II. PARLEMENT, PARTENAIRES SOCIAUX, CITOYENS, QUELLE GOUVERNANCE POUR LE SYSTÈME DE RETRAITE ?
Débat modéré par Oriane Mancini, journaliste, Public Sénat
Interviennent :
Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général de la commission des affaires sociales du Sénat |
Thierry Pech, directeur général de Terra Nova |
Pierre Mayeur, directeur général de l'Ocirp, ancien directeur de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (2009-2016) |
Hélène Garner, directrice du département travail, emploi et compétences de France stratégie |
LA GOUVERNANCE DU SYSTÈME
Oriane Mancini . - Monsieur Mayeur, que signifient les termes de gouvernance et de pilotage du système et quelle est la différence entre les deux ?
Pierre Mayeur . - La gouvernance désigne la manière dont les différents organes d'administration, de décision et de gestion d'un régime de retraite fonctionnent entre eux.
Le pilotage concerne l'ensemble des décisions prises pour équilibrer le système dans la durée et assurer son évolution, tels que le montant des pensions, la durée de cotisation et l'âge de départ à la retraite.
Oriane Mancini . - Comment la gouvernance du système est-elle actuellement assurée ? Quels sont les objectifs fixés ? Qui décide des trois principaux paramètres précités ?
Pierre Mayeur . - Commençons par les salariés du privé, qui représentent 70 % des Français.
Pour le régime de base, la gouvernance est assurée par la Cnav et le pilotage par le Gouvernement, ce depuis toujours. Le conseil d'administration de la Cnav, où siègent les partenaires sociaux, n'a donc jamais fixé les paramètres du régime général.
L'Agirc-Arrco assure la gouvernance du régime complémentaire et la fixation des paramètres, sans lettre de cadrage de la part du Gouvernement, ce qui signifie un paritarisme pur, à la différence du fonctionnement de l'Unedic.
Dans le régime général, l'âge, le taux de cotisation et la durée étaient auparavant fixés par décret : le pouvoir réglementaire prévalait. En 1996, les lois de financement de la sécurité sociale ont été créées. Mais c'est surtout avec la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, qui a modifié les paramètres des régimes de la fonction publique fixés par la loi de 1853 sur les pensions civiles, que le pouvoir législatif a été étendu à la fois au régime général et au régime de la fonction publique.
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Cette évolution législative s'est accompagnée d'une évolution financière du système de retraite. Bien que la part contributive reste prépondérante dans le régime général, la solidarité, les mesures d'ordre familial et le financement du régime des fonctionnaires sont pris en charge par l'Etat. Le Parlement a donc légitimité à légiférer dans ce domaine.
Actuellement, le financement de la sécurité sociale et ses relations avec l'Etat sont extrêmement complexes, en raison des modifications annuelles dans l'affectation des ressources fiscales. Il est donc nécessaire de simplifier cette « tuyauterie ».
La simplification proposée par le Gouvernement et le haut-commissaire est de nature à la clarifier.
Il est nécessaire de replacer l'assurance vieillesse dans un ensemble plus vaste, d'autant que ses dépenses s'élèvent à 315 milliards d'euros, soit la moitié des dépenses de protection sociale.
Il est donc indispensable que le Parlement, et l'Etat de manière plus générale, en soit partie prenante.
Thierry Pech . - Actuellement, le Gouvernement pourrait être tenté de donner plus de place aux partenaires sociaux dans les entreprises en remplaçant les lois par des contrats à la faveur des ordonnances travail ; et au contraire, dans le domaine des risques sociaux et des assurances, de légiférer de plus en plus, d'écarter de façon significative les partenaires sociaux et de négliger le paritarisme.
J'espère et je pense que cette tentation sera écartée, tout au moins pour l'assurance chômage, la formation et l'assurance vieillesse.
Historiquement, les partenaires sociaux sont compétents en matière de cotisations sociales, dont les recettes constituent, sinon leur propriété, du moins un bien collectif sur lequel ils peuvent avoir un droit de regard. De plus, ils s'avèrent être de bons gestionnaires et ont su prendre des décisions douloureuses au besoin, comme sur l'assurance chômage. On ne peut toutefois pas les rendre responsables des politiques économiques et d'emploi menées qui expliquent le manque de compétitivité de l'économie et les problèmes de financement de la protection sociale. Dans le cas de l'assurance chômage, ils ont su mettre en place une gestion contra-cyclique, en générant des excédents pendant certaines périodes pour obtenir une forme de stabilisation automatique.
Cependant, de nombreux paramètres ont évolué depuis 1945. Comme les carrières des individus sont beaucoup plus discontinues, il est complexe de les attacher à des statuts. Le financement des grandes assurances sociales est de plus en plus lié à des financements fiscaux.
Il n'est donc pas hors de propos de réviser les relations entre ces différents acteurs. De fait, dans le domaine de l'assurance maladie, le système est devenu plus tripartite que rigoureusement paritaire.
Oriane Mancini . - Quelle est la différence entre les deux instruments que sont le conseil d'orientation des retraites et le comité de suivi des retraites ?
Pierre Mayeur . - Le premier a été créé par le Gouvernement Jospin en 2000, dans le but d'obtenir des chiffres fiables sur lesquels l'ensemble des partenaires pourraient s'appuyer. Il constitue un instrument de projection et répond à l'objectif du « diagnostic partagé » énoncé dans le rapport Charpin.
Le comité de suivi a été créé par la loi de janvier 2014 pour succéder au comité de pilotage des organismes de retraites (Copilor). Il est composé d'experts qui se réunissent à la suite du rapport annuel publié par le conseil d'orientation des retraites pour évaluer si le système des retraites s'écarte ou non de ses objectifs. En 2018, ces deux documents sont volumineux mais fiables et les chiffres sont d'une excellente qualité. La France a donc été particulièrement performante en matière de diagnostic.
Oriane Mancini . - Monsieur Vanlerenberghe, le conseil d'orientation des retraites où vous siégez a-t-il des équivalents dans les pays que vous avez visités dans le cadre de vos travaux ?
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Je pense que nos voisins nous l'envient comme nous l'avons constaté en Allemagne où nous étions avec le haut-commissaire l'année dernière. Les responsables que nous avons rencontrés, avec René-Paul Savary, nous ont indiqué leur admiration sur l'ampleur du projet que nous portions et dit combien un instrument comme le Cor est précieux.
En effet, il permet d'établir un diagnostic partagé, à partir de données objectifs, et donc d'éviter nombre de querelles. Cet instrument unique doit à mon sens être préservé à tout prix.
Récemment, nous y évoquions l'âge de départ à la retraite et les motivations des salariés. Les conclusions permettent d'évacuer un certain nombre d'idées préconçues.
Le comité de suivi, qui alerte le Gouvernement à partir des trois grands objectifs fixés par la loi, est tout aussi indispensable. La Suède dispose d'ailleurs d'un comité d'alerte, l'Allemagne de la commission « Rürup », chargée d'alerter le Gouvernement sur les déviations vis-à-vis des objectifs fixés par le Gouvernement.
LA CRISE DE CONFIANCE
Hélène Garner . - J'ai participé dans le cadre du processus de préparation de la réforme au jury citoyen commandé par le haut-commissaire à la réforme des retraites. Nous avons donc consulté quinze citoyens formés à cet effet, tout particulièrement sur le sujet de la confiance, qui constitue la clé de voûte de la réforme.
Ils ont réussi à déterminer cinq conditions pour le rétablissement de la confiance. Au départ, l'opinion des citoyens tirés au sort sur le système des retraites était différent et dépendait de paramètres tels que leur statut à l'égard de l'emploi, leur position dans le cycle de vie ou leur patrimoine. Ils ont énoncé des opinions très contrastées mais ont ensuite évolué au cours de la formation proposée.
Oriane Mancini . - Comment expliquer ce manque de confiance ?
Thierry Pech . - Pour le dire d'une formule : on a tout fait pour ! Nous avons accumulé les réformes paramétriques en expliquant que la situation était grave et la patrie en danger, donnant ainsi aux Français l'impression que le malade n'était jamais guéri malgré les opérations successives. Le processus politique de réforme des retraites a installé la défiance car on n'a pas été capable de faire une réforme de système. Pour preuve de cette défiance, lors de la réforme de 2003, les encours d'assurance vie des personnes à la retraite augmentaient car ils pratiquaient une épargne de précaution pour eux-mêmes, de crainte que le système ne s'effondre. Alors qu'ils n'étaient pas concernés par la réforme, ils épargnaient pour eux-mêmes ce qui était sous-optimal d'un point de vue économique.
Nous avons donc nous-mêmes fatigué les Français, diffusé une impression d'échec et installé la défiance. Au contraire, une réforme systémique, toute complexe et longue qu'elle soit à mettre en oeuvre, peut résoudre ce problème de défiance.
Oriane Mancini . - Il y aurait donc une responsabilité politique dans cette défiance ?
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Cinq réformes se sont succédé en vingt ans, montrant la nécessité d'une autre approche sous la forme d'une réforme systémique. L'existence de 42 régimes accentue la défiance, l'illisibilité, le sentiment de jalousie qui détruit la confiance et la possibilité de construire sur le long terme.
La réforme systémique au contraire permet de conduire un travail sur le long terme. La réforme ne peut pas modifier le système immédiatement : il est entendu que les acquis sociaux et la gouvernance des différentes caisses doivent être respectés. Cependant, il est également impératif de réformer durablement pour créer plus de lisibilité et d'équité, à la lueur des événements actuels.
Oriane Mancini . - L'inquiétude des Français sur la soutenabilité du système et les multiples réformes qu'il a connues ne sont-elles pas paradoxales ?
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Malgré les réformes, faute de lisibilité, la plupart des jeunes ont le sentiment qu'ils n'auront pas de retraite. De nombreux Français, notamment retraités, ne comprennent pas le système de répartition : ils oublient que, si la cotisation ouvre un droit, c'est l'actif actuel qui assure ce droit. Ce système doit donc être clarifié et simplifié, ce qui concourra à maintenir et garantir l'équilibre financier.
Thierry Pech . - La démocratie est une forme de société dans laquelle chacun a le droit de se comparer à quiconque et à demander que les différences soient justifiées. La défiance tient au sentiment d'iniquité mais aussi à l'illisibilité du système. Le système de retraite est d'un niveau de complexité encore supérieur au système du chômage. Pour qui a déjà été au chômage, il est impossible de comprendre comment est calculée l'allocation. Cette opacité génère de l'insécurité.
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Au Sénat, nous avons posé ce diagnostic depuis des années et nous sommes prononcés depuis longtemps pour une réforme systémique. Je salue donc les efforts du haut-commissaire et du Gouvernement pour apporter une réponse.
Oriane Mancini . - Pierre Mayeur, que nous disent les réformes de la gouvernance du système actuel et ont-elles été suffisantes ?
Pierre Mayeur . - Je partage ce qui est dit sur la succession des réformes. Cela posé, le système des retraites a dû absorber deux chocs démographiques - le choc majeur qu'a été l'arrivée à la retraite des générations du baby-boom nées entre 1945 et 1975, qui n'est pas encore entièrement assimilé, et le choc mineur que constitue l'allongement de l'espérance de vie.
Toute la société sera confrontée dans les trente années à venir ces deux chocs. A mon sens, le sujet des retraites ne pourra donc pas être réglé au terme d'une réforme, même systémique.
Nous ne pouvons pas assurer les jeunes générations qu'elles bénéficieront d'une retraite, car les personnes qui cotiseront pour elles ne sont pas encore nées. Bien que nous ayons une vision à long terme, aujourd'hui à horizon 2050-2060, un réel pilotage du système des retraites se projette sur quinze ans et non cinquante.
Ainsi, le régime général sera sans doute en déséquilibre dès 2019, jusqu'en 2022. Dès à présent, la désindexation des retraites crée des difficultés et une éventuelle réindexation, sur laquelle je ne peux pas me prononcer, aurait des conséquences sur le solde du régime général.
Il est nécessaire de se demander comment manier la réforme systématique en donnant une garantie minimale sur l'équilibre du système dans les quinze prochaines années, ce qui est nécessaire à la confiance.
Oriane Mancini . - Le régime unique peut-il faire disparaître le sentiment d'inéquité à votre sens ?
Pierre Mayeur . - A cet égard, les propositions de la CGT et de la CPME, lors de la table ronde précédente, concernant la création de deux niveaux de retraite sont sensées. Le premier niveau universel permet d'assurer l'objectif d'équité. Le second niveau permettrait de prendre en compte les trois différentes catégories d'actifs (salariés, fonctionnaires, indépendants) et de garantir la praticabilité du futur système plus qu'un régime unique. Car se pose de surcroît la question de la place de l'Etat dans le système.
PROPOSITIONS DU JURY CITOYEN
Hélène Garner . - Nous avons constitué un jury de quinze citoyens sous l'égide de la direction interministérielle à la transformation publique. Je faisais partie du comité de pilotage indépendant, en compagnie d'Emmanuel Bretin, secrétaire général du conseil d'orientation des retraites, de Yannick Moreau, présidente du comité de suivi des retraites et de Bruno Palier, chercheur à Sciences Po.
Nous avons eu pour missions d'élaborer la question à poser aux citoyens, de constituer le panel de citoyens en donnant des critères et d'élaborer le programme de formation le plus objectif, riche et pertinent possible pour qu'ils puissent débattre et se forger leur propre avis. Nous avons contacté les intervenants en sociologie, en économie et en philosophie et validé la formation qui a été dispensée durant deux week-ends.
Nous avons demandé aux citoyens : « à quelle condition la confiance de tous dans le système de retraite peut-elle être renouvelée ? ». Nous leur avons également donné des éléments de comparaison avec d'autres pays, par le biais de formations en ligne. Ils ont aussi rencontré les partenaires sociaux, de sorte à entendre d'autres avis sur le sujet, en accord avec les garants qui ont eu pour fonction d'assurer l'indépendance totale de la constitution de l'avis.
Les participants ont rendu un avis d'une quinzaine de pages disponible sur internet, recensant cinq conditions de renouvellement de la confiance : l'équité, la solidarité, l'universalité, une information transparente et accessible à tous. Ils ont également mis comme garantie la création d'une nouvelle instance de gouvernance participative et paritaire, incluant des partenaires sociaux et des citoyens tirés au sort, sans représentants du Parlement.
Ils ont enfin mis l'accent sur la nécessité de penser la transition d'un système à l'autre pour toutes les générations qui arriveront à l'arrivée de la retraite.
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Cette initiative nous interpelle favorablement et l'avis rendu me paraît plein de bon sens et possible à mettre en oeuvre, l'obtention d'une information claire étant nécessaire pour décider soi-même de son projet de retraite et pour déterminer sa pension. Je ne suis pas certain que la création d'une nouvelle instance aille dans le sens de la lisibilité. Toutefois, nous pourrions élargir la représentation des citoyens dans le comité de suivi, qui a pour rôle d'émettre des propositions au Gouvernement ou aux partenaires.
Hélène Garner . - Le comité de suivi des retraites comprend déjà un panel de 18 citoyens - 9 hommes et 9 femmes - tirés au sort pour trois ans, et qui rend un avis annexé à l'avis annuel du CSR, qui lui-même s'appuie sur le rapport du Cor. Cependant, cet avis citoyen n'intervient qu'en dernier lieu.
Les citoyens ont spécifié que « pour piloter le système et l'adapter aux éventuels changements sociétaux, une nouvelle instance de gouvernance doit être créée. Cette instance doit être composée de citoyens représentatifs de la diversité en France, de tous les partenaires sociaux, y compris des syndicats de jeunes et de l'Etat qui n'aura pas vocation à être majoritaire. La communication sera faite par le trio citoyens-partenaires-Etat. Elle sera garante de l'affectation des ressources pour s'assurer que toutes les cotisations sont bien attribuées aux pensions de retraite. »
Ils souhaitaient donc une implication des citoyens en amont, dès la phase de pilotage plutôt qu'en aval comme dans le CSR.
Ces dispositifs de démocratie participative et délibérative sont de plus en plus fréquents et comportent des enjeux de formation, comme l'a montré le bilan annuel de la participation des citoyens dans le cadre du CSR. Ils ne bénéficient dans ce cadre que d'une demi-journée de formation, ce qui est insuffisant.
LES OBJECTIFS DE LA RÉFORME DES RETRAITES
Oriane Mancini . - La loi fixe trois objectifs au système de retraite : pérennité financière, garantie d'un niveau de vie satisfaisant pour les retraités et équité.
Pierre Mayeur . - Ces objectifs me semblent pertinents. De fait, la réforme des retraites est également l'occasion de redécouvrir notre système. Le chiffre de 42 régimes est souvent avancé mais c'est oublier que 70 % des Français, les salariés, relèvent du régime de base de la Cnav et de l'Agirc-Arrco, que 20 % d'entre eux, les fonctionnaires, d'un unique régime. Quant aux poly-pensionnés, le système des retraites sait très bien les traiter. Contrairement à un avis très répandu, le système français, à l'inverse du système américain n'est pas inadapté pour les mobilités professionnelles : la portabilité des pensions est assurée.
Concernant les dispositifs de solidarité, ils répondent à un objectif de justice et d'équité. Cependant, pour introduire plus d'équité, il est nécessaire de prendre en compte des situations différenciées. C'est ce qui explique, par exemple, la création de la majoration de la durée d'assurance pour des parents d'enfants handicapés.
Dans le cadre d'un régime en points, ces spécificités et ces complexités doivent être prises en compte. Si un tel système a le mérite d'être simple, qu'advient-il des avantages non-contributifs et des dispositifs de solidarité ?
La complexité du système n'est pas imputable aux régimes mais au droit à la retraite lui-même. Je peux donc garantir que le régime unique sera tout aussi complexe.
Oriane Mancini . - La nouvelle architecture du système doit-elle mettre fin à la distinction entre régime de base et régime complémentaire ?
Pierre Mayeur . - Je pense personnellement qu'il est plus simple pour la réussite de la réforme de maintenir les régimes complémentaires, qui ont fait la preuve de leur efficacité pour les salariés comme pour les non-salariés, qui sont correctement gérés, sans besoin d'une intervention de l'Etat et qui ne font pas appel à la dette sociale.
Oriane Mancini . - Jean-Marie Vanlerenberghe, vous vous êtes rendu en Suède, en Allemagne et en Italie, trois pays qui ont mis en place la réforme systémique, ainsi qu'au Danemark. Quels enseignements en avez-vous tiré ?
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Dans les pays précités, il existe un ou des régimes complémentaires, souvent par capitalisation, ou par entreprise dans le cas de l'Allemagne. En la matière, le problème réside dans le plafond jusqu'auquel le système universel sera porté. Actuellement, il existe de nombreuses disparités entre les différents régimes.
En outre, 20 % des dépenses de retraite sont consacrées à la solidarité. Devons-nous maintenir ce seuil, l'élever comme le demandent les agriculteurs ? Et si oui, comment le financer ?
Thierry Pech . - Bien que 70 % des citoyens relèvent du même régime, la disparité des régimes demeure un problème.
Pierre Mayeur . - Je souhaitais ainsi signaler que l'argument des 42 régimes n'a pas de sens en réalité, car personne ne cotise à 42 régimes.
Thierry Pech . - Dans le domaine de la fiscalité, 1 % des Français ont tiré un très grand bénéfice des décisions prises par le Gouvernement ces 18 derniers mois. Il suffit d'1 % pour gâter le sentiment de solidarité et de cohésion dans un régime politique favorisant la comparaison. Pour cette raison, je suis favorable à une réforme plus équitable.
Pierre Mayeur . - Je ne suis pas opposé à la réforme mais l'idée, évoquée par la CGT et la CPME, d'un système à deux étages avec un régime de base, universel, et un régime complémentaire prenant en compte les spécificités des catégories d'actifs me semble intéressante.
Le seul sujet des primes chez les fonctionnaires peut engendrer des différences d'équité redoutables, certains, comme les enseignants, étant peu primés. Quant aux mécanismes de prévoyance, ils existent dans le secteur privé, pas dans la fonction publique où ils sont intégrés dans le régime lui-même. Irons-nous vers un alignement ? En ce cas, il faut recréer des dispositifs de protection sociale complémentaire, notamment en prévoyance, pour la fonction publique, ce qui a un coût.
PILOTAGE
Oriane Mancini . - Jean-Marie Vanlerenberghe, faut-il mettre en place un pilotage automatique ou créer des mécanismes d'alerte ?
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Un dispositif d'alerte est souhaitable. Le pilotage automatique doit être évité à tout prix. Le pilotage doit être humain, politique et social - je n'exclus pas les partenaires sociaux - comme le démontre le cas de la Suède, où existait un pilotage automatique qui a dû être corrigé car il engendrait des pertes du montant des retraites.
Pierre Mayeur . - En effet, la question des retraites engage le politique et les mécanismes automatiques constitueraient un leurre. Il est possible de s'appuyer sur des mécanismes semi-automatiques comme dans la loi de 2003 ; cependant en matière de retraite, on ne gouverne pas avec des règles automatiques.
Oriane Mancini . - Qui doit avoir la décision concernant le niveau de pension, l'âge de départ à la retraite et les cotisations ?
Pierre Mayeur . - L'autorité politique représentée par le Gouvernement et le Parlement est légitime. Les partenaires sociaux concertés durant la prise de décision ne peuvent à mon sens avoir le pouvoir de fixer ces paramètres, étant donné la valeur des montants. En revanche, ils ont la main sur les régimes complémentaires que je souhaite conserver.
Thierry Pech . - Cette architecture pourrait me convenir également, car on ne peut décider de l'octroi de pareilles sommes sans accorder une part d'arbitrage éminente à l'Etat. Il resterait à statuer sur les modalités de concertation et de consultation et sur la place de chacun.
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Je partage cet avis. Toutefois, la réponse à cette question dépend du plafond qui aura été fixé pour le régime général. Portons-nous le nombre actuel de 1 plafond à 2 ou à 3, comme l'a proposé Jean-Paul Delevoye ? Ce plafond constitue non seulement un enjeu financier, mais aussi de gouvernance.
En l'absence de caisse complémentaire, les cotisants seront nécessairement associés au régime général. En ce cas, il est impensable de ne pas associer les représentants des salariés. Mais qui alors prendra la décision finale ?
Dans un régime entièrement paritaire, les partenaires sociaux ont le droit de décision, bien qu'ils puissent faire appel aux pouvoirs publics en cas de difficultés. La réforme systémique permet donc d'anticiper les autres réformes.
Actuellement, malgré le chiffre rappelé de 70 % de salariés du secteur privé, un nombre croissant de personnes transitent d'un régime à un autre, et bien que le suivi soit assuré correctement, il en résulte une certaine complexité. Leur suivi serait plus simple au sein d'un système universel, qui n'exclut pas la coexistence d'unités différentes. Sans nécessairement évoquer de régimes complémentaires, on peut envisager une non-uniformité du régime général pour tenir compte des différentes catégories de salariés.
Le débat est ouvert et il est intéressant qu'il soit public.
ÂGE LÉGAL DE DÉPART À LA RETRAITE
Oriane Mancini . - Jean-Paul Delevoye a indiqué ce matin que l'âge légal de départ à la retraite restait fixé à 62 ans. Quel est votre avis sur ce débat ?
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Dans le système actuel, la question démographique a conduit le Sénat à considérer qu'il fallait repousser l'âge légal de départ à la retraite à 63 ans. Le Président de la République a indiqué que l'âge minimum de 62 ans ne serait pas modifié.
Ce sujet constitue à mon sens un faux débat. Actuellement, l'âge moyen d'entrée dans la vie professionnelle s'élève à 20 ou à 22 ans. La durée de cotisation dans le système actuel avoisine les 43 ans. L'âge de départ serait donc tout naturellement porté à 63 ou 65 ans.
Ce faux débat est alimenté par le mythe du départ à la retraite à 60 ans, qui est aujourd'hui démenti par la réalité des faits et les équations budgétaires.
L'idée d'un âge pivot accompagné de surcotes ou de bonus me semble intéressante.
Thierry Pech . - Ce sujet n'est pas un faux-débat d'un point de vue politique. Le Président a pris des engagements et les remettre en cause dans un contexte social inflammable semble peu opportun. Il me semble plus judicieux de ne pas prendre de décisions sur ce sujet durant les six mois à venir. Actuellement, elle serait interprétée comme un enterrement de première classe de la réforme systémique.
Dans les années passées, en dépit des réformes conduites, il n'a pas été possible de conduire deux réformes en deux ans et demi. Politiquement, les deux réformes sont incompatibles et il serait dommage de ne pas mettre en oeuvre la réforme systémique.
Pierre Mayeur . - La question à poser est la suivante : de quelle retraite bénéficions-nous à 62 ans ? Il est question d'un âge minimal de départ, accompagné éventuellement d'âges de référence qui font varier des coefficients. Les deux paramètres qui importent aux citoyens portent sur l'âge et le montant et ils effectuent alors des arbitrages et des choix de vie.
Le système en annuités actuel, fondé sur la durée d'assurance, permet aux citoyens de se déterminer en fonction de l'âge minimum d'ouverture et de l'obtention de leurs trimestres de cotisation. Ce point a été globalement compris par tous les Français : ils prennent leur retraite lorsqu'ils sont certains d'avoir tous leurs droits.
Un dispositif en points modifie ce type d'assurance et risque de générer des difficultés d'adhésion au nouveau système. Il comporte un risque pour les salariés de prendre leur retraite à 62 ans avec une pension nettement abattue par rapport au système antérieur. Or, les salariés concernés exercent fréquemment des métiers pénibles qui les portent à partir à la retraite, même avec une retraite dégradée.
Ce problème doit être pris en compte par le haut-commissaire.
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Je partage votre avis. Un salarié prend sa retraite en ayant accompli tous ses trimestres, mais pour quelle retraite ? Les grands débats ont mis en évidence un nombre élevé de personnes se plaignant de quitter le travail avec de trop petites retraites.
Actuellement, l'écart entre les salariés du premier et du dernier décile est de 1 à 6, et il est de l'ordre 1 à 4 pour les retraites. Les régimes de retraite ont donc joué un rôle de solidarité. Est-il interdit d'augmenter la part de 20 % de solidarité et de mieux en identifier son financement ?
La question est posée par les plus petits retraités : il sera nécessaire d'en débattre.
Hélène Garner . - Le système de retraites n'a pas vocation à régler toutes les difficultés liées au marché du travail, telles que les carrières hachées, la précarité et les contrats courts. Nombre de critères de solidarité listés par les citoyens renvoient à des inégalités sur le marché du travail, à l'instar de la pénibilité, des contrats de travail et du chômage. Il est nécessaire de traiter ces inégalités en amont, pour que le système de retraite n'ait pas à en endosser les conséquences.
ECHANGES AVEC LA SALLE
Philippe Langlois . - Je suis agrégé de droit et avocat. Pourquoi choisir trois plafonds, seuil qui déclenche l'abandon des régimes complémentaires, plutôt qu'un seul ? Quelle est la légitimité de ce plafond ?
Oriane Mancini . - Quelqu'un pour répondre ?
Personne ne semble vouloir répondre, la réponse viendra donc ultérieurement.
Antoine Delarue, actuaire, ancien chef de la division des études économiques et statistiques à la direction de la sécurité sociale . - Une gouvernance au singulier a été évoquée. Ne faut-il pas imaginer une gouvernance au pluriel ? Les choix concernant la retraite sont très hétérogènes. Certains d'entre eux concernent la soutenabilité du système, résultant d'un arbitrage entre l'appétence à cotiser et les gains engendrés, et ont pour objectif l'équité contributive, pour laquelle le système des points apporte des garanties. Certains choix, dont la solidarité, consistent à accorder des avantages supplémentaires aux citoyens définis comme méritants, parce qu'ils ont des enfants ou sont aidants, ou comme malchanceux car leur situation les aura placés dans une situation jugée indigne.
Ces arbitrages sont de nature très hétérogène. Ne faudrait-il pas laisser le premier type d'arbitrage aux régimes complémentaires et à la gestion des partenaires sociaux, et affecter le second type au régime universel, éventuellement financé par la CSG et par des ressources non-contributives, sous gouvernance législative ?
Pierre Mayeur . - Pour rappel, en 1993, la création du fonds de solidarité vieillesse a constitué un premier élément de réforme systémique. La CSG a alors été augmentée d'1,3 point, qui a permis de financer les majorations de durée d'assurance et les périodes de chômage.
Laurent Killi . - Je suis l'un des quinze citoyens qui a travaillé sur le problème des retraites. Nous avons estimé que la transition vers le système universel devait être effectuée dans la durée et avec des citoyens. En outre, certains membres du jury citoyen souhaitaient supprimer l'Etat du processus de gouvernance, ce qui est un indicateur de la crise de confiance des Français envers les institutions et les représentants politiques, mais aussi envers des syndicats. Impliquer les citoyens en amont de la prise de décision permettrait peut-être d'apporter un gage de confiance supplémentaire.
Thierry Pech . - La participation des citoyens à ces cénacles ou à ces institutions séduit souvent car le citoyen tiré au sort semble pour beaucoup un gage d'innocence politique. Nous sommes portés à penser que le citoyen sera exempt de préjugés ou d'intérêts. Mais pour combien de temps ?
Dans les pays où cette formule existe, il arrive que les assemblées de citoyens soient suspectées par les autres citoyens de manquer d'innocence, tant les conditions nécessaires au maintien de la confiance des autres citoyens sont peu évidentes à réunir.
Bien que je sois très favorable à la mise en place d'assemblées délibératives de citoyens tirés au sort, ayons conscience que cette formule n'est pas magique.
Monique Lubin, sénatrice des Landes . - Je suis membre de la commission des affaires sociales. Je ne partage pas les propos de Monsieur Vanlerenberghe pour qui la retraite à 62 ans est un faux sujet ni ceux de Monsieur Pech qui y voit un sujet politique.
Pour les personnes ayant la cinquantaine, exerçant des métiers pénibles et entrées très tôt dans la vie active, le maintien de l'âge de la retraite à 62 ans, voire à 60 ans dans le cas des carrières longues, est loin d'être anodin.
C'est le rôle du politique que de protéger ces citoyens et de s'assurer qu'ils bénéficient d'un traitement à part. De plus, le monde du travail exclut de fait fréquemment les personnes ayant dépassé un certain âge : il est très difficile de retrouver un emploi pérenne après 55 ans.
Comme l'a dit Madame Garner, certains problèmes doivent être traités en amont.
Nous devons prendre conscience de la question de l'âge de départ et contribuer à la mise en oeuvre d'un système de solidarité à l'échelle nationale.
Jean-Marie Vanlerenberghe . - L'âge pivot proposé par le Gouvernement n'interdit pas les bonifications pour pénibilité ou maternité, par exemple. Ces mesures sont parfaitement intégrables à un système par points et sont très lisibles. Le système des carrières longues a été développé lors de la réforme Woerth de 2010 : j'avais alors plaidé pour que la pénibilité soit prise en compte et ne soit pas uniquement associée aux régimes spéciaux.
Actuellement, comme ce sont les statuts qui ont entraîné la prise en compte de la pénibilité, les Français la remettent en cause en même temps que les statuts.
Personne ne doute pourtant qu'il n'y ait des métiers et des travaux pénibles ; reste à intégrer ce fait à l'âge de départ à la retraite. Nous pouvons ou bien abaisser l'âge de départ à la retraite, ou bien décompter des années aux salariés concernés au titre de la bonification. Le système par points peut faciliter la lecture de ces avantages et de ces difficultés.
Hélène Garner . - Le compte professionnel de prévention avait vocation à réduire les mauvaises conditions du travail sur le marché du travail, en amont de la retraite.
Jean-Marie Vanlerenberghe . - Il est nécessaire de réduire la pénibilité du travail. Cependant, à mon sens, les deux mesures évoluent de pair, car il est nécessaire de prendre en compte l'acquis.
Philippe Sebag . - Je suis représentant de la CFE-CGC et administrateur à l'Ircantec et à Préfon. Je remercie Pierre Mayeur pour ces propos très intelligents, qui concordent avec nos réflexions.
En revanche, je ne suis pas d'accord avec Monsieur Pech : les situations difficiles que rencontrent certaines catégories professionnelles ne doivent pas générer des désavantages pour les autres personnes. Bien qu'il faille trouver des solutions pour ces travailleurs, comme les agriculteurs, le traitement de toutes les catégories à égalité ne constitue pas une solution.
Concernant la gouvernance, le Gouvernement pourrait prendre exemple sur certains des régimes de retraite. Ainsi, l'Ircantec, pérenne depuis trente ans, a fait ses preuves. Il est piloté par les représentants professionnels de la fédération hospitalière et par les ministères, sous tutelle du pouvoir politique. Or, nous sommes en capacité de conduire un pilotage au fil des informations actuarielles que nous recevons, sans recourir à aucune « règle d'or ».
Concernant la pénibilité, vous indiquez, Monsieur Vanlerenberghe, que certains statuts ont ouvert des droits. Je suis pour ma part fonctionnaire de police. Dans le contexte social actuel, mes collègues et moi sommes particulièrement exposés au suicide et au divorce, dont le taux croit de manière exponentielle. Lorsque nous nous rendons au travail, nos conjointes et nos conjoints ignorent si nous rentrerons le soir. Cependant, le risque létal n'est pas reconnu par la médecine. Nous souffrons d'un problème non de pénibilité mais de métier, qui ne peut être couvert par le maillage d'un régime universel malgré la prise en compte qu'il mérite.
Oriane Mancini . - En l'absence de réponse, nous ouvrons la séquence suivante des entretiens avec les partenaires sociaux.