B. ASSOCIER PLUS SYSTÉMATIQUEMENT LES ÉLUS MUNICIPAUX NON COMMUNAUTAIRES AUX DÉCISIONS COMMUNAUTAIRES
L'intercommunalité ne doit évidemment pas s'apparenter à un « club des maires ». Afin de s'assurer une connexion satisfaisante avec la base, ce sont tous les élus municipaux qui doivent être pleinement associés.
Il ressort de l'enquête réalisée par l'AdCF auprès des présidents d'intercommunalités que ceux-ci, à près de 80%, considèrent que « L'esprit communautaire entre les communes et l'intercommunalité est en progrès ». Parmi eux, cependant, une majorité (60%) estime que ces progrès sont « lents et variables selon les communes » .
Sur ce point, comme l'indiquait notre collègue Alain Richard, les présidents et les directeurs généraux des services (DGS) des intercommunalités ont un rôle-clé à jouer pour assurer une animation politique suffisante : « Il ne suffit pas d'inviter les élus en commission s'ils sont très peu familiarisés avec la moitié des sujets et s'ils ont le sentiment que tout est déjà bouclé. L'élaboration et l'anticipation donnent certes du travail supplémentaire, mais elles doivent devenir des impératifs pour que le système à deux niveaux perdure. Il ne faut pas de dossier "prémâché", mais un appel aux initiatives des élus municipaux ».
Pour stimuler l'implication des équipes municipales et faire progresser l'esprit communautaire auprès de l'ensemble des élus municipaux, plusieurs leviers peuvent être mobilisés en vue d'une meilleure information et surtout d'une participation accrue des conseillers municipaux au fonctionnement de l'EPCI.
1. Ouvrir les commissions thématiques aux conseillers municipaux non communautaires
Le législateur a prévu que le conseil communautaire, en début de mandat, puisse créer des commissions thématiques 20 ( * ) (articles L. 5211-1 et L. 2121-22 du CGCT). Le nombre de commissions créées par le conseil communautaire est, dans 44% des territoires ayant répondu à l'enquête de l'AdCF, entre 8 et 12. À l'inverse, près d'un quart des groupements a choisi de constituer un nombre très restreint de commissions (22% en comptent moins de 5).
Afin de s'assurer de la participation des élus municipaux non communautaires au fonctionnement de l'intercommunalité, il apparaît indispensable que ceux-ci se sentent intégrés au processus même de décision au sein de ces commissions . Dans cette perspective, l'ouverture de ces commissions mérite d'être encouragée. Cette pratique consistant à désigner de « simples » conseillers municipaux au sein des commissions constituées pour étudier les questions soumises au conseil communautaire possède d'ailleurs une base légale, depuis la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
Cette possibilité a été utilisée par 80% des communautés ayant répondu à l'enquête nationale de l'AdCF. L'association indique : « Les objectifs de cette ouverture sont multiples, de la création d'une culture commune, au partage d'expertise ». On relève que plus d'un président sur deux jugent que la participation de ces élus à leurs réunions est « bonne ». Certains soulignent toutefois que ces commissions sont ouvertes mais qu'ils « ne s'en servent pas beaucoup ».
L'article L. 5211-40-1 du CGCT n'institue d'ailleurs qu'une simple faculté pour l'EPCI, et selon des modalités qu'il détermine. C'est donc aux communautés de définir les modalités de participation des conseillers municipaux non communautaires aux commissions intercommunales 21 ( * ) .
Cette démarche mérite d'être généralisée car elle permet « d'impliquer les élus de la base » comme le souligne Gilles Quinquenel, président de la communauté d'agglomération Saint-Lô Agglo. Dans 57% des communautés pratiquant l'ouverture, les élus municipaux disposent d'un droit de vote au sein de la commission (même si celle-ci ne rendra qu'un avis non contraignant), ce qui conforte cette instance essentiellement comme un lieu de débats, d'échanges et de travail, avant l'arbitrage dans d'autres instances.
S'agissant de son agglomération, notre collègue Catherine Troendlé indiquait : « Nous avons trouvé une solution relativement simple consistant à associer largement les conseillers municipaux aux commissions. Nous avons demandé à chaque commune de déléguer une ou deux personnes par commission. Ainsi, le retour en conseil municipal est approprié par les conseillers qui viennent en appui des délégués ».
Le travail en commission peut d'ailleurs se révéler beaucoup plus intéressant si on l'envisage dans une vision prospective et une évaluation de l'efficacité des politiques publiques plutôt que dans la gestion de la délibération qui doit passer par le conseil communautaire.
Autre illustration dans la communauté de communes Mad et Moselle, où toutes les commissions, à l'exception de la commission des Finances, sont ouvertes aux conseillers municipaux non communautaires.
Fabian Jordan, membre du comité directeur de l'AMF, maire de la commune rurale de Berrwiller et président de Mulhouse Alsace Agglomération, concédait devant votre délégation toute la difficulté à déployer une intercommunalité : « L'agglomération de Mulhouse, aujourd'hui composée de 39 communes et qui compte 280 000 habitants, s'est construite dans la douleur ». En 2016, après avoir constaté que les instances se vidaient, le processus décisionnel de l'agglomération a ainsi été repensé. Dans le cadre d'un travail collaboratif, le fonctionnement des instances a donc accueilli en janvier 2017 un nouveau mode de gouvernance reposant sur l'horizontalité, l'ouverture aux conseillers municipaux des 39 communes et la constitution d'instances de co-construction. Celles-ci, surnommées « ateliers projets 22 ( * ) », permettent l'appropriation des projets de l'agglomération par tous, qu'il s'agisse d'un investissement important, d'un transfert de compétences ou d'un projet de gouvernance. Concrètement, pour tout projet mené dans l'agglomération, la possibilité est ouverte à tous les conseillers communautaires, mais aussi aux 904 conseillers municipaux, de participer. Ces ateliers sont en outre ouverts à la société civile par l'intermédiaire du conseil de développement, aux partenaires et aux collaborateurs.
Ces ateliers ont permis que les décisions soient mieux acceptées et surtout ont abouti à davantage d'efficacité. Fabian Jordan relevait devant votre délégation : « À l'origine, d'aucuns disaient que cette démarche se révélerait inefficace. Nous avons constaté l'inverse. Depuis un an et demi, nous avons pu prendre de grandes décisions, que tous les élus se sont appropriées. Nous avons, par exemple, réussi à mettre en place un lissage de la fiscalité de la taxe sur les ordures ménagères. Il existait jusqu'alors 20 taux de fiscalité différents sur l'agglomération ! Aujourd'hui, nous avons voté à l'unanimité un lissage sur neuf ans avec un taux moyen pondéré. Nous avons aussi revu la dotation de solidarité communautaire, autrefois répartie sur toutes les communes. Nous avons identifié les 11 communes les plus nécessiteuses, notamment la ville-centre, et avons réparti cette dotation sur ces 11 communes ».
Si la fréquentation des commissions par les élus communautaires varie surtout en fonction des thématiques traitées, le taux de participation des élus municipaux non communautaires varie, quant à lui, selon les territoires ; les enquêtes de terrain font apparaître des bilans très contrastés de la participation des élus non communautaires aux réunions de commissions.
Devant vos rapporteurs, Gérard Hamel, maire de Dreux et président de la communauté d'agglomération du Pays de Dreux, regrettait l'absentéisme des élus municipaux : « L'ouverture des commissions, on l'a fait, et cela concernait 1 260 élus potentiels. Au début, ils étaient nombreux à venir mais, au fil du temps, il y a eu de la perte en ligne et des défections (...) Tous ne s'investissent pas de la même manière . Le problème est que ceux qui se plaignent de ne pas être informés ou associés ne sont pas forcément présents. Résultat : beaucoup décrochent. Sans compter que ce sont souvent les mêmes qui s'expriment car beaucoup d'élus n'osent pas prendre la parole ».
Selon l'AdCF, une fréquentation élevée s'explique par : « la volonté de faire entendre la voix de sa commune, le fait d'être certain d'obtenir des informations de première main et le sentiment d'être dans un groupe de travail qui aborde des thématiques intéressant les conseillers ». Au contraire, la fréquentation est faible dans d'autres territoires, du fait « d'un éloignement géographique et d'un manque de temps, du fait que les avis des commissions ne sont pas toujours suivis par le bureau, de questions communautaires qui sont très éloignées des préoccupations quotidiennes des élus municipaux ou encore d'un manque d'animation de la part de la communauté ».
Dans certains territoires, les commissions thématiques ont même été ouvertes aux associations, aux habitants directement, ainsi qu'à d'autres acteurs (entreprises, agriculteurs), souvent sur des thématiques resserrées.
Au sein de la communauté urbaine de Caen, notre collègue Sonia de la Provôté indiquait que le choix avait été fait d'ouvrir toutes les commissions à toute personne intéressée, sous réserve d'une inscription préalable auprès du bureau. Ainsi, « les conseillers municipaux sont informés en amont de l'ordre du jour de ces commissions et peuvent, en fonction des sujets d'intérêt (énergie, environnement, transport, etc.) choisir d'y participer ou non ».
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Recommandation 8 : Ouvrir les commissions thématiques aux conseillers municipaux non communautaires afin d'impliquer tous les élus municipaux qui le souhaitent. |
2. Se saisir du rapport annuel d'activité de la communauté transmis par le président de l'EPCI
Si sur le terrain, les élus communautaires sont nécessairement élus au conseil municipal d'une commune membre, l'inverse ne se vérifie pas toujours. De nombreux élus municipaux ne sont pas élus communautaires, et le lien entre l'intercommunalité et ces élus est bien plus ténu qu'il ne l'est pour les élus communautaires. Il se dessine ainsi une relation à deux vitesses entre les communes et l'intercommunalité. Pour encourager l'implication de ces élus non communautaires, il faut qu'ils soient pleinement informés des décisions prises au niveau de l'intercommunalité.
En vertu de l'article L. 5211-39 du CGCT, le président de tout EPCI (à fiscalité propre ou non) est tenu d'adresser, chaque année, au maire de chaque commune membre, un rapport retraçant l'activité de l'établissement . Ce document fait ensuite l'objet d'une communication par le maire au conseil municipal en séance publique, au cours de laquelle les représentants de la commune au sein de l'organe délibérant de l'EPCI sont entendus . À cette occasion, rien n'interdit au maire, en tant que président de la séance, d'ouvrir un débat en donnant la parole aux conseillers municipaux 23 ( * ) . Le président de l'établissement peut être entendu par le conseil municipal de chaque commune membre, à sa propre demande ou à la demande de celui-ci.
Par ailleurs, les représentants de la commune au sein de l'organe délibérant d'un EPCI doivent rendre compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l'établissement . Le plus souvent, ce rapport transite rapidement dans chaque commune sans même faire l'objet d'un débat. Certaines communes prévoient au contraire, à chaque conseil municipal, un point d'information sur les dossiers communautaires afin de mieux « rendre compte ».
Votre délégation plaide pour l'utilisation privilégiée de ces conseils municipaux comportant un point d'actualité sur les actions des intercommunalités .
Sur le terrain, les situations sont encore largement perfectibles. Dans une majorité de communes, le maire est considéré comme celui devant faire le lien entre la communauté les élus municipaux. C'est ce qui ressort de l'enquête nationale menée par l'AdCF. Or « 57% des répondants indiquent que les conseillers municipaux de leur territoire ne sont jamais réunis par la communauté . Un quart organise une réunion annuelle ».
Dans la communauté d'agglomération du bassin de Brive, par exemple, une réunion de tous les conseillers municipaux est organisée deux fois par an : pour une présentation de bilan en septembre, puis pour une information sur les projets en cours. L'objectif affiché est clair : « Faire en sorte que les élus communaux n'ignorent pas tout de l'action de l'intercommunalité ».
Gérard Hamel, maire de Dreux et président de l'agglomération du Pays de Dreux, estime qu'il y a « un vrai travail de pédagogie à faire pour éviter la démobilisation. Il est de la responsabilité des maires d'expliquer, dans leurs conseils municipaux, ce qui se passe au niveau de l'intercommunalité. Cela demande notamment de concevoir des documents qui soient lisibles pour tous ». En ce sens, l'agglomération publie un journal trimestriel sur la vie de l'intercommunalité baptisé « Agglorama ». Cette publication est à destination des élus et des habitants.
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Recommandation 9 : Encourager les conseils municipaux à se saisir pleinement du rapport annuel d'activité de la communauté transmis par le président de l'EPCI, et à user plus régulièrement de la faculté d'audition de ce dernier devant le conseil municipal. |
3. Reconnaitre un droit d'information des communes sur tous les projets de l'EPCI
L'AdCF, dans son enquête nationale, observe : « Une minorité de communautés a cherché à mettre en place des outils d'information à destination des élus municipaux spécifiquement ». Sont fréquemment cités : un intranet, une lettre d'information, des courriels sur des sujets spécifiques, l'envoi de communiqués de presse, etc. Ainsi, si 37% des communautés transmettent le compte rendu des réunions du conseil communautaire aux élus municipaux, elles ne sont que 17% à transmettre celui des réunions des commissions thématiques, 12% à transmettre celui des réunions du bureau communautaire, et 6% pour le compte rendu de la conférence des maires (28% des communautés ne transmettent aucun compte rendu des réunions des instances communautaires aux élus municipaux).
Ces chiffres montrent que le contact entre les élus municipaux non communautaires et l'exécutif intercommunal reste insuffisamment développé .
Dans leur proposition de loi « visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité », nos collègues de la commission des Lois 24 ( * ) ont fait le choix de consacrer un droit d'information de l'ensemble des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales . Adopté en première lecture au Sénat le 24 janvier dernier, ce texte nécessite maintenant d'être adopté par l'Assemblée nationale.
Certaines intercommunalités n'ont toutefois pas attendu l'entrée en vigueur d'un tel dispositif juridique. Dans la communauté urbaine du Grand Reims, par exemple, la charte de gouvernance prévoit un « droit à l'information des communes ». C'est ainsi que « chaque commune, par le biais de son maire, est informée de l'ensemble des projets de la communauté urbaine touchant son territoire, ainsi que des interventions réalisées par les services ou des prestataires de la communauté urbaine sur son territoire. L'information sera donnée prioritairement par courrier électronique ».
Notre collègue Éric Kerrouche, dans son ouvrage « Le blues des maires » fait de l'accès à l'information un élément-clé pour lever les obstacles à « l'interfaçage entre commune et communauté ». Pour ce faire, il préconise un meilleur accès aux documents intercommunaux pour tous les élus, dans une logique de transparence et de circulation de l'information. De même, lorsqu'il était président de la communauté de communes de Maremne-Adour-Côte-Sud, il avait souhaité que chaque conseiller municipal soit équipé d'une tablette lui donnant accès à l'ensemble des documents de l'intercommunalité.
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Recommandation 10 : Consacrer, dans la charte de gouvernance de l'EPCI, un droit d'information et de participation de l'ensemble des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales et prévoir les moyens nécessaires pour assurer sa pleine effectivité. |
4. S'appuyer sur les réunions annuelles pour faire se rencontrer l'ensemble des acteurs de l'intercommunalité
Ces réunions visent notamment à élaborer le projet de territoire et à en assurer un bon suivi. L'ensemble des conseillers communautaires sont conviés (conseillers municipaux, DGS, secrétaires de mairie, et parfois partenaires sociaux).
Par exemple, dans la communauté de communes des Coteaux du Layon, les élus communautaires et non communautaires sont réunis une fois par an au cours d'une assemblée générale. Celle-ci n'a pas de valeur juridique mais permet d'exposer les projets pour le groupement de communes. Le taux de participation des élus à ces réunions est de 80%, ce qui démontre un fort intérêt des élus et l'importance de la transmission des informations entre l'EPCI et les communes. Ce processus permet d'informer et d'impliquer les élus dans les prises de décisions, et rend les projets intercommunaux plus accessibles aux élus communaux.
Autre exemple dans la communauté urbaine du Grand Reims, où des « conseils d'orientation » se tiennent chaque année, ouverts aux élus municipaux non communautaires. Ces réunions n'ont pas d'existence formelle dans le règlement de l'intercommunalité mais elles permettent aux élus communaux de s'investir sur des thématiques particulières (eau et assainissement, routes, etc.) au sein d'une instance de dialogue ad hoc , généralement autour d'un vice-président.
Lors de leur déplacement dans l'agglomération du pays de Dreux, vos rapporteurs se sont vu confirmer de la part des maires présents autour de la table, l'importance d'un travail de pédagogie sur le fonctionnement des intercommunalités. Pour eux, « Il est indispensable de fournir des explications sur "qui fait quoi" car le manque d'intérêt des habitants au sujet des intercommunalités s'explique en grande partie par le sentiment qu'ils ne sont pas concernés » . Des réunions annuelles peuvent donc également constituer des instruments utiles.
Dans la communauté d'agglomération de Lisieux Normandie, des rencontres territoriales ont lieu deux fois par an entre le président, le DGS et le directeur de cabinet de chaque commune. La communauté d'agglomération du Grand Besançon organise plusieurs réunions mensuelles entre les maires des communes membres de l'EPCI. Dans la communauté Carcassonne agglomération et dans celle du Bassin de Brive, des réunions mensuelles associent également les DGS des communes et les secrétaires de mairie.
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Recommandation 11 : S'appuyer sur les réunions annuelles pour faire se rencontrer l'ensemble des acteurs de l'intercommunalité : conseillers communautaires, conseillers municipaux, directeurs de services, secrétaires de mairie et parfois partenaires sociaux. |
5. Former les élus municipaux communautaires ou non communautaires
Enfin, la formation des élus municipaux à l'intercommunalité est un enjeu essentiel . Patrick Ollier, président de la métropole du Grand Paris, soulignait durant son audition devant votre délégation, « Il n'y a eu aucune pédagogie, aucune formation à l'intercommunalité pour les maires et les élus municipaux ; du jour au lendemain, on leur a demandé de s'adapter. Évidemment, beaucoup d'entre eux ne pouvaient pas appréhender le fonctionnement d'une intercommunalité en 24 heures. Or, il est indispensable de savoir à quoi sert une intercommunalité et comment elle fonctionne ».
Cet enjeu est plus crucial encore pour les élus ruraux, en particulier ceux « précipités » dans une grande agglomération avec un pôle urbain important, où les compétences qu'elle exerce de longue date n'ont jamais été abordées dans une petite intercommunalité rurale. Comme l'observe notre collègue Catherine Troendlé : « La politique de la ville, le plan logement représentent des sujets sur lesquels la maitrise est beaucoup moins grande par ces élus. Or il est demandé aux maires de réagir vite et de délibérer rapidement, alors qu'ils manquent d'information. Dans ce cas, un vrai travail d'appropriation de l'ensemble des compétences appartenant aux grandes agglomérations doit être mené ».
La communauté urbaine du Grand Reims, par exemple, publie régulièrement des fiches pédagogiques, remises aux maires notamment, pour expliquer quelles sont les compétences des uns et des autres. Dénommées « fiches méthodes » elles récapitulent de façon synthétique « qui fait quoi » parmi les communes et la communauté urbaine.
Votre délégation estime qu'un travail d'inclusion des élus municipaux est à renouveler à chaque mandat, ce qui rend opportun la proposition de l'AdCF de mettre à disposition des « kits d'information » à destination des nouveaux élus, voire des candidats aux mandats locaux.
La question de la formation est tout aussi fondamentale pour les femmes élues, et revêt une dimension particulière eu égard aux enjeux de parité dans les EPCI. Julia Mouzon, fondatrice et présidente d'Elueslocales.fr, résumait devant votre délégation : « Il faut que l'élue locale monte en compétences pour aller siéger à l'intercommunalité ».
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Recommandation 12 : Prévoir des outils de formation spécifiques à l'intercommunalité à destination des élus municipaux communautaires et non communautaires. |
* 20 Animées par un ou plusieurs vice-président(s), leur composition doit respecter le principe de représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus. Les commissions sont consultées pour avis sur les projets de délibérations du conseil communautaire. Elles se réunissent en tant que de besoin sur tout projet ou politique publique pouvant les intéresser.
* 21 En pratique, certaines intercommunalités ne le prévoient pas pour la commission des Finances, par exemple, mais cette ouverture est admise pour toutes les autres.
* 22 Tous les ateliers-projets sont formés et pilotés par un binôme collaborateur-élu.
* 23 Question écrite n° 26700 de M. Jean Louis Masson (Moselle - NI) publiée dans le JO Sénat du 22/03/2007 - page 625.
* 24 Présentée par MM. Jean-Pierre Sueur, Marc Daunis, Éric Kerrouche et plusieurs de leurs collègues.