas de zones situées dans les départements et collectivités d'outre-mer, mais aussi dans les départements de l'Eure, du Loiret, de la Moselle ou des Vosges. L'État serait dans son rôle de garant de l'équité territoriale en les accompagnant en priorité. Il convient, à cet égard, de rééquilibrer les crédits de l'État entre l'Île-de-France et les autres régions. Il est vrai qu'une grande partie des établissements publics nationaux sont regroupés dans la région francilienne et qu'il est essentiel que la France dispose de grands établissements contribuant à son attractivité internationale et à son rayonnement culturel, mais les écarts sont considérables. Les dépenses du ministère de la culture et de ses opérateurs s'élevaient à 178 euros par habitant en Île-de-France en 2016, contre 17,8 euros en moyenne pour les autres régions, soit dix fois plus ! Ces déséquilibres n'ont pas été compensés par la création des régions élargies. La situation des départements et des collectivités d'outre-mer mérite une attention particulière, à la fois en termes d'équipements et de budget.
L'amplification du mouvement de déconcentration des crédits depuis quelques années peut se révéler positive s'il permet d'appuyer les initiatives culturelles menées par les territoires. Hélas, les DRAC manquent cruellement de marges de manoeuvre pour l'utilisation de ces crédits, dont l'essentiel est fléché, soit en direction des structures labellisées, soit en faveur d'appels à projets dont les acteurs culturels locaux peinent à avoir connaissance. Ce constat est d'autant plus regrettable que le rôle des DRAC est reconnu. Leur manque de moyens financiers et humains, plus encore dans le cadre des régions élargies, les contraint parfois à adopter une attitude attentiste vis-à-vis des exécutifs locaux. Nous avons pourtant senti une réelle attente les concernant, tant de la part des acteurs culturels, qui espèrent voir leurs actions mieux prises en compte, que des élus locaux, dont elles pourraient faciliter la coopération en jouant un rôle de médiateur. À cet égard, il nous parait opportun que les missions des DRAC soient davantage expliquées aux élus, pour éviter une concurrence qui ne se justifie nullement. Les actions de l'État et celles des collectivités territoriales doivent être complémentaires.
Sur la nature des politiques de démocratisation culturelle, nous attachons une importance particulière à l'éducation artistique et culturelle. Nous avons déjà évoqué le sujet lors de l'examen du projet de budget pour 2020 : le Pass culture, comme les Micro-Folies, constituent au mieux des réponses respectivement ponctuelle et partielle à l'enjeu d'accès à la culture, puisque le Pass culture ne vise qu'une seule tranche d'âge et les Micro-Folies ne couvrent que certains territoires. Il est donc essentiel que ce qui constitue le socle de nos politiques de démocratisation culturelle, en particulier l'éducation artistique et culturelle, mais aussi l'accompagnement des bibliothèques et la formation de médiateurs, ne soit pas abandonné à leur profit, ce qui appelle une action coordonnée entre plusieurs ministères, au premier rang desquels ceux de la culture et de l'éducation nationale.
Les initiatives qui contribuent à attirer les oeuvres et les artistes dans les territoires mériteraient de devenir un axe central de l'action du ministère de la culture pour lutter contre l'enclavement culturel. Il ne s'agit pas de faire venir la culture labellisée par les grands établissements nationaux. Nous pensons davantage au dispositif des résidences d'artistes, qui devrait être refondu l'année prochaine, mais également aux initiatives itinérantes qui peuvent exister en matière de cinéma, de livres, de musique ou de théâtre et qui s'appuient souvent sur la participation du public pour encourager l'expression artistique et créer des projets culturels au-delà de la simple diffusion des oeuvres. Ils font l'objet d'un soutien timide de l'État, dans la mesure où les structures labellisées ont l'obligation de développer des actions « hors les murs » dans leurs cahiers des charges. Les offres itinérantes paraissent relativement complémentaires de celles des labels en ce qu'elles s'attachent davantage à créer des liens avec les territoires et les habitants.
La décentralisation culturelle a été et reste un levier essentiel de la démocratisation de l'accès à la culture. Les collectivités territoriales ont largement contribué à la diffusion de l'action culturelle, grâce à leur connaissance fine des attentes des populations et à l'expertise croissante acquise par les exécutifs locaux en matière culturelle. Nous plaidons donc pour qu'elles disposent de davantage de marges d'initiative et d'autonomie dans le domaine de la culture. N'oublions pas que sur elles repose le soutien aux structures que nous pourrions qualifier de « vernaculaires » - bibliothèques, médiathèques, écoles d'art, écoles de musique, écoles de danse, écoles de théâtre. Ces équipements de proximité fondent leur activité sur l'engagement d'artistes, de professeurs, de bénévoles et d'associations, qui forment un réseau dynamique de diffusion de la culture jusque dans les petites communes. Ce sont bien souvent ces structures, soutenues par les seules collectivités territoriales, qui marquent les premiers pas des artistes avant qu'ils n'émergent.
Aussi, il serait important que les collectivités territoriales se voient octroyer la possibilité de décider à quoi pourrait être affectée une partie des crédits déconcentrés. Aujourd'hui, en application du pacte de Cahors, elles sont soumises à de multiples contraintes : l'augmentation de leurs dépenses de fonctionnement sont de plus en plus mises à contribution pour financer les priorités culturelles nationales et ne peuvent profiter à leur gré des crédits déconcentrés pour accroître le soutien à des structures ou à des actions artistiques et culturelles qu'elles auraient identifiées comme prioritaires sur le territoire. Cela donnerait un nouveau sens au principe de la compétence partagée en rendant possible une véritable co-construction des politiques culturelles. Ce serait également un moyen de faire vivre progressivement les droits culturels que notre commission a contribué à faire inscrire dans la loi NOTRe puis dans la loi LCAP, en facilitant la construction de politiques culturelles au plus près des individus.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Les quinze propositions de la mission d'information vous ont été distribuées, afin que vous puissiez y fonder vos remarques et vos interrogations.
Mme Sylvie Robert . - Je remercie nos deux rapporteurs pour le travail réalisé sur une mission importante. La question de la CTAP, notamment, paraît éclairante. Lors de sa création, nous étions convaincus qu'elle représenterait un espace adapté de coopération. Les régions sont en charge de leur pilotage, mais, faute d'obligation, toutes ne l'ont pas réunie. Si le CTC venait à être décliné au niveau régional, il conviendrait d'y convier le DRAC. En Bretagne, nous l'invitons systématiquement. Nous n'arriverons à rien sans obligation. Certes, la libre administration des collectivités territoriales doit être respectée, mais il faut aussi se donner les moyens de traiter les inégalités territoriales. Cela fait vingt ans que l'on déplore les mêmes choses et que rien n'évolue...
Votre troisième orientation concerne le rôle des intercommunalités. Elles constituent souvent l'échelon adapté, mais il convient de les encourager, d'autant que, souvent, les communes rechignent à se dessaisir de leurs compétences en matière culturelle. La contractualisation représente également un outil intéressant, à condition de l'accompagner financièrement. Dans le cadre des Contrats « territoire-lecture » (CTL), l'État apporte ainsi une bonification. Sans incitation, le partage de compétences et la coopération demeurent complexes : coopérer revient, en effet, à se dessaisir d'une forme de pouvoir.
Vous avez également évoqué les Sodavi et les Solima. Il s'agit de dispositifs efficaces, à condition de disposer de moyens suffisants pour la coordination. Vous appelez enfin à la clarification des missions des DRAC. Quelles sont-elles ? Comment peuvent-elles être menées dans le respect de la liberté des collectivités territoriales ? Enfin, ne faudrait-il pas exonérer du plafond à 1,2 % les dépenses culturelles des collectivités de grande taille pour éviter que ces dépenses ne soient les premières sacrifiées ? Le projet de loi dit 3D sera l'occasion de clarifier le cadre des politiques culturelles.
Mme Dominique Vérien . - Votre rapport rend utilement compte de la diversité des situations dans les territoires. La culture s'y pratique différemment et les solutions qui s'appliquent ne sont pas les mêmes. Les approches sont souvent différentes selon l'échelon de collectivité concerné. Dès lors, il me semble nécessaire, pour assurer le développement des politiques culturelles, de conserver la compétence partagée, qui offre une liberté d'organisation aux collectivités territoriales. Il ne paraît pas toujours aisé, pour les intercommunalités, de se saisir des compétences culturelles, alors qu'elles constituent l'échelle idoine, notamment en matière d'enseignement artistique.
Au regard de la diversité des aides et des interventions de l'État, il apparaît effectivement nécessaire de mieux définir les missions des DRAC. Les Micro-Folies ont conduit, dans mon département, à des dépenses localisées, mais sans résultat probant pour l'accès à la culture. Ces crédits seraient plus utiles en soutien aux actions menées par les collectivités territoriales.
M. Jean-Raymond Hugonet . - Je remercie à mon tour les rapporteurs. Avant la présentation de leurs travaux, j'ai assisté avec Michel Savin à une rencontre sur les politiques sportives : les problématiques sont identiques à celles que nous évoquons. S'agissant de votre orientation n° 12 relative aux outils de démocratisation culturelle, j'aimerais insister sur le lien indispensable avec le ministère de l'éducation nationale. Il peut sembler évident, mais il n'existe guère de porosité entre les deux ministères. Il convient d'y travailler.
M. Pierre Ouzoulias . - Je salue la qualité du travail mené. Nous fêtons le soixantième anniversaire du ministère de la culture. Désormais, la politique culturelle menée par les territoires apparaît plus dynamique que celle de l'État. Il est temps de redéfinir les rôles et de renforcer le dialogue entre les différents échelons. Quel est le sens de la politique culturelle de l'État ? Il apparaît difficile de répondre à la question, comme l'a récemment montré le débat budgétaire.
J'ai longtemps exercé en DRAC et je puis vous confirmer qu'il existe autant de politiques culturelles que de disciplines, ce qui conduit à une regrettable perte de sens des missions des fonctionnaires. J'ai connu l'époque de la condescendance vis-à-vis des collectivités territoriales, dont nous ne sommes pas complètement sortis. Les collectivités peinent à trouver auprès des DRAC les compétences qui leur manquent. L'État pourrait les accompagner, mais il demeure absent.
Je partage l'analyse d'Antoine Karam : les tentatives de l'État de mener une politique « spectacle » avec des mesures comme le Pass culture sont inopérantes. Il faut conduire une réflexion profonde.
M. Laurent Lafon . - Je remercie à mon tour nos rapporteurs. Je partage l'esprit de l'orientation n° 11, mais pas son titre. La région d'Île-de-France, en effet, ne présente pas une situation homogène. Ainsi, le périphérique constitue une frontière évidente en matière d'accès à la culture. Il ne faut pas affaiblir les grands opérateurs et monuments parisiens, mais veiller à une péréquation efficace permettant d'assurer des retombées financières à l'ensemble du patrimoine national via , notamment, le Centre des monuments nationaux (CMN). Lors d'une récente audition, son président a fait part de ses craintes concernant la création de l'EPIC du Mont-Saint-Michel et ses conséquences financières pour le CMN. Il convient de trouver un équilibre satisfaisant. Quant aux DRAC, à quoi servent-elles ?
M. Jean-Raymond Hugonet . - Ce sont les agences régionales de santé (ARS) de la culture !
M. Laurent Lafon . - En quinze ans de mandat local, je n'ai jamais rencontré un directeur régional des affaires culturelles. Ces structures ont un problème de définition de leurs missions, comme de moyens. Alors que les collectivités territoriales investissent 8,7 milliards d'euros pour la culture, l'État n'y consacre plus que 3,6 milliards d'euros, et de manière très concentrée. Les partenariats s'affaiblissent en raison de la réduction des moyens de l'État. À quoi servent, dès lors, ses déclinaisons territoriales, les DRAC, dont le rôle est parfois vécu comme un contrôle par les collectivités territoriales ?
Mme Colette Mélot . - Votre rapport dresse une photographie intéressante de la situation. Il faut garantir une liberté d'action aux collectivités, d'autant que chaque territoire possède une spécificité. Chacun doit trouver la manière la plus adaptée d'améliorer l'accès à la culture, que toutes les collectivités considèrent désormais comme une nécessité.
Je rejoins Laurent Lafon s'agissant de l'orientation n° 11 : cela revient à méconnaître l'Île-de-France. La situation de la grande couronne est bien différente de celle de Paris ! Je vous invite à découvrir la Seine-et-Marne : au sud et à l'est s'étendent des zones rurales. Certains enfants ne sont allés qu'une fois à Paris, lors d'une sortie scolaire.
Mme Annick Billon . - Dans de nombreuses communes, l'accès à la culture se limite à une bibliothèque. De fait, l'équité territoriale entre grandes métropoles et petites communes, que vous prônez dans l'orientation n° 9, ne me semble guère réaliste. Quant à votre orientation n° 10, il ne faudrait pas qu'elle conduise à installer un contrôle du ministère de la culture. Je partage, en revanche, votre orientation n° 15 : les collectivités territoriales doivent s'affirmer comme les acteurs de la politique culturelle. Je félicite enfin nos collègues pour l'excellence de leur rapport.
Mme Maryvonne Blondin . - Il était effectivement nécessaire de dresser un bilan, après plusieurs lois de décentralisation successives. C'est une belle mission que vous avez menée, dont les conclusions me conduisent à me réjouir de vivre en Bretagne ! Il y existe une coopération satisfaisante entre les collectivités territoriales, tous échelons confondus, et l'État. Les B15, qui réunissent les principales villes de la région, et la CTAP culture fonctionnent efficacement. Nous avons très tôt développé des schémas par filières - livre, enseignement artistique, par exemple - et le département du Finistère a ouvert un centre ressource. La Maison du théâtre permet aux acteurs et aux collectivités territoriales de se rencontrer pour évoquer des projets. De même, les arts de la rue et le spectacle vivant sont extrêmement actifs. Depuis quatre ans, le Festival des Rias, dans le pays de Quimperlé, se tient grâce à un partenariat entre la DRAC et le département. Les seize communes concernées accueillent chacune deux spectacles. Nous n'avons, en revanche, pas développé les Micro-Folies, faute d'une couverture Internet suffisante. Je crois beaucoup à l'efficacité des résidences d'artistes, qui permettent d'investir les territoires et d'intervenir dans les établissements scolaires.
M. Jean-Marie Mizzon . - Dans les territoires frontaliers, il est utile de travailler avec des acteurs étrangers. Dans le cadre du projet de loi 3D, il conviendra de faciliter ces coopérations. La proximité doit profiter à tous les territoires.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Pierre Ouzoulias a évoqué le soixantième anniversaire du ministère de la culture. Nous ne pouvons que constater son essoufflement. D'aucuns craignent une privatisation de la culture, mais, grâce à l'implication des collectivités, nous en sommes loin. L'État a longtemps assuré le maillage des territoires en matière d'équipement, mais son rôle est en perte de vitesse. Le recul des financements de l'État a entraîné la montée en puissance des collectivités territoriales dans le domaine culturel, où elles disposent désormais d'une véritable expertise. Certains territoires n'ont plus de conseiller, comme la région Normandie dans le secteur de la musique.
Il faut inventer une nouvelle relation avec l'État. Convient-il de confier davantage de pouvoir aux DRAC ? Sans doute devrions-nous l'envisager, dès lors qu'elles ne sont pas déconnectées des décisions du ministère. Il faut également installer des CTC dans l'ensemble des régions, sans pour autant renoncer aux CTAP culture, dont il convient, pour les faire vivre, d'assurer la promotion. Les collectivités territoriales ont souhaité la compétence partagée : elles doivent se responsabiliser pour mieux coopérer. Être chef de file ne signifie pas dégrader les autres, mais animer le débat. Les CTAP mériteraient d'être relancées sur la question des droits culturels, enjeu majeur de la démocratisation de la culture. Les intercommunalités ont effectivement un rôle important à jouer ; départements et régions doivent les accompagner via la contractualisation. L'État, quant à lui, gagnerait à se recentrer sur son coeur de métier. Ressort-il vraiment de son rôle d'imposer une chorale dans chaque conservatoire ? Je serais, en revanche, plus nuancée s'agissant de la répartition des compétences : dans certains domaines, chacun doit disposer d'une vision claire de son rôle.
M. Antoine Karam, co-rapporteur . - Je vous remercie pour vos observations, qui enrichiront utilement notre rapport. À la place qui est la nôtre et en raison de notre expérience locale, nous sommes capables de dresser un tableau comparatif objectif.
M. Mizzon a évoqué la situation particulière des territoires frontaliers - nous en ferons état dans le rapport. La Guyane possède la plus longue frontière de France : plus de 700 kilomètres avec le Brésil, environ 500 kilomètres avec le Surinam. Nous passons aisément d'une langue et d'une culture à l'autre. Plus de cent nationalités résident sur notre territoire ; il s'agit d'une véritable richesse.
Je vous remercie, monsieur Ouzoulias, d'avoir conforté mon sentiment sur les DRAC. M. Lafon a exprimé sa pensée en d'autres termes, mais notre rapport devait rester courtois... J'ai, pour ma part, vu passer un grand nombre de directeurs régionaux des affaires culturelles, mais je ne me souviens d'aucun. Ils ne sont guère encadrés et ne disposent pas de suffisamment de collaborateurs. Ils restent dans leur tour d'ivoire, attendant une promotion pour quitter la Guyane. Les collectivités territoriales doivent affirmer leur rôle en matière culturelle, afin de lutter plus efficacement contre les inégalités. En Guyane, le Pass culture a fonctionné, notamment pour l'achat de livres, car la couverture Internet reste limitée.
Je souhaite que notre rapport constitue un outil utile pour affermir les relations entre les collectivités territoriales, le ministère de la culture et celui de l'éducation nationale. La richesse de la France ressort aussi de la dimension qu'elle a su donner à la culture.
Mme Sonia de la Provôté, co-rapporteure . - Le sujet des intercommunalités est pris en compte depuis dix-huit mois environ, avec la bénédiction des communes. Il peut exister, madame Billon, une vie culturelle riche dans une commune qui ne possède qu'une bibliothèque, si elle réussit à toucher les habitants et à leur transmettre les fondamentaux de la culture. Il arrive que de petites communes rurales mènent une action culturelle flamboyante !
Les résidences d'artistes et les itinérances représentent effectivement, madame Blondin, un outil efficace de promotion des droits culturels. S'agissant de l'éducation artistique et culturelle, les chiffres du ministère de la culture indiquent que les écoles rurales proposent souvent des activités plus riches qu'ailleurs. Faute de moyens conséquents, elles font preuve d'inventivité... Les budgets des DRAC gagneraient à être fléchés vers ce type d'initiatives. De fait, la solution ne peut consister à installer un grand musée dans chaque commune.
Sur le plafond à 1,2 %, madame Robert, veillons à ne pas ouvrir la boîte de Pandore, car un fonctionnement rigide n'est pas à même d'accompagner les politiques culturelles, qui demandent de l'adaptation. La co-construction contredit l'idée même de plafond. Il faut également tenir compte de ce qui relève de l'expérimentation, c'est une marge de manoeuvre et d'innovation.
Mme Sylvie Robert . - Je ne suggérais pas une automaticité, qui serait assurément rigide, mais d'explorer cette piste et de considérer ses avantages : il sera utile de le faire dans la clause de revoyure.
Mme Sonia de la Provôté, co-rapporteure . - Effectivement. Enfin, il est encore un peu tôt pour examiner s'il faut, ou non, figer les compétences entre les différents niveaux des collectivités territoriales ; ce n'est pas une demande des acteurs ni des collectivités, et tout observateur avisé ajoutera que la diversité l'emporte sur les territoires. Si des compétences se fixent et que, dans la pratique, des grandes lignes apparaissent, alors il sera temps de préciser les compétences, s'il y a lieu.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - On peut également renoncer à l'idée de répartir les compétences pour les collectivités et envisager qu'elles le fassent par elles-mêmes : ne fermons aucune porte sur le sujet.
Mme Sonia de la Provôté, co-rapporteure . - Reste que, sur la question de la « sécabilité » de la compétence culture, il faut être prudent, ne serait-ce que pour l'application des droits culturels.
S'agissant du rôle des DRAC, le budget est de transition cette année. Nous avons ressenti un besoin d'État sur les territoires. Les acteurs s'inquiètent qu'il se désinvestisse et demandent le maintien, voire le retour de compétences et d'expertise, alors que les DRAC ont perdu des effectifs. Il faut des compétences techniques, précises ; l'État doit jouer son rôle de médiateur, d'accompagnateur, plutôt que de contrôleur et de censeur. Les grandes politiques culturelles se situent à l'échelle de la République ; les droits culturels sont, par nature, républicains, indissociables d'une politique nationale, incarnée par l'État.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Pour faire le lien entre nos différents travaux sur les « nouveaux territoires de la culture », nous pourrions souligner combien est important, dans les territoires ruraux, le maintien de l'école tant elle est un lieu de rencontre, de culture, un point d'appui des politiques culturelles. Nous pourrions également militer pour un Livre blanc des belles initiatives, composé de pages ouvertes à tous, où chacun y puiserait de l'inspiration, voire du soutien.
La CTAP pourrait être le lieu où les collectivités territoriales évoquent les festivals, se coordonnent, se répartissent les tâches.
M. Laurent Lafon . - Que répondent nos rapporteurs sur l'équité territoriale ?
Mme Sonia de la Provôté, co-rapporteure . - Nos chiffres étant régionaux, il nous est difficile de répondre précisément, et il faut aussi prendre en compte la diversité des territoires. Nous ne connaissons pas précisément les critères de péréquation entre territoires infrarégionaux. Nous l'avons constaté pour les monuments historiques, très clairement. Quel que soit le désir d'équité, elle est difficile à réaliser.
M. Laurent Lafon . - Je suis certain que nos rapporteurs trouveront la bonne formule...
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