Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

B. UNE CATÉGORISATION À REVOIR

La répartition des EPCI à fiscalité propre en quatre catégories, créées au fil du temps par des réformes successives, est aujourd'hui devenue illisible. Les catégories des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles, en particulier, sont devenues extrêmement hétérogènes à force d'assouplissements des conditions fixées par la loi pour les créer.

Les conditions de création des différentes catégories d'EPCI à fiscalité propre
et leur évolution

Sans préjudice des objectifs assignés aux schémas départementaux de coopération intercommunale, parmi lesquels la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre d'une population au moins égale à 15 000 habitants, sauf dérogations dans les territoires faiblement peuplés et les zones de montagne, la loi impose certaines conditions particulières à la création de tels EPCI, qui varient en fonction de leur catégorie juridique. Ces conditions ont trait au peuplement du territoire concerné, à son urbanisation ainsi qu'au statut administratif de certaines communes.

Communautés de communes

La création des communautés de communes - catégorie instituée par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République , dite « ATR » - n'est soumise à aucune condition particulière (autres que celles qui s'imposent à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre, notamment en termes de population).

Communautés d'agglomération

Instituée par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale , dite « Chevènement », la catégorie des communautés d'agglomération est normalement destinée aux villes moyennes et à leur environnement immédiat. En principe, une communauté d'agglomération doit rassembler 50 000 habitants autour d'une commune centre de plus de 15 000 habitants.

De nombreuses dérogations ont néanmoins été introduites au fil du temps :

- le seuil de 15 000 habitants pour la commune centre ne s'applique pas si la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département (loi « Chevènement ») ou la commune la plus peuplée du département (loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ), ou encore si la commune la plus peuplée de la communauté est la commune centre d'une unité urbaine de plus de 15 000 habitants (loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République , dite « NOTRe ») ;

- le seuil de 50 000 habitants est réduit à 30 000 habitants si la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département. Il peut également être apprécié au regard de la « population DGF », à condition que celle-ci soit supérieure à 60 000 habitants et qu'elle excède la population totale de plus de 50 % (loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales , dite « RCT »).

En outre :

- à titre expérimental et pour une durée de trois ans, la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral a permis à l'État d'autoriser la constitution d'une communauté d'agglomération comptant au moins 30 000 habitants et comprenant la commune la plus peuplée du département ;

- à titre expérimental et pour une durée de dix-huit mois, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles , dite « MAPTAM », a permis à l'État d'autoriser la constitution d'une communauté d'agglomération formant un ensemble d'au moins 25 000 habitants autour d'une commune centre de plus de 15 000 habitants, à condition que la majorité des communes membres, dont la commune centre, soient des communes littorales.

Communautés urbaines

La catégorie des communautés urbaines, créée par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines , est celle qui a le plus évolué avec le temps.

À l'origine, une communauté urbaine pouvait être créée dans toute agglomération de plus de 50 000 habitants. La loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 précitée a créé d'office les communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg.

La loi « ATR » a d'abord abaissé ce seuil à 20 000 habitants.

Par la suite, la loi « Chevènement » précitée a réservé ce statut aux ensembles de plus de 500 000 habitants, tout en laissant subsister les communautés urbaines créées antérieurement - avec toutefois un régime spécial, qui comprend des compétences obligatoires moins étendues.

Les lois « RCT » et « MAPTAM » ont ramené ce seuil à 450 000, puis à 250 000 habitants.

Enfin, la loi « NOTRe » a prévu que ce seuil ne s'applique pas si l'EPCI en question comprend une commune ayant perdu la qualité de chef-lieu de région.

Métropoles

Créé en 2010 par la loi « RTC », le statut de métropole était initialement réservé aux EPCI à fiscalité propre de plus de 500 000 habitants.

Vu le peu de succès de cette tentative - seule la métropole de Nice Côte-d'Azur avait été créée en 2012 - la loi « MAPTAM » a érigé d'office en métropoles les huit EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants en 2010, ainsi que les deux métropoles à statut particulier du Grand Paris et Aix-Marseille-Provence et la métropole de Lyon (qui n'est pas un EPCI mais une collectivité territoriale à statut particulier). Étaient aussi autorisées à se transformer en métropoles les EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000 habitants et dans le périmètre desquels se trouvait le chef-lieu de région, ainsi que les EPCI à fiscalité propre centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants et exerçant les compétences obligatoires d'une métropole à la date de l'entrée en vigueur de la loi.

Ces critères furent ensuite assouplis par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain , qui ajouta aux cas précédents :

- les EPCI à fiscalité propre centres d'une zone d'emploi de plus de 400 000 habitants comprenant dans leur périmètre le chef-lieu de région ;

- les EPCI à fiscalité propre de plus de 250 000 habitants ou comprenant dans leur périmètre, au 31 décembre 2015, le chef-lieu de région, centres d'une zone d'emploi de plus de 500 000 habitants.

Votre rapporteur ne reviendra pas ici sur les critiques qu'il a adressées à l'élargissement du champ des métropoles, terme qui est devenu un label dont chacun cherche à se parer, plutôt que le nom d'une catégorie cohérente ^{114 ( * )} .

Les métropoles (population, urbanisation, centralité)

Nom	Population de la métropole	Population de l'unité urbaine principale	Population de l'aire urbaine
Métropole du Grand Paris	7 086 571	10 706 072	12 532 901
Métropole d'Aix-Marseille-Provence	1 895 060	1 585 498	1 752 398
Métropole Européenne de Lille	1 155 161	1 039 397	1 184 708
Bordeaux Métropole	787 107	904 359	1 215 769
Toulouse Métropole	768 494	948 433	1 330 954
Nantes Métropole	646 513	633 690	949 316
Métropole Nice Côte d'Azur	544 819	943 354	1 005 891
Métropole Rouen Normandie	498 822	467 133	663 743
Eurométropole de Strasbourg	494 272	461 101	780 515
Montpellier Méditerranée Métropole	465 407	428 909	599 365
Grenoble-Alpes-Métropole	452 687	512 591	690 050
Rennes Métropole	450 639	330 871	719 840
Métropole Toulon-Provence-Méditerranée	437 460	569 793	622 895
Saint-Etienne Métropole	409 382	373 130	517 585
Tours Métropole Val de Loire	299 177	353 042	492 722
Clermont Auvergne Métropole	293 125	265 892	479 096
Orléans Métropole	289 233	278 131	433 337
Métropole du Grand Nancy	262 162	285 659	435 336
Dijon Métropole	257 843	243 244	384 824
Metz Métropole	224 904	285 268	389 612
Brest Métropole	213 462	200 530	318 829
Métropole de Lyon	1 390 240	1 639 558	2 291 763

Source : commission des lois du Sénat (données : INSEE)

Les conditions pour constituer une communauté urbaine ont, elles, été resserrées au moment de la création des communautés d'agglomération par la loi « Chevènement » de 1999, puis de nouveau assouplies par la loi « RCT » de 2010. On a d'ailleurs laissé subsister des communautés urbaines de très petite taille créées avant 1999, tout en leur attribuant des compétences moins étendues.

Les communautés urbaines (population, urbanisation, centralité)

Nom	Population regroupée	Population de l'unité urbaine principale	Population de l'aire urbaine
CU Grand Paris Seine et Oise	413 904	10 706 072 (Paris)	12 532 901 (Paris)
CU Angers Loire Métropole	301 245	225 978	413 325
CU du Grand Reims	300 690	212 949	322 264
CU Perpignan Méditerranée Métropole	271 238	200 971	320 785
CU Caen la Mer	270 557	198 639	418 148
CU Le Mans Métropole	210 635	210 018	347 348
CU de Dunkerque	203 030	177 103	257 652
CU du Grand Poitiers	196 155	130 502	260 626
CU d'Arras	109 781	86 845	130 541
CU Le Creusot Montceau-les-Mines	97 828	33 444	37 389
CU d'Alençon	58 924	41 758	67 801

Source : commission des lois du Sénat (données : INSEE)

Quant aux communautés d'agglomération, on en rencontre sur des territoires qui n'ont à peu près rien à voir entre eux : de grandes villes de plus de 100 000 habitants comme Mulhouse, Amiens ou Limoges et leur aire urbaine, ou de vastes étendues rurales dépourvues de véritable centralité.

Cette hétérogénéité serait sans importance si les catégories d'EPCI à fiscalité propre n'étaient que des étiquettes. Mais elles emportent non seulement, comme on vient de le voir, des disparités importantes de ressources , mais aussi des différences dans la définition des compétences obligatoires de chaque catégorie (ainsi que des compétences optionnelles pour les communautés de communes et d'agglomération), ainsi que dans le sort réservé aux syndicats préexistants à la création de la communauté. Pour le dire brièvement, plus une communauté progresse dans l'échelle des catégories, plus elle doit être intégrée et plus elle est aidée financièrement par l'État.

Il est temps de réfléchir à une simplification du paysage intercommunal .

Sans doute serait-il délicat d'ôter aux métropoles les plus petites ce label qu'elles ont tout fait pour obtenir, sans en mesurer nécessairement les conséquences. Encore pourrait-on bientôt voir apparaître des « métropoles à deux vitesses », si le projet que l'on prête au Gouvernement d'imposer le transfert des compétences départementales aux cinq ou six plus grandes métropoles sur leur territoire venait à aboutir.

C'est sans doute aujourd'hui la catégorie des communautés d'agglomération qui est la moins pertinente . Les communautés d'agglomération les plus peuplées et les plus urbaines, si elles le souhaitent, pourraient être érigées en communautés urbaines - quitte à assouplir légèrement les conditions de création de celles-ci - tandis que les autres, et en particulier les étranges communautés d'agglomération rurales, rejoindraient le rang des communautés de communes dont elles ne se distinguent guère dans les faits.

À titre de piste de réflexion, on peut imaginer que les conditions pour créer une communauté urbaine soient désormais les suivantes : que le groupement de communes considéré forme un ensemble de plus de 150 000 habitants et comprenne une unité urbaine (au sens de l'INSEE) de plus de 50 000 habitants ou soit compris dans une telle unité urbaine. Quarante communautés d'agglomération actuelles pourraient ainsi se transformer en communautés urbaines, tandis que les 182 autres deviendraient des communautés de communes.

Quant aux communautés urbaines existantes qui ne rempliraient pas ces nouvelles conditions, elles pourraient devenir elles aussi des communautés de communes, si elles le souhaitent.

Communautés d'agglomération et communautés urbaines de plus de 150 000 habitants, comportant une unité urbaine de plus de 50 000 habitants
ou comprises dans telle unité urbaine

Nom de l'EPCI à fiscalité propre	Nature juridique	Population	Unité urbaine la plus peuplée	Population de l'unité urbaine
CU Grand Paris Seine et Oise	CU	413 904	Paris	2 millions ou plus
CA Roissy Pays de France	CA	352 112	Paris	2 millions ou plus
CA Grand Paris Sud Seine Essonne Sénart	CA	350 953	Paris	2 millions ou plus
CA Saint Germain Boucles de Seine	CA	341 945	Paris	2 millions ou plus
CA Communauté Paris-Saclay	CA	315 498	Paris	2 millions ou plus
CA du Pays Basque	CA	312 178	Bayonne	Entre 200 000 et 1 999 999
CU Angers Loire Métropole	CU	301 245	Angers	Entre 200 000 et 1 999 999
CU du Grand Reims	CU	300 690	Reims	Entre 200 000 et 1 999 999
CA de Béthune-Bruay, Artois-Lys Romane	CA	281 249	Béthune	Entre 200 000 et 1 999 999
CA Mulhouse Alsace Agglomération	CA	277 640	Mulhouse	Entre 200 000 et 1 999 999
CA Val Parisis	CA	273 000	Paris	2 millions ou plus
CU Perpignan Méditerranée Métropole	CU	271 238	Perpignan	Entre 200 000 et 1 999 999
CU Caen la Mer	CU	270 557	Caen	Entre 100 000 et 199 999
CA Versailles Grand Parc	CA	270 056	Paris	2 millions ou plus
CA de Nîmes Métropole	CA	261 754	Nîmes	Entre 200 000 et 1 999 999
CA de Lens - Liévin	CA	245 036	Douai-Lens	Entre 200 000 et 1 999 999
CA Havraise	CA	239 806	Le Havre	Entre 200 000 et 1 999 999
CA de Saint Quentin en Yvelines	CA	231 606	Paris	2 millions ou plus
CA Paris - Vallée de la Marne	CA	229 695	Paris	2 millions ou plus
CA Valence Romans Agglo	CA	225 262	Valence	Entre 100 000 et 199 999
CA Territoire de la Côte Ouest	CA	217 619	Saint-Paul	Entre 100 000 et 199 999
CA Limoges Métropole	CA	212 550	Limoges	Entre 100 000 et 199 999
CU Le Mans Métropole	CU	210 635	Le Mans	Entre 200 000 et 1 999 999
CA de Cergy-Pontoise	CA	207 503	Paris	2 millions ou plus
CA Lorient Agglomération	CA	207 293	Lorient	Entre 100 000 et 199 999
CA du Grand Annecy	CA	205 214	Annecy	Entre 100 000 et 199 999
CA Intercommunale du Nord de la Réunion	CA	205 176	Saint-Denis	Entre 100 000 et 199 999
CU de Dunkerque	CU	203 030	Dunkerque	Entre 100 000 et 199 999
CA du Grand Besançon	CA	198 248	Besançon	Entre 100 000 et 199 999
CA Coeur d'Essonne Agglomération	CA	198 060	Paris	2 millions ou plus
CA du Grand Avignon	CA	196 640	Avignon	Entre 200 000 et 1 999 999
CU du Grand Poitiers	CU	196 155	Poitiers	Entre 100 000 et 199 999
CA Valenciennes Métropole	CA	194 772	Valenciennes	Entre 200 000 et 1 999 999
CA du Cotentin	CA	186 896	Cherbourg	Entre 50 000 et 99 999
CA Plaine Vallée	CA	183 806	Paris	2 millions ou plus
CA CIVIS (Communauté Intercommunale des Villes Solidaires)	CA	182 777	Saint-Louis	Entre 50 000 et 99 999
CA Amiens Métropole	CA	182 600	Amiens	Entre 100 000 et 199 999
CA de Sophia Antipolis	CA	179 170	Nice	Entre 200 000 et 1 999 999
CA Val d'Yerres Val de Seine	CA	178 011	Paris	2 millions ou plus
CA Troyes Champagne Métropole	CA	174 221	Troyes	Entre 100 000 et 199 999
CA de La Rochelle	CA	172 851	La Rochelle	Entre 100 000 et 199 999
CA Golfe du Morbihan - Vannes Agglomération	CA	171 300	Vannes	Entre 50 000 et 99 999
CA Pau Béarn Pyrénées	CA	166 360	Pau	Entre 100 000 et 199 999
CA du Centre de la Martinique	CA	161 301	Fort-de-France	Entre 100 000 et 199 999
CA Cannes Pays de Lérins	CA	160 173	Nice	Entre 200 000 et 1 999 999
CA de la Porte du Hainaut	CA	159 883	Valenciennes ^115 ( * )	Entre 200 000 et 1 999 999
CA Saint-Brieuc Armor Agglomération	CA	156 542	Saint-Brieuc	Entre 50 000 et 99 999
CA du Douaisis	CA	151 662	Douai-Lens	Entre 200 000 et 1 999 999

Proposition n° 30 : Lancer une réflexion associant les élus municipaux, le Parlement et le Gouvernement pour simplifier la catégorisation juridique des EPCI à fiscalité propre. À terme, envisager la suppression de la catégorie des communautés d'agglomération.

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* ¹¹⁴ Voir le rapport n° 82 (2016-2017) sur le projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain , consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l16-082/l16-082.html .

* ¹¹⁵ Une partie du territoire de la communauté d'agglomération de la Porte du Hainaut s'étend sur l'unité urbaine de Valenciennes, bien que la commune de Valenciennes n'en fasse pas partie.