E. AUDITION DE M. LAURENT MICHEL, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'ÉNERGIE ET DU CLIMAT (4 AVRIL 2019)
M. Franck Menonville , président . - Nous accueillons M. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat au ministère de la transition écologique et solidaire. Son audition, dans le cadre de notre mission d'information sur l'avenir de la sidérurgie, fait suite à celle de M. Sébastien Guérémy, conseiller industrie et innovation au cabinet du ministre Bruno Le Maire. Nous évoquerons aujourd'hui la sidérurgie sous l'angle énergétique, notamment la décarbonisation de la filière. Lors de nos déplacements à Valenciennes et à Dunkerque, nous avons beaucoup abordé les enjeux des quotas de CO 2 et de la compétitivité à l'échelon national comme européen et international, tant de la filière traditionnelle - minerai, charbon - que de la filière électro-intensive.
Nous nous rendrons demain en Lorraine sur le site d'ArcelorMittal de Maizières-lès-Metz pour évoquer la recherche et l'innovation et les projets de stockage de CO 2 . L'entreprise mène aussi des recherches sur son site de Dunkerque.
M. Laurent Michel, ingénieur général des mines, est passé par la Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (Drire) de Lorraine.
M. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat . - Et du Nord-Pas-de-Calais !
M. Franck Menonville , président . - Vous avez pu appréhender les enjeux environnementaux et économiques sur le terrain.
Mme Valérie Létard , rapporteure . - Merci d'avoir répondu à notre invitation pour nous éclairer de votre connaissance fine de ce sujet. Je voudrais resituer la liste de nos questions. Nous vous demanderons tout d'abord de nous présenter le bilan carbone de la filière sidérurgique en France, ou ce que vous en connaissez, les niveaux de CO 2 émis, leur tendance depuis quelques années et les résultats atteints par la filière par rapport aux objectifs fixés aux niveaux national et européen. En clair, comment l'industrie sidérurgique est-elle intégrée dans la stratégie climatique française ?
Votre audition sera aussi l'occasion de faire le point sur la place du secteur sidérurgique dans le principal outil de la politique énergétique et climatique européenne, le système d'échange de quotas d'émission (SEQE). Pouvez-vous nous expliquer son fonctionnement ? On déduit, dans nos différents échanges, qu'il s'agit d'un point central de l'organisation de cette filière. Comment est-ce utilisé par les industriels ? Nous avons compris que ce système induisait des choix de comportements. Pouvez-vous nous présenter ce marché et les évolutions prévues pour la filière sidérurgique de la quatrième phase, qui s'ouvre en 2020 ? Le traitement réservé à cette filière est-il préférentiel par rapport à d'autres secteurs industriels ? En quoi consiste le mécanisme de compensation carbone mis en place en France ?
Nous nous interrogeons également sur la conciliation de l'augmentation à venir du prix de la tonne de carbone européen et de la compétitivité des entreprises sidérurgiques françaises et européennes. Comment accompagnez-vous la décarbonation du secteur ? Quelles sont les grandes opportunités d'innovation pour la filière sidérurgique et quels types de financements le ministère ou ses opérateurs, voire le programme d'investissement d'avenir (PIA), apportent-ils au soutien à la recherche et au développement dans cette filière ? L'enjeu de l'efficacité énergétique de la filière nécessite de s'interroger sur la place du recyclage.
Ensuite, le coût de l'énergie et le traitement fiscal des industries électro-intensives pourraient être abordés. Comment le prix de l'énergie, en particulier de l'électricité, a-t-il évolué ces cinq dernières années en France et quelles sont les perspectives ? La visibilité dont disposent les entreprises du secteur en matière d'évolution des coûts de l'approvisionnement en électricité vous paraît-elle suffisante ? Cette question est revenue systématiquement lors de nos visites. Plusieurs réductions ou exemptions fiscales existent pour les industries électro-intensives, comme l'exonération partielle de contribution au service public de l'électricité (CSPE). Quel est le coût pour l'État de ces différents mécanismes de soutien ?
Enfin, nous pourrons nous projeter vers l'avenir. Compte tenu des mutations en cours de la transition écologique - nous pensons au déploiement des énergies renouvelables, de la voiture électrique -, les besoins en termes d'acier vous paraissent-ils amenés à évoluer ?
Ces divers points nous sont apparus lors de notre première série de visites et d'auditions.
M. Laurent Michel . - Ces sujets sont importants en général et pour l'industrie sidérurgique en particulier. Je tenterai de répondre à l'ensemble de vos questions mais vous enverrai une contribution écrite complémentaire.
Je précise d'emblée que les émissions de CO 2 des grosses industries s'inscrivent dans un cadre très européen.
Les processus sidérurgiques sont par nature consommateurs d'énergie, dans certains cas carbonée, fossile. Les émissions sont soit dues à des process , tels que les réductions de minerai en raison de l'usage de charbon ou de coke de pétrole, soit dues à la production de chaleur à partir de chaudières à gaz ou au charbon.
La sidérurgie française a émis environ 19 millions de tonnes de CO 2 en 2017, soit 4 % des émissions françaises totales tous secteurs confondus. Ce chiffre est stable depuis 2011. Il avait connu une forte décroissance avant, en raison, en particulier, de la fermeture des hauts fourneaux de Florange. Cette stabilité traduit une légère amélioration des procédés car la production est plutôt en hausse.
L'industrie sidérurgique française est assujettie au SEQE, qui existe depuis le début des années 2000 et consiste à considérer qu'au-dessus d'un certain volume de production, il faut compenser les émissions de CO 2 engendrées. Il y a toujours eu une allocation gratuite de quotas. Au tout début, on calculait les quotas en fonction de la production historique. Le système s'est affiné pour mieux refléter la production. Au fil des périodes successives, qui durent entre cinq et dix ans, un objectif de diminution a été inscrit, pour chaque nouveau cycle. Le système a été bâti sur l'idée qu'il fallait encourager la baisse des émissions en récompensant ceux qui émettaient moins de CO 2 que leur allocation. Ainsi, ils ont été autorisés à revendre leurs quotas non utilisés à ceux qui ne parvenaient pas à réduire leurs émissions. Le but était de valoriser les efforts.
Les allocations de quotas gratuits ont été supprimées pour certains secteurs dont celui de la production d'électricité. Les industriels ont alors dû acheter des quotas aux enchères. Il existe en effet deux gros paquets de quotas : ceux qui sont gratuits et ceux qui sont vendus aux enchères. L'industriel qui n'a pas assez de quotas gratuits peut en acheter sur le marché des enchères ou de gré à gré.
Cette architecture a évolué dans le temps - une quatrième période débutera en 2021 - afin de répondre à la faiblesse du système précédent qui avait généré des quotas excédentaires, notamment en raison du manque de rapidité du calage sur l'évolution de la production. Lors de la troisième période, c'est-à-dire actuellement, l'allocation de quotas gratuits à des entreprises qui ne produisent plus a été corrigée.
Mme Valérie Létard , rapporteure . - Ces quotas gratuits sont-ils pluriannuels ?
M. Laurent Michel . - En effet, mais chaque année les industriels doivent rendre des quotas. Ils sont calculés année par année, dans un système pluriannuel.
Mme Valérie Létard , rapporteure . - Donc chaque année, on peut changer le nombre de quotas gratuits. Des interlocuteurs nous ont dit que certains groupes conservaient, dans leurs quotas globaux, les quotas d'entreprises fermées ou vendues entretemps.
M. Laurent Michel . - Au cours de la deuxième période, on a constaté certains dysfonctionnements. On a conservait un mécanisme d'ajustement ex post qui pâtissait d'un décalage d'environ deux ans. La réduction de production, voire la fermeture de certains sites aux alentours de la grande crise de la sidérurgie de 2008, n'a pas entraîné d'adaptation immédiate de la délivrance de quotas gratuits. La stabilité offre de la lisibilité, mais elle ne colle pas à la réalité. Dans certains sous-secteurs, la production a beaucoup diminué et l'allocation de quotas n'a pas suivi. Au cours de la période actuelle, ce cas de figure n'existe pratiquement plus.
Il est prévu qu'au cours de la quatrième période - c'est déjà en partie le cas au cours de la troisième -, que la référence de calcul des émissions, secteur par secteur, baisse chaque année en fonction d'une analyse scientifique et technique des progrès. Si l'on estime que tel secteur progressera de 1,5 point, les entreprises qui recevaient 100 ne recevront plus que 98,5.
L'évolution du système des quotas gratuits a conduit à favoriser les entreprises soumises à la concurrence extra-européenne. Ainsi, le secteur de l'électricité, qui ne peut pas se délocaliser, n'en reçoit pas.
Dans le système actuel, la période est pluriannuelle. Celui qui détient 120 de quotas en 2019 mais n'utilise que 100 peut garder 20 pour 2020. À la fin de la première période, les quotas d'avance ont été annulés car il y en avait trop, mais entre la troisième période et la quatrième, le report sera possible afin de ne pas pénaliser ceux qui ont pris de l'avance.
En résumé, les quotas gratuits sont distribués en fonction de l'exposition à la concurrence extra-européenne et du benchmark , ou référentiel, du secteur.
Pour mieux coller aux évolutions de l'activité, une réserve de stabilité sera créée pour la prochaine période. Si l'activité augmente beaucoup, des quotas pourront être sortis de la réserve afin de stabiliser les prix.
L'industrie européenne devant émettre moins, le volume de quotas, tant gratuits que mis aux enchères, diminuera petit à petit.
M. Dany Wattebled . - Les autres pays, par exemple la Chine, sont-ils soumis à un système de quotas ?
M. Laurent Michel . - Les quotas existent en Amérique du Nord, avec des marchés entre États américains et provinces canadiennes. La Chine a créé sept marchés régionaux expérimentaux. Le but est d'amener tout le monde jusqu'aux objectifs de l'accord de Paris, en construisant non un système mondial unique, ce qui prendrait 150 ans, mais des marchés régionaux.
Au-delà de l'allocation de quotas gratuits aux entreprises qui subissent la concurrence extra-européenne, la France défend soit une taxe carbone aux frontières, soit des mécanismes de quotas. Selon le principe d'inclusion carbone, celui qui importe du ciment ou de l'acier d'une zone géographique où un système de quotas équivalent au nôtre s'applique, n'aura pas à se soumettre à de nouveaux quotas ; il sera en revanche contraint si ce n'est pas le cas. Cette position ne fait pas encore consensus. Le système ne pourrait s'appliquer que pour des productions comparables. Pour le ciment ou l'acier, c'est possible puisque le référentiel est commun. L'inclusion carbone pourrait remplacer les quotas gratuits.
M. Franck Menonville , président . - On nous a rapporté des différences d'appréciation de la mise en place des quotas selon les pays européens.
M. Laurent Michel . - La première vertu du système est d'être européen. Au tout début, il était basé sur les émissions historiques. Maintenant, le référentiel est européen, sans interprétation possible. Il n'empêche que, comme pour toute réglementation, il existe des cas particuliers et des divergences d'interprétation. Nous remontons les déclarations à la Commission européenne, qui assure un rôle de supervision et d'animation des échanges. Nous veillons également à être vigilants. Un industriel m'a dit qu'il était mieux traité outre-Rhin. La situation est provisoire car l'année prochaine, l'Allemagne s'alignera sur notre interprétation.
Mme Valérie Létard , rapporteure . - La compensation est sans doute différente entre les pays.
M. Laurent Michel . - La sidérurgie a obtenu une réduction bien plus faible que d'autres secteurs de son niveau de référence, de l'ordre de - 0,2 % par an, alors qu'elle peut atteindre - 2,1 % ailleurs. C'est un traitement plutôt favorable. En revanche, les quotas gratuits pour les émissions de torchage du gaz, qui n'ont pas de justification technique, disparaîtront à partir de 2026.
La compensation des coûts indirects du CO 2 se répercute de façon croissante dans le prix de l'électricité. Les textes européens autorisent les États à apporter une compensation aux grandes industries qui achètent de l'électricité. Dans un térawattheure d'électricité, le coût du CO 2 est d'environ 4 millions d'euros, que l'État peut décider de compenser à une certaine hauteur, à sa discrétion. En France, cela a été mis en oeuvre au cours du mandat présidentiel précédent, dans la loi de finances pour 2016. En 2017, 140 millions d'euros de compensation ont été versés aux industriels français concernés. Le taux de compensation peut varier, mais au sein d'un cadre déterminé. En France, nous essayons de refléter le prix ouest-européen du CO 2 dans l'électricité.
Mme Valérie Létard , rapporteure . - Le montant de la compensation est-il propre à chaque entreprise ?
M. Laurent Michel . - Oui en effet, sur la base d'une méthode commune.
Mme Valérie Létard , rapporteure . - Est-il possible de nous fournir ce montant pour chaque entreprise, dans le secteur de la sidérurgie ?
M. Laurent Michel . - Je pourrai vous donner ce prix pour le secteur mais je ne suis pas sûr de pouvoir vous le donner pour chaque entreprise. Ce montant a été de 140 millions d'euros pour l'ensemble de l'industrie française en 2017. La compensation est indépendante des quotas de CO 2 . Elle est basée sur la consommation d'électricité, qui est par exemple très forte chez les producteurs d'aluminium.
M. Franck Menonville , président . - Cette compensation est-elle calée jusqu'en 2021 ?
M. Laurent Michel . - Cette disposition est inscrite chaque année en loi de finances. Le prix du CO 2 dans l'électricité est géré par le ministère de l'économie et des finances, mais de mémoire, la même méthode est utilisée depuis le début de cette mesure.
M. Franck Menonville , président . - Ce mode de calcul est dissocié des périodes de quotas d'émission, dont la prochaine commence en 2021.
M. Laurent Michel . - En effet. Toutefois, si le gouvernement français reste attaché à ce principe, à partir de 2021, le cadre européen changera un peu.
Mme Angèle Préville . - Sous quelle forme cette compensation est-elle versée aux entreprises ?
M. Laurent Michel . - C'est une subvention de l'État versée simplement - ce n'est pas un crédit d'impôt - ordonnancée par la direction générale des entreprises.
La rapporteure m'a interrogé sur l'innovation et le financement de la recherche et du développement : le volume de quotas décroîtra en fonction des évolutions incrémentales qui amèneront des progrès technologiques. L'enjeu de la sidérurgie est d'innover drastiquement dans ses procédés, y compris non énergétiques. Certains projets portent sur le recyclage des gaz de haut fourneau, l'électrification du procédé d'agglomération ou l'utilisation d'hydrogène dans les hauts fourneaux. Ce sont des innovations de rupture. Des programmes de soutien à l'innovation existent en France et en Europe. Le PIA, en particulier dans son action « Démonstrateurs » opérée par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), finance notamment le projet Ulcos ( Ultra Low Carbon Dioxyde Steelmaking ) en Lorraine ainsi que des projets sur le recyclage de gaz de haut fourneau et les procédés de recirculation des fumées en agglomération de minerai de fer à Fos-sur-Mer. Le programme équivalent à l'échelon européen est le programme H2020, jusqu'en 2020, qui sera ensuite remplacé par le programme Horizon Europe. Il existe également un fonds pour l'innovation alimenté par une partie des recettes de la vente de quotas de CO 2 . Les entreprises de la sidérurgie ont présenté beaucoup de projets - c'est le cas d'ArcelorMittal. Il s'agit non seulement de compenser un coût à l'instant T mais également d'inventer des procédés moins polluants.
J'en viens au coût de l'énergie. Le prix de l'électricité est la somme du prix de production de l'électron, des coûts globaux de gestion des réseaux et des taxes. Il est globalement européen, ou correspond au moins à la zone ouest-européenne, et a tendance à s'équilibrer, même s'il connaît des variations selon les pays. L'élément le plus volatil est le prix de production, qui a connu une forte baisse jusqu'en 2016 puis une hausse. En tarif de base, on est passé de 43 euros le mégawattheure en 2013 à 36 euros en 2016 et à environ 50 euros aujourd'hui.
Mme Valérie Létard , rapporteure . - On en constate l'impact sur une économie extrêmement consommatrice d'électricité. La visibilité de l'approvisionnement revêt une importance majeure. Or, la filière sidérurgique fonctionne avec des contrats d'approvisionnement d'une durée très limitée. Qu'en pensez-vous et quelles sont les perspectives ?
M. Laurent Michel . - Il existe une particularité française : l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (Arenh). EDF est obligée de vendre à 42 euros du mégawattheure une partie de sa production à des fournisseurs alternatifs. C'est un amortisseur. Dans d'autres pays, les tarifs baissent et augmentent davantage qu'en France. Il existe aussi le contrat Exeltium, selon lequel les clients bénéficient d'un prix garanti sur plusieurs années en échange d'un important règlement financier ex ante . Évidemment, un prix garanti pendant cinquante ans sera plus élevé qu'un prix spot, qu'il s'agisse de haricots ou de pétrole. L'Arenh dure jusqu'en 2025. Le Président de la République a demandé une réflexion sur l'après, afin que le consommateur français, qu'il s'agisse d'une entreprise ou d'un particulier, bénéficie d'une certaine visibilité et stabilité.
Nous avons toujours plaidé pour que les gros consommateurs industriels puissent signer des contrats de long terme avec des fournisseurs. La Commission européenne n'y est pas très favorable, craignant que le France n'avantage son plus producteur historique. Le nouveau cadre européen des marchés de l'électricité, en cours de finalisation, a inclus des phrases importantes, dans ses considérants, sur l'intérêt des contrats de long terme pour l'industrie. Le regard politique symbolique a un peu changé. Néanmoins, tous ces contrats devront être soumis à l'appréciation des autorités chargées de la concurrence.
Dans des pays plus en avance que nous, tels que les États-Unis, ce système existe pour le renouvelable via les power purchase agreements (PPA) selon lesquels un industriel achète moins cher de l'énergie, et à l'avance, à un fournisseur qui a un projet de production. On verra des contrats de ce type se nouer sur l'éolien en mer, qui a de gros besoins d'investissement. Les prix bas intéressent les investisseurs. Il ne faut toutefois pas sous-estimer la difficulté : rien ne garantit, à la signature, que les entreprises soient encore là dans quinze ans.
Mme Angèle Préville . - Pouvez-vous en dire davantage sur le financement partiel par les quotas du fonds d'innovation ?
M. Laurent Michel . - Le revenu des enchères est réparti entre chaque État, l'Union européenne et les pays d'Europe de l'Est afin qu'ils modernisent leur système énergétique. Je vous donnerai les ratios.
L'exonération de CSPE représente 1,4 milliard d'euros, pour l'ensemble des gros consommateurs. Je vous donnerai par écrit le montant pour la sidérurgie.
Les grosses entreprises jouissent d'une réduction du tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (Turpe) en échange de plans d'efficacité énergétique. Ce mécanisme est vertueux puisque conditionné à des économies d'énergie.
Il existe aussi les mécanismes d'interruptibilité et d'effacement, qui donnent aux gros industriels une ressource garantie en échange d'un service lors de pics de demande.
Mme Valérie Létard , rapporteure . - Pourrez-vous répondre ultérieurement aux questions complémentaires que nous pourrions vous envoyer ?
M. Laurent Michel . - Bien entendu et je vous enverrai une contribution écrite.
Mme Valérie Létard , rapporteure . - Merci beaucoup. C'est un sujet complexe sur lequel nous avons besoin d'être éclairés avec précision.
M. Franck Menonville , président . - Merci. Nous devons arrêter cette audition pour permettre aux membres de la mission d'assister à la séance de questions d'actualité au Gouvernement.