N° 181
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 décembre 2018 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la relation franco-allemande ,
Par MM. Jean BIZET, Jacques BIGOT, Philippe BONNECARRÈRE, Mme Laurence HARRIBEY et M. André REICHARDT,
Sénateurs
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mmes Véronique Guillotin, Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Pierre Ouzoulias, Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert. |
AVANT-PROPOS
Le Président de la République et la Chancelière allemande ont annoncé une révision du traité de l'Élysée du 22 janvier 1963 à l'occasion du 55 ème anniversaire de ce texte. En pratique, cela signifie qu'un nouveau traité devrait être convenu avant le 22 janvier 2019, soit en fait pour le 56 ème anniversaire du texte.
Au Sénat, le président Gérard Larcher a demandé à la commission des affaires européennes de réfléchir à un projet de contribution de notre assemblée à ce processus de révision du traité. Un groupe de travail a ainsi été mis en place sous la présidence de M. Jean Bizet et composé de MM. Jacques Bigot, Philippe Bonnecarrère, Mme Laurence Harribey et M. André Reichardt.
Parallèlement aux réunions de ce groupe, notre commission s'est aussi engagée depuis le mois d'avril 2018 dans un processus d'approfondissement de sa coopération parlementaire, dans la perceptive de la visite du Président du Bundesrat au Sénat le 22 janvier prochain.
Le présent rapport revient sur ces travaux accomplis au cours du semestre écoulé. Il est aussi pour notre commission l'occasion de refaire un point sur la relation franco-allemande à l'heure de la nécessaire relance du projet européen en vue de l'après-Brexit.
I. RETOUR SUR LA RELATION FRANCO-ALLEMANDE À LA FIN 2018
Si le couple franco-allemand demeure indissociable de la construction européenne (A), le débat se concentre depuis quelques années sur sa « relance » (B).
A. LA RELATION FRANCO-ALLEMANDE DEMEURE INDISSOCIABLE DE LA CONSTRUCTION EUROPEENNE
1. Le lien franco--allemand lié à l'Europe même « avant l'Europe »
Comme notre commission le rappelait il y a quelques années 1 ( * ) , le renforcement la construction d'une relation de paix et de coopération entre la France et l'Allemagne s'est d'emblée inscrite dans une perspective dépassant le cadre bilatéral mais pensée comme le germe d'une unification de l'Europe. Cet objectif fut explicitement posé après chacune des deux guerres mondiales.
a) Dès les années vingt, l'action du couple Briand-Stresemann
Aristide Briand et Gustav Stresemann furent tout d'abord des acteurs majeurs de la Société des nations. Ils conçurent la relation franco-allemande comme instrument pour préserver une paix encore très fragile. La signature du Pacte fondant la Société des Nations (SDN), le 28 juin 1919, marqua l'espoir de pouvoir prévenir un retour des conflits armés sur le continent par un règlement pacifique des différends. Sous l'impulsion d'Aristide Briand et de Gustav Stresemann, la France et l'Allemagne poursuivirent ainsi une politique de réconciliation destinée à assurer une paix durable en Europe. Après l'évacuation par la France de ses troupes occupant la Ruhr (août 1925), les Accords de Locarno (octobre 1925) aboutirent à la reconnaissance de ses frontières par l'Allemagne et à celle définitive des frontières de l'est de la France et de la Belgique. Ces accords permirent aussi la mise en application d'un pacte d'assistance mutuelle. Les efforts de ces deux personnalités en faveur de la paix furent récompensés par l'attribution du prix Nobel de la paix en décembre 1926. La signature du pacte Briand-Kellog (août 1928), mit « la guerre hors la loi », Aristide Briand proposa ensuite - après s'en être entretenu avec Gustav Stresemann - devant les représentants des États à la SDN la formation d'États-Unis d'Europe sur des bases principalement économiques. Après le décès de Gustav Stresemann (octobre 1929), il soumit aux Chancelleries un mémorandum sur l'organisation d'un régime d'Union fédérale européenne. Les initiatives de ces deux personnalités servirent de référence aux actions menées après la deuxième guerre mondiale pour oeuvrer à la reconstruction franco-allemande et à la construction européenne.
b) En 1950, La déclaration Schuman et la création de la CECA
La réconciliation franco-allemande a été véritablement engagée par la Déclaration Schuman de 1950, suivie par la création de la CECA en 1951. Face aux changements sur la scène internationale survenus depuis 1945, Robert Schuman proposa la création d'un marché commun pour le charbon et l'acier qui serait géré par une autorité supranationale. Accepté très vite par le Chancelier Adenauer, le plan Schuman permit de lancer le processus de construction européenne.
Il s'agissait de créer entre les États des solidarités de fait susceptibles de conduire à un surcroît d'intégration politique.
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La déclaration Schuman du 9 mai 1950 (Extraits) La paix mondiale ne saurait être sauvegardée sans des efforts créateurs à la mesure des dangers qui la menacent. La contribution qu'une Europe organisée et vivante peut apporter à la civilisation est indispensable au maintien des relations pacifiques. En se faisant depuis plus de vingt ans le champion d'une Europe unie, la France a toujours eu pour objet essentiel de servir la paix. L'Europe n'a pas été faite, nous avons eu la guerre. L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait. Le rassemblement des nations européennes exige que l'opposition séculaire de la France et de l'Allemagne soit éliminée. L'action entreprise doit toucher au premier chef la France et l'Allemagne. Dans ce but, le gouvernement français propose immédiatement l'action sur un point limité mais décisif. Le gouvernement français propose de placer l'ensemble de la production franco-allemande de charbon et d'acier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d'Europe. La mise en commun des productions de charbon et d'acier assurera immédiatement l'établissement de bases communes de développement économique, première étape de la Fédération européenne, et changera le destin de ces régions longtemps vouées à la fabrication des armes de guerre dont elles ont été les plus constantes victimes. |
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La solidarité de production qui sera ainsi nouée manifestera que toute guerre entre la France et l'Allemagne devient non seulement impensable, mais matériellement impossible. L'établissement de cette unité puissante de production ouverte à tous les pays qui voudront y participer, aboutissant à fournir à tous les pays qu'elle rassemblera les éléments fondamentaux de la production industrielle aux mêmes conditions, jettera les fondements réels de leur unification économique. Cette production sera offerte à l'ensemble du monde sans distinction ni exclusion, pour contribuer au relèvement du niveau de vie et au développement des oeuvres de paix. L'Europe pourra, avec des moyens accrus, poursuivre la réalisation de l'une de ses tâches essentielles: le développement du continent africain. Ainsi sera réalisée simplement et rapidement la fusion d'intérêts indispensable à l'établissement d'une communauté économique qui introduit le ferment d'une communauté plus large et plus profonde entre des pays longtemps opposés par des divisions sanglantes. Par la mise en commun de productions de base et l'institution d'une Haute Autorité nouvelle, dont les décisions lieront la France, l'Allemagne et les pays qui y adhéreront, cette proposition réalisera les premières assises concrètes d'une Fédération européenne indispensable à la préservation de la paix (...). |
c) Le triple objectif du traité de l'Élysée
Le Traité de l'Élysée signé le 21 janvier 1963 fixe les objectifs d'une coopération accrue entre l'Allemagne et la France dans les domaines des relations internationales, de la défense et de l'éducation.
Ce texte historique entérine la relation de confiance et d'amitié qui s'est instaurée entre les anciens « ennemis héréditaires » après la déclaration Schuman de 1950 puis la création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (1951) et celle de la Communauté économique européenne (1957). Elle enterre ainsi définitivement une période sombre qui aura coûté la vie à des millions de Français et d'Allemands ( guerre franco-allemande de 1870 , Première Guerre mondiale et Seconde Guerre mondiale ). Plus précisément, le traité reprend les principales dispositions du Plan Fouchet de 1961 mais en les limitant à deux pays.
Le premier objectif du traité est de favoriser le rapprochement des deux peuples , de passer de la réconciliation à la construction d'une amitié. Il était en effet important pour les deux signataires qu'il ne s'agisse pas simplement de coopération institutionnelle.
Les jeunesses allemande et française sont ainsi particulièrement visées par le texte, l'accent étant mis sur l'apprentissage des langues ainsi que sur l'équivalence des diplômes. En outre, à l'initiative du traité, de nombreuses écoles et de nombreuses villes françaises et allemandes se sont jumelées .
Une autre conséquence directe des coopérations universitaires prévues par le traité sera aussi la création en janvier 1967 de l' Institut Langevin à Grenoble . Franco-allemand au départ, cet institut va progressivement prendre une dimension européenne et devenir la plus puissante source de neutrons au monde.
Le deuxième objectif du traité , poursuivis par le Général de Gaulle, était de sceller une alliance avec l'Allemagne visant à l'émanciper de la tutelle américaine. Il s'agissait de constituer une défense européenne autonome sous la protection du parapluie nucléaire français ; ce qui explique l'importance des questions militaires au sein du traité.
Enfin, six ans après la signature du traité de Rome, le texte mentionne évidemment la communauté européenne (dans son chapitre « affaires étrangères). Il est important de souligner que celle-ci n'est pas simplement perçue comme un cadre de la coopération entre la France et l'Allemagne mais le traité prévoit explicitement une consultation systématique entre les deux puissances afin d'orienter de façon concerté la marche de la communauté européenne.
2. Un demi-siècle de coopérations franco-allemandes
Sur les bases de la réconciliation, la relation étroite entre la France et l'Allemagne a été fructueuse. Certaines réalisations ont même été particulièrement originales tant au plan bilatéral que dans le cade européen
a) Des réalisations destinées à rapprocher les deux peuples
L'OFAJ, une organisation pour unir la jeunesse
Première émanation du traité de l'Élysée, l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) est créé dès juillet 1963 afin de rapprocher jeunes Français et Allemands. Derrière le projet se trouve l'idée que la réconciliation et l'approfondissement de la relation passe aussi par la société civile. L'OFAJ permet ainsi à des jeunes de 3 à 30 ans de participer à des échanges des deux côtés du Rhin dans les domaines scolaire, professionnel ou associatif. Vivre une expérience dans l'autre pays afin de favoriser la « compréhension mutuelle entre les peuples ».
L'OFAJ n'organise pas lui-même les rencontres, mais apporte un soutien financier et opérationnel aux structures compétentes. Pendant les dix premières années de son existence, l'organisme connaît une activité intense, et permet à près de 300 000 jeunes d'explorer la culture de l'autre pays. Si elle a depuis connu une baisse de son financement, ce sont tout de même 8,2 millions de jeunes qui ont participé aux échanges depuis 1963.
La compréhension mutuelle passe également par la langue. L'OFAJ finance ainsi des programmes et met à disposition des outils pédagogiques pour faciliter l'enseignement et l'apprentissage des deux langues. Malgré ces efforts, l'attrait pour la langue du voisin est en baisse dans chacun des pays : dans le secondaire en 2017, seuls 13,6% des jeunes Français avaient choisi d'apprendre l'allemand. En Allemagne, le chiffre de jeunes apprenant le français se situait autour de 18%.
Arte, une télévision pour rapprocher les peuples
Le 30 mai 1992 à 20 heures, la même image s'afficha pour une grande première, simultanément sur les écrans des téléspectateurs français et allemands. Le projet Arte initié par Helmut Kohl et François Mitterrand avait vu le jour.
De nombreux obstacles s'étaient pourtant dressés devant la création d'une chaîne binationale. La première fut la structure totalement différente de l'audiovisuel dans les deux pays. Alors qu'il est centralisé en France, il est du ressort des Länder en Allemagne. Il fallut ainsi l'accord des onze ministres-présidents des régions d'Allemagne de l'Ouest pour signer le traité qui établit les fondements de la chaîne en 1990. Le groupe fut fondé un an plus tard, en 1991, établissant le siège à Strasbourg ainsi qu'un pôle propre à chaque pays, l'un à Baden-Baden et l'autre à Paris.
L'autre difficulté fut celle de la programmation, alors que la compétition audiovisuelle dans les deux pays est rude. Comment attirer devant les mêmes programmes deux peuples aux sensibilités différentes ? Depuis la création de la chaîne, les chiffres d'audience sont en constante augmentation, mais restent modestes. En Allemagne, Arte était crédité de 1 % de la part d'audience en 2017 tandis que du côté français, elle connaissait la plus haute audience de son histoire avec 2,3% des parts.
b) Des initiatives bilatérales devenues européennes
Airbus, une coopération industrielle pour peser sur la scène mondiale
En 1965, l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni entamèrent des discussions sur la création d'un consortium, avec pour finalité la création d'une entreprise de transport aérien à l'échelle européenne. En 1969, Londres abandonna le projet, tandis que l'Allemagne et la France approfondirent leur coopération. Airbus Industrie fut lancé en 1970 sous la forme d'un groupement d'intérêt économique (GIE), financé à 50 % par les entreprises françaises d'aéronautique et 50 % par les allemandes. Celles-ci furent rejointes en 1971 par l'Espagne, puis de nouveau par le Royaume-Uni en 1979.
En 2000, tous les partenaires à l'exception du Britannique BAE System fusionnèrent au sein du European Aeronautic Defence and Space company (EADS), qui détient à 80 % Airbus. Depuis 2002, l'avionneur devance régulièrement son concurrent Boeing, par exemple avec 1 109 ventes nettes d'avions en 2017 contre 912 pour la firme américaine.
La gouvernance interne d'Airbus, autre défi à relever, reposait traditionnellement sur une direction bicéphale franco-allemande. Devenue une source de complexité, elle a été abandonnée en 2007 avec la nomination d'un premier président unique en la personne de Louis Gallois.
La brigade franco-allemande, prémices de l'Europe de la défense
Avant la fin des années 1980, les divergences des dirigeants français et allemand sur la question nucléaire et sur l'OTAN rendaient difficilement concevable la perspective d'une entente dans le domaine stratégique.
Toutefois, en 1987, une nouvelle impulsion fut donnée par Helmut Kohl et par François Mitterrand. Un Conseil de sécurité franco-allemand fut créé, suivi de la mise sur pied d'une brigade franco-allemande en 1989. Composée de bataillons français, allemands et mixtes, elle intervint pour la première fois en Bosnie en 2002-2003 puis en Afghanistan en 2004-2005. La brigade compte dans ses rangs 6 000 hommes et femmes, et sa dernière intervention remonte à 2015, au Mali. L'initiative a surtout contribué à la création de l'Eurocorps, en 1992, corps européen qui devait permettre une plus grande indépendance vis-à-vis de l'OTAN.
Le JEDI 2 ( * ) , créé en 2018 pour concurrencer le DARPA européen
Dans son discours de la Sorbonne, prononcé en septembre 2017, le président français en appelait à la création en Europe d'une agence dédiée aux innovations de rupture. Ce projet s'inspirait de la DARPA, l'agence des États-Unis pour les projets de recherche avancée en matière de défense, créée en 1958, sans laquelle Internet, le GPS, les voitures sans conducteur, la technologie de la furtivité, SpaceX ou Siri, n'auraient pas vu le jour.
Inauguré en mars 2018, le JEDI demeure pour l'heure à l'extérieur de la politique de recherche l'Union européenne stricto sensu et elle n'est financée que par la France et l'Allemagne, pour un budget prévisionnel de 235 millions d'euros en 2019. La participation au JEDI est ouverte à l'ensemble des Etats membres, l'objectif étant en effet de convertir rapidement l'initiative en structure proprement européenne.
c) Le moteur de la construction européenne
L'intégration européenne, le coeur de la relation franco-allemande
La construction de l'Union européenne est demeurée depuis le début une raison d'être du tandem franco-allemand, ce qui ne signifie pas pour autant que les deux pays partagent une vision parfaitement identique. Le projet européen a donc connu ses plus grandes avancées au gré de compromis et de négociations entre Paris et Bonn puis Berlin ; d'où l'importance essentielle des rapports entre les dirigeants qui ont incarné le couple franco-allemand.
Passé la période de la réconciliation marquée par le Général de Gaulle et Konrad Adenauer, la concordance de vues, sur le plan institutionnel, ne s'est renforcé véritablement qu'à compter de 1974 avec le tandem formé par Valéry Giscard d'Estaing et Helmut Schmidt. Le président français, plutôt partisan d'une Europe des Etats, obtint du chancelier allemand la création du Conseil européen, réunissant les dirigeants européens. En échange, Paris concéda l'élection du Parlement européen au suffrage universel. Quatre ans plus tard, en 1978, les deux dirigeants instaurèrent le Système économique européen (SME), visant à renforcer la stabilité des monnaies européennes 3 ( * ) .
Les relations s'approfondirent encore avec le couple François Mitterrand-Helmut Kohl. Sous l'impulsion des deux pays, l'Acte unique européen fut signé en 1986, prévoyant un marché unique sans frontières intérieures. En 1990, les deux dirigeants signèrent également une lettre commune pour accélérer l'intégration européenne qui aboutira vingt mois plus tard au traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht (le 7 février en 1992) et prévoyant notamment la création de la monnaie unique.
Sous la présidence de Jacques Chirac et le gouvernement de Gerhard Schröder, il convient de mentionner notamment les initiatives franco-allemandes au sein de la Convention européenne, puis les positions communes à la Conférence intergouvernementale de 2004 sur le projet de traité constitutionnel.
Par la suite face aux crises successives (les crises financière consécutives à la chute de Lehman Brothers, la crise ukrainienne et le processus de Minsk,), la capacité d'initiative et le dialogue au sein du couple franco-allemand ont confirmé la nécessité pour l'Europe d'une entente entre les dirigeants de Paris et de Berlin. Il s'était agi en l'espèce d'Angela Merkel (arrivée au pouvoir en 2005) et de Nicolas Sarkozy, qui négocièrent le traité de Lisbonne, puis du dialogue de la Chancelière avec François Hollande.
Si les mois qui suivirent l'élection d'Emmanuel Macron furent marqués par une période de latence du pouvoir à Berlin liés aux élections allemande, il est toutefois possible de se féliciter du front uni affiché sur la question du Brexit (face à des risques de positions initiales divergentes) 4 ( * ) et des perspectives ouvertes suite au sommet franco-allemand de Meseberg du 19 juin 2018.
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Les grandes étapes de la coopération
franco-allemande
22 janvier 1963 : signature du traité de l'Élysée 8 juillet 1963 : création de l'Office franco-allemand de la jeunesse (OFAJ) 13 mars 1969 : lancement du programme Airbus A 300 10 février 1972 : création du bac franco-allemand 6-8 septembre 1978 : la France et l'Allemagne élaborent les bases du futur système monétaire européen (SME) 12 janvier 1989 : création de la brigade franco-allemande 2 octobre 1990 : création de la chaîne de télévision ARTE 5 novembre 1993 : création de l'Eurocorps Juin 1988 : lancement du processus devant conduire à l'union économique et monétaire (UEM) sous l'impulsion de Jacques Delors, alors président de la Commission européenne, de François Mitterrand et d'Helmut Kohl 7 février 1992 : signature du traité de Maastricht créant l'Union européenne et la citoyenneté européenne, mettant en place l'union économique et monétaire 1997-1999 : création de l'université franco-allemande qui offre pas moins de 145 cursus au sein d'un réseau regroupant 169 établissements partenaires et qui compte 4 500 inscrits 22 janvier 2003 : 1er conseil des ministres franco-allemand 22 janvier 2004 : 1ère journée franco-allemande consacrée au rapprochement de la jeunesse des deux pays 10 juillet 2006 : premier manuel d'histoire franco-allemand 25 mai 2007 : création d'ALEO, filiale de coopération entre la SNCF et la Deutsche Bahn 4 février 2010 : signature d'un accord sur un régime matrimonial franco-allemand 22 janvier 2013 : 50 e anniversaire de la signature du traité de l'Élysée 15 mars 2018 : lancement de la Joint European Disruptive Innovation 19 juin 2018 : déclaration de Meseberg |
* 1 Rapport d'information n°762 (2012-2013) de M. Jean Bizet sur les relations franco-allemandes.
* 2 Joint European Disruptive Initiative.
* 3 Rappelons qu'en 1972, alors qu'ils étaient tous deux ministres des Finances, MM. Giscard d'Estaing et Schmidt avaient déjà mis en place le Serpent monétaire européen, ancêtre du SME.
* 4 De retour de mission à Berlin, nos collègues Jean-Pierre Raffarin et Jean Bizet rappelaient l'importance de la préservation de l'unité sur ce sujet dans leur rapport d'information n° 434 (2016-2017) du 22 février 2017 fait au nom du groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne.