SECONDE PARTIE - ETUDE DE L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR
I. ENVIRONNEMENT ET DÉVELOPPEMENT DURABLE
A. LOI N° 2010-788 DU 12 JUILLET 2010 PORTANT ENGAGEMENT NATIONAL POUR L'ENVIRONNEMENT
Deux dispositions de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (Grenelle II) ont fait l'objet de mesures d'application au cours de la période considérée par le présent rapport. Dans les deux cas, les textes réglementaires ont été pris en réponse à une injonction adressée au Gouvernement par le Conseil d'État dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir contre la décision implicite de refus du Gouvernement de prendre les dispositions nécessaires à l'application de la loi.
1. Les habitats naturels sont désormais intégrés au régime de protection stricte
L' article 124 de la loi Grenelle II a complété le régime de protection stricte des espèces prévu par l'article L. 411-1 du code de l'environnement, en l'étendant aux habitats naturels et aux sites d'intérêt géologique. L'article L. 411-2, également modifié, prévoit qu' un décret en Conseil d'État fixe la liste limitative des habitats et des sites dont la destruction, l'altération et la dégradation sont interdites, la durée et les modalités de ces interdictions, la partie du territoire national sur laquelle elles s'appliquent, les conditions de délivrance des dérogations à ces interdictions et les mesures conservatoires propres à éviter l'altération, la dégradation ou la destruction des sites d'intérêt géologique.
Le décret n° 2015-1787 du 28 décembre 2015 relatif à la protection des sites d'intérêt géologique avait permis d'assurer partiellement l'application de l'article 124, en mettant en place un dispositif de protection des sites d'intérêt géologique à l'initiative du préfet (art. R. 411-17-1 et R. 411-17-2) sur le modèle des arrêtés de protection de biotopes. Aucun décret n'avait toutefois été pris pour permettre la protection des habitats naturels.
Par une décision du 9 mai 2018 , dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, le Conseil d'État avait enjoint au Gouvernement de prendre un décret d'application dans un délai de 6 mois. Il avait en effet considéré que les dispositions réglementaires préexistant à l'adoption de la loi Grenelle II et évoquées à l'occasion de ce recours ne permettaient pas, s'agissant des habitats naturels, d'assurer l'application de l'article L. 411-2 tel que modifié par la loi Grenelle II. Par conséquent, de telles dispositions ne laissaient pas à la libre appréciation du Premier ministre l'édiction d'un nouveau décret.
Afin de répondre à cette décision, le Gouvernement a pris le décret n° 2018-1180 du 19 décembre 2018 relatif à la protection des biotopes et des habitats naturels , au-delà du délai imparti par l'injonction. Outre une modernisation du régime de protection des biotopes, permettant de l'étendre à des milieux d'origine artificielle (art. R. 411-15 à R. 411-17), ce décret fixe les conditions de protection des habitats naturels, sans qu'il soit nécessaire d'établir qu'ils constituent par ailleurs un habitat d'espèces protégées (R. 411-17-7 et R. 411-17-8).
L'article R. 411-17-7 prévoit que la liste des habitats naturels intégrés au régime de protection est établie par arrêté du ministre chargé de la protection de la nature. Le représentant de l'État peut prendre par arrêté toute mesure de nature à empêcher la destruction, l'altération ou la dégradation des habitats concernés, en précisant le caractère temporaire ou permanent des mesures ainsi que, le cas échéant, les périodes de l'année où elles sont applicables.
L'article R. 411-17-8 définit les conditions dans lesquelles des dérogations à l'interdiction de destruction, d'altération et de dégradation peuvent être accordées. Celles-ci sont instruites après avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) et délivrées, le cas échéant, par le représentant de l'État ayant pris l'arrêté mentionné à l'article R. 411-17-7. L'arrêté préfectoral peut soumettre le bénéficiaire d'une dérogation à la tenue d'un registre dans lequel il indique les actions concrètes mises en oeuvre en application de cette dérogation. L'article R. 411-17-8 prévoit que les modalités de présentation et la procédure d'instruction des demandes de dérogations sont fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement.
L' arrêté du 19 décembre 2018 fixant la liste des habitats naturels pouvant faire l'objet d'un arrêté préfectoral de protection des habitats naturels en France métropolitaine a été pris en application de l'article R. 411-17-7. Sont intégrés au dispositif : d'une part, les 130 habitats identifiés par l'arrêté du 16 novembre 2001 modifié relatif à la liste des types d'habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages qui peuvent justifier la désignation de zones spéciales de conservation au titre du réseau écologique européen Natura 2000, et, d'autre part, 26 habitats terrestres ou marins complémentaires.
L' arrêté du 19 décembre 2018 fixant les modalités de présentation et la procédure d'instruction des demandes de dérogations aux interdictions fixées par arrêté préfectoral de protection des habitats naturels a été pris pour permettre l'application de l'article R. 411-17-8.
2. Les dispositions visant à prévenir les nuisances lumineuses sont enfin pleinement applicables
Deux arrêtés ont été pris en vue d'assurer l'application de l' article 173 de la loi Grenelle II ayant créé un dispositif de prévention des nuisances lumineuses , défini aux articles L. 583-1 à L. 583-5 du code de l'environnement.
L'article L. 583-1 prévoit qu'en vue de prévenir ou de limiter les dangers ou troubles excessif aux personnes et à l'environnement causés par les émissions de lumière artificielle, ainsi que de limiter les consommations d'énergie, des prescriptions peuvent être imposées aux exploitants ou utilisateurs de certaines installations lumineuses , définies par décret en Conseil d'État 159 ( * ) .
Pour satisfaire à ces objectifs, l'article L. 583-2 prévoit que le ministre chargé de l'environnement fixe par arrêté , pris après consultation des parties prenantes 160 ( * ) :
1° les prescriptions techniques relatives à chacune des catégories d'installations lumineuses définies par le décret mentionné à l'article L. 583-1, selon leur puissance, leur type d'application de l'éclairage, la zone d'implantation et les équipements mis en place ;
2° les conditions dans lesquelles l'autorité administrative chargée du contrôle peut vérifier ou faire vérifier, aux frais de la personne qui exploite ou utilise l'installation lumineuse, sa conformité à ces prescriptions techniques.
Par ailleurs, le ministre chargé de l'environnement peut, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, interdire ou limiter par arrêté, à titre temporaire ou permanent, certains types de sources ou d'émissions lumineuses sur tout ou partie du territoire national.
Enfin, ces arrêtés peuvent prévoir les conditions dans lesquelles les dispositions qu'ils comportent peuvent être adaptées par arrêté préfectoral aux circonstances locales après avis de la commission départementale compétente, déterminée par décret.
L'article L. 583-3 précise que le contrôle du respect de ces prescriptions relève de la compétence du maire, sauf pour les installations communales pour lesquelles ce contrôle relève de la compétence de l'État.
Le décret n° 2011-831 du 12 juillet 2011 relatif à la prévention et à la limitation des nuisances lumineuses a créé les articles R. 583-1 à R. 583-7, définissant les installations lumineuses relevant de ce régime, les critères devant être pris en compte par les arrêtés ministériels les prescriptions techniques imposés à ces installations, ainsi que les modalités d'interdiction ou de limitation par arrêté de certaines installations.
L'article R. 583-4 ainsi créé prévoit que dans certains espaces naturels définis dans un tableau annexé, ainsi que dans des sites d'observation astronomique dont la liste et le périmètre sont définis par arrêté du ministre chargé de l'environnement, les installations lumineuses font l'objet de mesures plus restrictives que celles appliquées aux dispositifs implantés en agglomération.
Un arrêté du 25 janvier 2013 relatif à l'éclairage nocturne des bâtiments non résidentiels afin de limiter les nuisances lumineuses et les consommations d'énergie s'est appuyé sur ce régime de prévention des nuisances lumineuses, sans toutefois définir l'ensemble des mesures d'application prévues par les articles L. 583-2 et R. 583-4.
Par une décision du 28 mars 2018 , le Conseil d'État a enjoint au ministre de la transition écologique et solidaire de prendre ces arrêtés dans un délai de 9 mois sous peine d'astreinte, constatant que l'absence de mesures d'application, plus de cinq ans après l'intervention de la loi et de son décret, avait manifestement dépassé le délai raisonnable imparti au pouvoir réglementaire pour assurer l'application de la loi.
En réponse, deux arrêtés du ministre de la transition écologique et solidaire ont été publiés le 28 décembre 2018 :
- l'arrêté du 27 décembre 2018 relatif à la prévention, à la réduction et à la limitation des nuisances lumineuses fixe les prescriptions techniques concernant la conception et le fonctionnement des installations d'éclairage définies à l'article R. 583-2, les règles spécifiques applicables dans les espaces naturels et les sites d'observation astronomique ainsi que les données techniques qui doivent être mises à disposition des agents chargés du contrôle de ces prescriptions 161 ( * ) ;
- l'arrêté du 27 décembre 2018 fixant la liste et le périmètre des sites d'observation astronomique exceptionnels en application de l'article R. 583-4 du code de l'environnement identifie onze observatoires et prévoit que les règles spécifiques en matière d'installations d'éclairage s'appliquent dans le périmètre d'un cercle de 10 kilomètres de rayon centré sur chaque site.
Ces prescriptions techniques entrent en vigueur le 1 er janvier 2020 pour les installations lumineuses mises en service après cette date, et selon un calendrier progressif pour les installations mises en service avant cette date. La mise en oeuvre de ces dispositions aura des conséquences importantes pour les collectivités territoriales , le maire étant l'autorité compétente pour contrôler leur respect. En outre, une partie de l'éclairage public relevant des collectivités devra être adaptée ou remplacée pour respecter ces prescriptions 162 ( * ) .
Tout en se félicitant que ces deux dispositifs importants pour la protection de l'environnement, en particulier pour la biodiversité et les paysages, soient enfin applicables, votre commission déplore qu'un délai de plus de huit ans se soit écoulé entre la promulgation de la loi et la publication des mesures réglementaires , et que seule une injonction sous astreinte adressée par le juge administratif ait amené le Gouvernement à remplir ses obligations en matière d'application de la loi, quelles qu'aient pu être les difficultés rencontrées par l'administration pour élaborer ces textes d'application.
* 159 Décret n° 2011-831 du 12 juillet 2011 relatif à la prévention et à la limitation des nuisances lumineuses, ayant créé les articles R. 583-1 à R. 583-7.
* 160 L'article L. 583-2 vise les instances professionnelles concernées, les associations de protection de l'environnement agréées, l'association représentative des maires au plan national et l'association représentative des collectivités organisatrices de la distribution publique d'électricité au plan national.
* 161 Cet arrêté se substitue à celui susmentionné du 25 janvier 2013, qui est abrogé.
* 162 Selon un rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) rendu public en janvier 2019 et s'appuyant sur des données de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), le nombre de points lumineux liés à l'éclairage public était de 9,5 millions en 2015.