Masse salariale du ministère de l'Europe et des affaires étrangères : maîtriser la dépense en préservant la qualité du réseau

II. UN OBJECTIF DE RÉDUCTION DE LA MASSE SALARIALE FIXÉ DANS LE CADRE D' « ACTION PUBLIQUE 2022 »

A. « ACTION PUBLIQUE 2022 » : LA RÉFORME DES RÉSEAUX DE L'ÉTAT À L'ÉTRANGER

Dans le cadre d' « Action publique 2022 », la réforme des réseaux de l'État à l'étranger a fixé une trajectoire de réduction de 7,9 % de la masse salariale des ministères et des opérateurs employeurs d'agents à l'étranger d'ici 2022. Elle prévoit le regroupement des effectifs consacrés au soutien des réseaux de l'État à l'étranger, avec un transfert de 411 ETP depuis les autres ministères vers le MEAE pour une masse salariale de 13,8 millions d'euros (387 ETP en 2019).

Pour le MEAE, cette réforme doit se traduire, à horizon 2022, par une économie de masse salariale de 45,1 millions d'euros, soit un taux d'effort de 5,7 %.

Efforts demandés sur le réseau de l'État à l'étranger d'ici 2022

	Effectifs 2018	Assiette de référence de la masse salariale à l'étranger	Assiette de référence après transfert des fonctions supports		Économies sur le réseau 2018-2022	Taux d'effort
	ETPT	T2 (en millions d'euros)	ETPT	T2 (en millions d'euros)	En millions d'euros	En %
Ensemble des ministères	11 100	993	11 100	993	-65,6	-6,6 %
Dont MEAE	9 328	771,5	9 739	785,3	-45,1	-5,7 %
Opérateurs	1 810	145	1810	145	-25	-17,2 %
Total ministères et opérateurs	2 020	173,3	12 910	1 138	-90,6	-7,9 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la direction du budget

B. LA DÉCLINAISON DE L'OBJECTIF DE RÉDUCTION DE LA MASSE SALARIALE AU SEIN DU MINISTÈRE DE L'EUROPE ET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

1. La mise en place d'une « task force » pour piloter la démarche

Pour répondre à l'objectif fixé par le programme de transformation « Action publique 2022 », le ministère de l'Europe et des affaires étrangères a intégré une approche s'appuyant désormais sur la réduction de la masse salariale à l'étranger, dont doit découler une adaptation du type et du nombre d'emplois.

Cette démarche - nouvelle au sein du ministère - a été pilotée par une « task force » placée auprès du Ministre, sous la responsabilité de M. Alain Le Roy, Ambassadeur de France, en charge de la coordination interministérielle, en lien étroit avec le cabinet du Premier ministre. Cette coordination devait faire coïncider une double analyse : celle des ambassadeurs qui ont fait des propositions d'évolution de leurs organigrammes, sur quatre ans, par catégorie d'agent et par année budgétaire, et celle des administrations centrales qui ont elles-mêmes fait des propositions et réalisé des arbitrages.

Les cibles de réduction de la masse salariale ont été différenciées selon les postes. Ainsi, les postes à présence diplomatique (PPD) ^{7 ( * )} et les postes du Sahel en ont été exemptés. À l'inverse, les postes dont les effectifs sont les plus importants ont eu la cible de réduction de masse salariale la plus élevée, soit -13 %. Les postes situés dans un pays en crise ou en sortie de crise, ou dont la fragilité institutionnelle justifie de maintenir intacte l'empreinte française, ont eu une cible de réduction de -7 %. La même cible a été fixée aux postes des principaux partenaires stratégiques de la France. Les autres postes ont eu une cible de réduction de masse salariale de 10 %.

2. Un cadrage général qui posait comme principe intangible l'universalité du réseau

L'arbitrage rendu par le Premier ministre sur la réforme des réseaux de l'État à l'étranger prévoit que « tout en maintenant l'universalité du réseau , le redéploiement du réseau continue de s'effectuer en faveur de nos partenaires stratégiques et des grands pays du G20, notamment en Asie, l'effort principal de réduction étant porté par notre réseau en Europe, dans les Amériques et au Maghreb ».

La réaffirmation du principe de l'universalité du réseau, comme prérequis de la réforme, ne va pourtant pas nécessairement de soi dans le cadre de la recherche d'économies de masse salariale sur quatre ans . S'il n'est pas souhaitable de le remettre en cause a priori , il ne l'est pas non plus d'en faire un principe intangible dans le cadre d'une réforme qui diminue les moyens humains des postes à l'étranger. La contradiction qu'il peut y avoir entre l'intangibilité de ce principe et la réduction de la masse salariale - et par conséquent, en partie au moins, des effectifs - peut conduire à un saupoudrage des moyens jugé insatisfaisant par vos rapporteurs spéciaux . Il aurait été plus adéquat, selon eux, de laisser ouverte la possibilité de réexaminer la nécessité de la présence de tel ou tel poste.

L'évolution du réseau consulaire

Le réseau consulaire évolue quant à lui, à travers la fermeture de certaines sections consulaires regroupées régionalement.

Ainsi, une mission menée par la direction des Français à l'étranger (DFAE) en 2018 a conduit à proposer la mise en place d'un pôle consulaire à Helsinki regroupant les services consulaires de Tallinn et d'Helsinki. En effet, seulement 320 Français sont actuellement inscrits au registre de la section consulaire en Estonie.

3. La possibilité donnée aux ambassadeurs d'adapter leurs effectifs aux missions prioritaires de leur plan d'action

Dans sa note de cadrage général adressée aux ambassadeurs, le MEAE indiquait que cette réforme devait être menée en affermissant le rôle interministériel de l'ambassadeur et en en faisant le véritable chef des services de l'État à l'étranger , donnant ainsi plus d'effectivité au décret de 1979. Il prévoyait que l'ambassadeur reçoive davantage de latitude pour proposer les évolutions relatives à la composition de son équipe, métier par métier, en fonction des missions qui lui ont été confiées dans son plan d'action et pour tenir compte du contexte du pays d'accueil.

Chaque ambassadeur devait, pour ce faire, élaborer un schéma cible pluriannuel d'emplois sur quatre ans, par catégorie d'agents, séquencé par année budgétaire.

L'exemple de la proposition de schéma d'emplois réalisée par
l'ambassade de France en Estonie

L'objectif de réduction de la masse salariale du poste de Tallinn a été fixé à 7 % entre 2019 et 2022.

Ce poste compte 11 expatriés dont 3 volontaires internationaux. L'Institut français d'Estonie (IFE) et le service de coopération et d'action culturelle (SCAC) du poste ont fusionné, la conseillère pour la coopération et l'action culturelle étant la directrice de l'IFE et l'attachée de coopération pour le français étant la directrice des cours de l'IFE. Il n'y a pas de représentants du ministère de la Défense, ni de l'Intérieur, ni d'aucun autre ministère ou opérateur.

La mutualisation des fonctions support est une réalité depuis longtemps à Tallinn puisque ni le SCAC/IFE ni le service économique n'ont de chauffeur ni de secrétariat.

Dans ce contexte, l'ambassade de France à Tallinn a proposé le schéma d'emplois suivant pour répondre à l'objectif fixé :

- la suppression d'un poste d'agent de droit local (ADL) de la section consulaire, qui devrait être transférée à Helsinki, conformément au rapport de la mission d'inspection de l'IGAE qui s'est déroulée en mars 2018 et à la mission de la direction des Français à l'étranger (DFAE) du 25 octobre 2018 dans les trois capitales baltes et à Helsinki qui a conclu à la faisabilité de ce transfert ;

- la transformation du poste de chef de sécurité opérationnel, actuellement en catégorie G4 (militaire), en poste de catégorie G5 (agent de droit local).

Source : réponses du ministère de l'Europe et des affaires étrangères

4. Une démarche qui a abouti à la suppression de 160 postes pour 2019

Hors reclassements, la programmation des effectifs pour 2019 comporte 1 418 lignes correspondant à des propositions de création ou de suppression de postes. Un peu plus de 900 mesures ont été retenues, aboutissant à un solde net de près de 60 suppressions de postes de titulaires, d'un peu plus de 80 suppressions de postes de contractuels expatriés, de près de 70 suppressions de postes d'ADL et d'environ 50 créations de postes de CRSP (contrat de recrutement sur place).

En ETP comme en masse salariale, l'effort principal est fourni par l'Union européenne, suivie par les zones Afrique-Océan indien et Amériques.

Effort envisagé entre 2018 et 2022 par le MEAE

En ETP	2018	2019	2020	2021	2022	Total
Amérique du Sud et centrale	-19	-30	-22	-13	-1	-85
Amérique du Nord	-9	-6	-2	-1	-	-18
Afrique du Nord et Moyen-Orient	-3	-12	-2	-1	-	-18
Maghreb	-4	-10	-15	-16	-3	-48
Asie	-6	-15	20	27	1	27
Afrique et Océan indien	-21	-34	-19	-17	-2	-93
Union européenne	-15	-41	-36	-53	-1	-146
Europe continentale	-13	-12	-4	-5	-1	-35
Total schéma d'emplois indicatif	-90	-160	-80	-79	-7	-416
Année pleine (budgétisation en millions d'euros)	-2,6	-11,8	-15,7	-9,5	-5,5	-45,1

Source : commission des finances du Sénat à partir des données du MEAE

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* ⁷ Format très allégé comprenant entre 5 et 16 ETP en 2018.