Les défis européens du nouveau gouvernement italien

N° 170

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 novembre 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur les défis européens du nouveau gouvernement italien ,

Par MM. Jean BIZET, Philippe BONNECARRÈRE, Mme Gisèle JOURDA, MM. Jean-François RAPIN et Simon SUTOUR,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mmes Véronique Guillotin, Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Pierre Ouzoulias, Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert.

AVANT-PROPOS

Les élections parlementaires italiennes du 4 mars 2018 ont débouché, au terme d'une longue crise institutionnelle, sur la formation, en juin dernier, d'un gouvernement majoritairement composé de représentants de deux formations populistes : le Mouvement 5 étoiles et la Lega , héritière de l'ancienne Ligue du Nord. Les premiers pas de ce nouveau gouvernement ont été marqués par la volonté des deux partis de mettre en oeuvre un changement de paradigme, tant sur la scène intérieure qu'au niveau européen. Cette ambition se manifeste dans un style parfois brutal, visant notamment la relation franco-italienne, solide jusqu'alors.

La présentation en octobre du projet de loi de finances pour 2019 est venue éclairer cette stratégie disruptive. Le budget envisagé remet en cause certaines réformes structurelles adoptées par les gouvernements précédents pour contenir la progression de la dette publique, et se situe clairement en dehors des règles européennes que le gouvernement s'était pourtant engagé à respecter quelques semaines plus tôt.

C'est dans ce contexte qu'une délégation de votre commission des affaires européennes s'est rendue à Rome les 12 et 13 novembre derniers pour y rencontrer ses homologues nouvellement élus de la commission des politiques de l'Union européenne du Sénat de la République italienne. Il s'agissait en premier lieu de déterminer les lignes de convergence entre les deux commissions pour permettre à nos deux pays de mieux peser dans les débats en cours sur la refondation de l'Union européenne.

I. LA NOUVELLE SITUATION POLITIQUE ITALIENNE

Les élections parlementaires du 4 mars 2018 ont débouché sur la victoire à la Chambre des députés comme au Sénat du Mouvement Cinq Etoiles (M5S), formation populiste. Premier parti du pays (plus de 32 % aux élections à la Chambre des députés et au Sénat), il ne dispose pas, cependant, de la majorité absolue au sein des deux chambres et a été contraint de conclure un accord de gouvernement avec la Lega , formation issue de l'ancienne Ligue du Nord, classée à l'extrême droite.

A. UNE ALLIANCE ANTI-SYSTÈME INÉDITE

1. Une coalition fragile ?

Les deux partis de la coalition ont des positions communes sur l'immigration, l'Union européenne, le recours à la démocratie directe ou les relations avec la Russie. Les critiques émises au sein des institutions européennes lors de la formation du gouvernement ont pu d'ailleurs contribuer à renforcer cette alliance dite « antisystème » ou « jaune-verte ».

L'alliance peut cependant apparaître fragile tant en raison de la différence entre les aspirations des électorats des deux partis que de la rivalité des hommes forts de chacun des deux partis : Luigi di Maio pour le M5S et Matteo Salvini pour la Lega . L'ancienne Ligue du Nord reste une formation faisant essentiellement écho aux préoccupations de ses électeurs issus des régions septentrionales de la péninsule (la Padanie), principalement constitués de petits commerçants et artisans, sensibles à un discours anti-étatiste. A l'inverse, l'électorat du M5S est plus ancré au Sud de l'Italie et attend plus de protection de la part de l'État. Les deux partis n'ont d'ailleurs pas fait alliance lors des élections parlementaires et restent rivales lors des scrutins locaux.

Composition des deux chambres

	Chambre des députés (630 sièges)		Sénat (320 sièges)
	NNombre de sièges	Évolution/2013	NNombre de sièges	Évolution/2013
Lega	125	+ 107	58	+ 40
Fratelli d'Italia	32	+ 23	18	0
Nous avec l'Italie	4	Non représenté	4	Non représenté
Forza Italia	104	+ 6	57	-41
M5S	227	+ 119	12	+ 58
Libres et égaux	14	Non représenté	4	Non représenté
Plus d'Europe	3	Non représenté	1	Non représenté
Parti démocrate	111	-186	53	-58
Italie Europe ensemble	1	Non représenté	1	Non représenté
Partis autonomistes tyroliens et tridentins	4	-1	3	-1
Autonomistes Vallée d'Aoste	1	0	1	0
Liste civique populaire	2	Non représenté	1	Non représenté
Mouvement associatif des Italiens de l'étranger	1	-1	1	0
Union sud-américaine des émigrés italiens	1	0	1	0

Les enquêtes d'opinion traduisent aujourd'hui un rééquilibrage en faveur de la Lega au sein de la coalition. Le M5S obtiendrait 27 % des intentions de vote, soit désormais moins que la Lega qui atteindrait entre 32 % et 37 % des voix selon les instituts. Le M5S semble rattrapé par la pratique du pouvoir et une forme de désillusion de certains de ses électeurs, voire de ses fondateurs. Le mouvement, dont les options politiques sont pour partie établies au moyen d'algorithmes synthétisant des données issues des réseaux sociaux et dont le fonctionnement repose sur des votes en ligne sur ses orientations, peut paraître peiner à trouver un positionnement cohérent. Son souhait de s'intégrer au sein d'une alliance au Parlement européen illustre assez bien les oscillations du mouvement. Enclin à se rapprocher de l'Alliance des démocrates et libéraux européens, il fait finalement partie du groupe Europe de la liberté et de la démocratie directe (ELDD) du brexiter Nigel Farage. La personnalité atypique de sa figure de proue, Beppe Grillo - qui a repris son activité de comique et ne s'est pas présenté aux élections parlementaires -, l'inexpérience de ses cadres, la structure assez obscure du mouvement, la disparition de son idéologue, Giancarlo Casaleggio en 2016, ou l'extrême discrétion de son fils Davide Casaleggio qui lui a succédé à la tête de la formation, peut donner l'impression d'un courant politique divisé entre ses fondateurs relativement critiques, ses représentants au sein de la coalition gouvernementale et de la majorité parlementaire et une base électorale par essence volatile.

La Lega semble, à l'inverse, ne pas traverser cette forme de crise de croissance. La formation a consolidé ses positions au nord du pays (Lombardie, Frioul-Venetie-Julienne, Trentin-Haut-Adige, Ligurie, Aoste, Piémont) et a continué à s'implanter au centre et au sud (Toscane, Ombrie, Latium) à l'occasion des scrutins locaux du début de l'année 2018. Elle tend progressivement à se substituer à Forza Italia , le parti de l'ancien président du Conseil Silvio Berlusconi, avec qui elle forme l'Alliance de la droite et du centre pour les élections locales et nationales. Ce faisant, la Lega peut apparaître plus conservatrice que réellement populiste, nonobstant la rhétorique de Matteo Salvini. Forza Italia , qui représentait 15 % des voix en mars 2018, ne représente plus aujourd'hui que 7 à 8 % des intentions de vote et semble affaibli par l'absence de réelle succession à sa tête. Les ambitions de la Lega la conduisent cependant, de façon pragmatique, à continuer à s'appuyer sur le mouvement de Silvio Berlusconi au plan local. Cette alliance contribue à fragiliser les relations avec le M5S, dont l'électorat reste sensible à la question des « affaires » entourant l'ancien président du Conseil. Un renforcement du partenariat entre la Lega et Forza Italia en vue des élections européennes pourrait en effet avoir comme contrepartie l'adoption d'une loi sur la prescription. La Lega entend, en tout état de cause, continuer à monter en puissance avant d'envisager une rupture de la coalition. Les prochaines élections européennes sont envisagées par elle comme l'occasion de s'affirmer comme le premier parti du pays et de pouvoir, dans ces conditions, accélérer une remise en cause des équilibres actuels.

L'approche des élections pourrait cependant contribuer à accroître les dissensions entre les deux formations, qui ne feront pas alliance à l'occasion de ce scrutin. La Lega souhaite la mise en place d'une Alliance des souverainistes capable de rivaliser, au sein du Parlement européen, avec le Parti populaire européen. Matteo Salvini souhaite être le candidat de cette alliance, soutenue en France par le Rassemblement national, à la présidence de la Commission européenne. Le M5S réaffirme, quant à lui, son positionnement ni droite ni gauche et récuse toute possibilité d'alliance avec le Rassemblement national français ou le Fidesz hongrois. Les premiers tiraillements ont d'ores et déjà été constatés au sein de la majorité : le gouvernement n'a, ainsi, pas disposé du soutien de sa majorité au Sénat pour le vote d'un décret-loi sur la sécurité, en raison de l'opposition de 5 sénateurs issus du M5S. Le président du Conseil a dû engager la confiance contraignant le M5S à la voter et revenir ainsi sur une promesse de campagne de renoncer à ce type de procédure.

Reste qu'il n'existe aujourd'hui pas d'alternative à la coalition parlementaire compte-tenu de la faiblesse de Forza Italia , mais aussi des difficultés rencontrées par le Parti démocrate des anciens présidents du Conseil Matteo Renzi et Paolo Gentiloni. La formation apparaît profondément divisée entre partisans de Matteo Renzi, majoritaires au sein des groupes parlementaires des deux Chambres, et tenants d'une orientation plus à gauche. Elle souffre par ailleurs d'une diminution tangible du nombre d'adhérents et peut donner l'impression d'un parti de grands élus. L'organisation d'un congrès en décembre semble aujourd'hui geler l'agenda de la formation.

L'option envisageable en cas d'éclatement de la coalition pourrait consister en la mise en place d'un gouvernement technique, solution déjà envisagée par le Président de la République avant la nomination du gouvernement Conte.

2. Un gouvernement mis en place au terme d'une longue crise politique

La composition du gouvernement italien reflète d'ailleurs ce caractère bicéphale. Formé le 1 ^er juin 2018, il comprend 20 membres, 8 étant issus du M5S et 6 de la Lega . 6 personnalités indépendantes complètent cet ensemble, en occupant des fonctions importantes : présidence du Conseil, ministère des affaires européennes, ministère des affaires étrangères, ministère de l'économie et des finances, ministère de l'éducation et ministère de l'environnement. Ces personnalités indépendantes restent cependant assez proches des deux partis, à l'image du ministre des affaires européennes, Paolo Savona, économiste âgé de 81 ans, qui considère l'euro comme une « prison allemande ».

La formation du gouvernement est intervenue 88 jours après les élections, soit le délai le plus long enregistré dans l'histoire de la République italienne. Aux discussions difficiles entre les deux partis s'est ajoutée l'opposition du Président de la République, Sergio Mattarella, à une première liste présentée le 25 mai. Le chef de l'État a, en effet, refusé cette première liste prévoyant la nomination de M. Savona au ministère de l'économie et des finances. La solution d'un gouvernement technique a même été envisagée par le Président de la République, avec la désignation à sa tête, le 27 mai, de Carlo Cottarelli, économiste et ancien commissaire à la révision de la dépense publique au sein du gouvernement Letta (2014). Le M5S s'est montré alors favorable à une destitution de M. Mattarella mais n'a pas été suivi par la Lega qui a privilégié la recherche d'un nouvel accord. La révision de la composition proposée le 31 mai a finalement conduit M. Cottarelli à renoncer. Cette nouvelle liste a prévu la nomination de Giovanni Tria, un universitaire à la fois partisan de l'euro et soutien des propositions fiscales de la Lega , au ministère de l'économie et des finances. La désignation de M. Savona au ministère des affaires européennes a, par ailleurs, été contrebalancée par celle, aux affaires étrangères, d'Enzo Moavero Milanesi, ministre des affaires européennes au sein des gouvernements Monti et Letta (2011-2014).

La nomination de Giuseppe Conte, juriste proche du M5S ne disposant d'aucune expérience politique, à la présidence du Conseil, ne peut occulter la présence de MM. Salvini et di Maio à la vice-présidence du Conseil. Les deux chefs de partis occupent par ailleurs respectivement les postes stratégiques de ministre de l'Intérieur et de ministre du développement économique et du travail. Certains observateurs relèvent qu'en dépit de sondages favorables (67 % d'opinions positives soit 15 points de plus que Luigi di Maio et 20 de plus que son prédécesseur, Paolo Gentiloni), le président du Conseil peine à incarner l'action du gouvernement, l'expression de celui-ci étant monopolisée par les deux vice-présidents.

Il convient d'observer que la pratique institutionnelle s'est adaptée à cette nouvelle configuration politique. Aux traditionnels conseils des ministres ont désormais succédé des réunions à trois, associant le président du Conseil et ses deux vice-présidents, chargées de déterminer l'action du gouvernement.