II. UN CADRE D'EXERCICE À ADAPTER AUX RÉALITÉS DU MÉTIER ET AUX OBJECTIFS DU SYSTÈME ÉDUCATIF
A. UN CADRE STATUTAIRE À ACTUALISER AU REGARD DES ÉVOLUTIONS DU MÉTIER
1. Un métier perçu comme plus difficile et plus complexe
Les enseignants rencontrés ont fait état de leur satisfaction vis-à-vis de leur travail ainsi que de leur fierté d'exercer un métier noble et porteur de sens.
Le constat d'un métier plus complexe, plus difficile et plus exigeant est également unanime . Les enquêtes auprès de la profession font état du ressenti d'un accroissement de la charge de travail.
Celle-ci est liée pour beaucoup à l'augmentation des tâches qualifiées par certains d'« annexes » à l'activité d'enseignement - mais qui pour nombre d'entre elles sont des activités indissociables de l'acte d'enseigner et font pleinement partie des missions des professeurs , à l'instar de l'aide personnalisée aux élèves, du conseil aux élèves dans le choix de leur projet d'orientation, du travail collectif ou des relations avec les parents d'élèves. À cet égard, la nouvelle définition des missions des enseignants portée par le référentiel des compétences professionnelles des enseignants de 2013 et inscrite dans les décrets du 20 août 2014 ne semble pas être entrée dans les moeurs, particulièrement dans le second degré 62 ( * ) .
Il est toutefois indéniable que le métier de professeur est aujourd'hui plus complexe et plus exigeant , du fait de plusieurs facteurs :
- la multiplication des attentes envers le système éducatif et les professeurs , qui a pour corollaire la reconnaissance de la diversité de leurs missions ;
- l'hétérogénéité croissante du public scolaire , avec la réduction des filières de dérivation au collège mais également par l'inclusion scolaire des enfants porteurs de handicap et la prise en compte des élèves à besoins particuliers ;
- la diversification des acteurs et des partenaires de l'éducation (collectivités territoriales, associations, etc.) ;
- les attentes des parents d'élèves , diverses et contradictoires, avec lesquels les relations sont parfois difficiles ; une mission d'information de l'Assemblée nationale sur ce sujet observait que les tensions étaient « de plus en plus visibles » 63 ( * ) ;
- l'irruption du numérique , enfin, qui « contribue non seulement à bouleverser les formes d'accès des élèves au savoir, mais aussi à faire évoluer profondément le contenu et les formes de l'enseignement » 64 ( * ) .
La révolution numérique participe de la multiplication des sources de savoir, qui fait perdre au professeur son magistère . Le rôle de l'enseignant a profondément changé ces dernières années : il est de moins en moins celui qui transmet le savoir dont il est le dépositaire, il est aussi devenu celui qui doit apprendre à se repérer dans la masse des savoirs désormais disponibles à tout un chacun.
Le rapport sur la recherche et développement de l'éducation tout au long de la vie soulignait à cet effet qu'« apprendre à apprendre est sans doute l'enjeu majeur de l'éducation aujourd'hui . Dans cette perspective, la fonction du maître, du formateur ou de l'éducateur, passe du professeur ex cathedra qui transmet un contenu plus ou moins figé de connaissances à celle d'un guide ou d'un mentor qui oriente et accompagne, avec sollicitude, bienveillance et rigueur, le cheminement de l'apprenant et l'aide à progresser » 65 ( * ) .
2. Mettre en accord les obligations de service avec la réalité du métier
a) L'occasion manquée de la révision des obligations réglementaires de service de 2014
Demeurées inchangées depuis 1950, les obligations réglementaires de service des professeurs du second degré ont été revues par deux décrets en date du 20 août 2014 66 ( * ) .
Au-delà du seul enseignement « face à élèves », ce sont la quasi-totalité des missions des professeurs qui sont reconnues. Sont distingués :
- le service d'enseignement , qui demeure inchangé, défini sur une base hebdomadaire ;
Obligations réglementaires de service des professeurs du second degré
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Service d'enseignement hebdomadaire |
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Agrégés |
15 h |
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Professeurs agrégés d'EPS |
17 h* |
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Certifiés |
18 h |
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Professeurs d'EPS |
20 h* |
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Professeurs des écoles exerçant en EREA, en SEGPA ou en ULIS |
21 h |
* dont 3 heures consacrées au développement de l'association sportive et à l'entraînement de ses membres
- les missions liées au service d'enseignement : « les travaux de préparation et les recherches personnelles nécessaires à la réalisation des heures d'enseignement, l'aide et le suivi du travail personnel des élèves, leur évaluation, le conseil aux élèves dans le choix de leur projet d'orientation, les relations avec les parents d'élèves, le travail au sein d'équipes pédagogiques constituées d'enseignants » ;
- des missions complémentaires qui peuvent être exercées par certains enseignants, qui se voient attribuer des responsabilités particulières afin de mener des actions pédagogiques dans l'intérêt des élèves. Le décret du 27 avril 2015 liste ces missions, qui peuvent donner lieu à l'attribution d'une indemnité pour mission particulière (IMP) : coordonnateur de discipline, chargé en technologie de la gestion du laboratoire ; coordonnateur de cycle d'enseignement ; coordonnateur de niveau d'enseignement, etc 67 ( * ) .
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Dans le premier degré, des évolutions mineures Dans le premier degré, où le temps d'enseignement hebdomadaire d'un professeur des écoles correspond exactement aux heures-élèves et où les obligations de service étaient déjà partiellement annualisées depuis 2008, un décret du 20 août 2014 apporte deux modifications de faible portée : - une réduction du temps de service en REP+ de 18 demi-journées dans l'année scolaire ; - un dispositif de récupération des heures d'enseignement accomplies par les professeurs remplaçants ou en service partagé en dépassement de leurs obligations de service 68 ( * ) . |
Si quelques-unes des évolutions des décrets du 20 août 2014 sont bienvenues - inscription du fait que les missions d'un professeur ne se limitent pas à l'enseignement stricto sensu , reconnaissance du travail « invisible » des enseignants et de l'investissement de certains enseignants au sein de l'établissement - la révision des obligations de service constitue à bien des égards une occasion manquée .
L'absence d'annualisation, même partielle, des obligations de service est regrettable , dans la mesure où, comme le soulignait notre collègue Gérard Longuet, « la définition d'un temps de travail sur une base hebdomadaire ne permet pas de prendre en compte les variations d'intensité qui peuvent être constatées au cours de l'année scolaire » 69 ( * ) . Même si le décret n° 2014-940 fait référence, volontairement de manière ambigüe, « à la réglementation applicable à l'ensemble des fonctionnaires en matière de temps de travail », l'IGAENR ne peut que constater que « la nouvelle définition des obligations de service (...) n'apporte pas de changements majeurs puisque les maxima de service par corps restent identiques et définis de manière hebdomadaire » 70 ( * ) .
Or, « nombre de chefs d'établissements regrettent que la définition des services reste hebdomadaire et qu'aucune référence à une annualisation éventuelle n'ait été introduite , alors que les réformes du lycée et du collège amènent à proposer des enseignements sur une périodicité différente » 71 ( * ) , à l'instar de l'accompagnement personnalisé, des enseignements d'exploration ou des enseignements pédagogiques interdisciplinaires (EPI).
Il en va de même pour la possibilité d'imposer à un professeur deux heures supplémentaires plutôt qu'une seule : le refus d'enseignants d'effectuer plus d'une heure supplémentaire année (HSA) entraîne le maintien de petites quotités de service et donc le recours à un enseignant en services partagés ou à un contractuel.
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ð Recommandation : Porter à deux le nombre d'heures supplémentaires pouvant être exigées des enseignants du second degré . |
En outre, les missions liées au service d'enseignement « ne font pas l'objet d'un forfait horaire précis et annualisé comme dans le premier degré » 72 ( * ) . Le maintien de dispositions plus anciennes alimente une certaine ambiguïté quant à leur caractère intrinsèque à l'exercice du métier de professeur : ainsi, si le conseil aux élèves dans le choix de leur orientation constitue une des missions statutaires des enseignants, ces derniers continuent de percevoir une indemnité spécifique à cet effet, l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves (ISOE) ; il en va de même pour l'évaluation des élèves - la correction de copies d'examen et la participation aux oraux faisant l'objet d'une rémunération distincte - ou pour le travail collectif, les heures de coordination et de synthèse demeurant décomptées du service des professeurs de l'enseignement adapté. Ces dispositions n'ont pas été remises en cause dans le cadre de l'accord PPCR (cf. III.C).
La Cour des comptes souligne enfin que « plusieurs missions ne sont toujours pas prises en compte dans ce cadre rénové, alors qu'elles constituent des aspects majeurs ou du bon fonctionnement du service public scolaire, le remplacement , ou de l'exercice du métier, la formation continue » 73 ( * ) et prédit que cette réforme « n'a et ne devrait avoir que peu d'effets tangibles ». L'IGAENR observe en effet que le fonctionnement des établissements n'en a pas été substantiellement modifié : par exemple, « s'agissant du travail en équipe, les enseignants, notamment de collège, peinent à le concéder sur la semaine hors du temps d'enseignement » 74 ( * ) .
Comme la Cour des comptes, vos rapporteurs estiment que la formation continue (cf. II.B) et la participation à la continuité du service par le remplacement de leurs collègues absents appartiennent pleinement aux missions des enseignants . S'agissant du remplacement, vos rapporteurs partagent pleinement le constat dressé par leur collègue Jean-Claude Carle, selon lequel « le remplacement de courte durée doit être du ressort des établissements » ; pour ce faire, « il convient de privilégier l'échange de services entre enseignants de la même classe et de disciplines différentes au recours à un enseignant peu au fait de la progression de la classe » 75 ( * ) . Cette solution, la plus favorable tant du point de vue des élèves que des professeurs, « nécessite toutefois une souplesse, qui fait aujourd'hui défaut, dans la définition des services des enseignants et des emplois du temps des élèves » 76 ( * ) , que seule permettrait une annualisation de ces deux paramètres (cf. infra ).
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ð Recommandation : Intégrer la participation au remplacement des enseignants absents aux obligations de service des enseignants . |
Les décrets de 2014 ont remplacé une grande partie des décharges qui s'étaient accumulées par sédimentation au fil des années par un mécanisme de pondération des heures effectuées : chaque heure d'enseignement effectuée est décomptée pour la valeur d'1,1 heure dans les classes de première et de terminale de l'enseignement général et technologique (hors EPS) et en REP+, d'1,25 heure dans les sections de technicien supérieur (STS). Dans le premier degré, une décharge de 18 demi-journées est concédée aux enseignants exerçant en REP+.
Dans un contexte de tension sur la ressource enseignante , ces dispositions « présentent l'inconvénient d'être fondées sur la diminution du temps de travail devant la classe et d'accroître la tension sur les moyens de remplacement » 77 ( * ) et créent un besoin de remplacement. Notre collègue Jean-Claude Carle recommandait ainsi d'évaluer et de revoir ces « régimes d'allégement du temps d'enseignement , le cas échéant en compensant leur remise en cause par des avantages statutaires et indemnitaires » 78 ( * ) .
b) L'évolution indispensable des obligations de service
• Mieux appréhender le temps de travail effectif des enseignants
De manière étonnante, le ministère de l'éducation nationale ne semble jamais avoir entrepris de mesurer le temps de travail global effectif des enseignants. Les seules données existantes proviennent d'enquêtes déclaratives menées auprès de professeurs, dernièrement dans le cadre de l'enquête « Temps de travail » menée par l'INSEE en 2010.
Le temps de travail effectif déclaré par les enseignants s'élève en moyenne à plus de 44 heures hebdomadaires dans le premier degré et à 41 heures dans le second , masquant cependant de fortes disparités, notamment selon le corps d'appartenance et l'âge - le temps de travail déclaré variant parfois du simple au double 79 ( * ) .
Une part considérable du travail des professeurs, y compris en établissement - où les enseignants du second degré déclarent travailler en moyenne 28 heures et 41 minutes par semaine, soit huit heures de plus que leurs heures avec élèves (enseignement et suivi individuel) - n'est ainsi pas reconnue par l'institution ; certains enseignants et représentants syndicaux n'hésitent pas à parler à cet égard de « travail caché ».
Ces chiffres doivent toutefois être pris avec précaution dans la mesure où ils sont relativement anciens et qu'ils reposent sur des données purement déclaratives.
Vos rapporteurs considèrent qu'il est indispensable, préalablement à toute négociation sur les obligations règlementaires de service, que le ministère s'engage à mesurer, selon une méthodologie robuste, le temps de travail effectif des professeurs, a minima celui lié à l'exercice au sein de l'établissement des missions statutaires .
Ils notent également la récurrence du discours lié à un accroissement de la charge de travail administratif , particulièrement dans le premier degré, qui ne saurait être écarté d'emblée. Afin d'éviter que certains documents pourtant importants, à l'instar des projets personnalisés de réussite éducative (PPRE), ne fassent l'objet que d'une rédaction purement formelle, la simplification de ces tâches conviendrait d'être poursuivie.
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ð Recommandation : Engager un recensement du temps de travail effectif des enseignants . |
• Annualiser le temps de service des enseignants du second degré
L'annualisation du temps de service des enseignants du second degré est une idée récurrente ; le rapport Pochard rappelle qu'elle figurait déjà dans le rapport de la Commission d'études sur la fonction enseignante dans le second degré présidée par Louis Joxe en 1972 80 ( * ) . Elle n'est jamais advenue, du fait d'une forte opposition des syndicats qui « craignent un alourdissement du temps de travail, l'année scolaire actuelle ne durant pas en fait trente-six semaines, ainsi qu'un rôle accru des chefs d'établissement dans l'organisation des temps de service » 81 ( * ) . Elle ne semble utile que dans le second degré, le service des professeurs des écoles coïncidant parfaitement avec les heures dues aux élèves et étant déjà partiellement annualisé .
La définition hebdomadaire du service d'enseignement entraîne la perte d'un grand nombre d'heures de cours et une rigidité préjudiciable à un fonctionnement optimal des établissements et, in fine , à l'enseignement dispensé aux élèves. Notre collègue Gérard Longuet pointait le fait que « la définition d'un temps de travail sur une base hebdomadaire ne permet pas de prendre en compte les variations d'intensité qui peuvent être constatées au cours de l'année scolaire » 82 ( * ) ; alors que les trente-six semaines d'enseignement prévues en théorie sont très largement amputées par les examens en fin d'année, les absences non remplacées, les voyages scolaires, et, dans l'enseignement professionnel et en STS, les stages, le système actuel « ne permet pas que ces heures de cours perdues soient compensées » 83 ( * ) .
Définir clairement le volume d'enseignement dû aux élèves constitue le préalable indispensable à cette évolution . Dans son avis sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2018, notre collègue Jean-Claude Carle prônait la définition du « nombre annuel d'heures dû aux élèves dans chaque discipline pour préparer le diplôme devant sanctionner leur cycle d'études » 84 ( * ) . Il citait le fait, relevé par l'IGAENR, que ce que l'institution doit aux élèves n'est inscrit nulle part (à l'exception notable des diplômes de l'enseignement professionnel) : si la durée théorique de l'année scolaire est de 36 semaines, « la multiplication des horaires hebdomadaires des élèves par 36 n'a jamais été effectuée » 85 ( * ) . Or, « l'annualisation du volume d'heures-élève permettrait d'organiser autrement le travail des élèves et de s'affranchir en tant que besoin du cadre hebdomadaire, facilitant l'échange de services entre enseignants et permettant l'organisation de journées ou de semaines dédiées à certaines matières » 86 ( * ) .
C'est en réponse aux besoins des élèves et à ce que l'institution leur doit que serait ainsi défini le service d'enseignement . Celui-ci pourrait être de 648 heures d'enseignement annuelles, voire même légèrement moins pour refléter les heures effectivement dispensées et dues, et auxquelles seraient adjointes les éventuelles heures supplémentaires.
Vos rapporteurs soulignent qu'il ne s'agit pas de faire enseigner les professeurs davantage - enseigner dix-huit à vingt heures par semaine à des collégiens ou des lycéens est fatigant et exigeant - mais que la répartition de cet enseignement soit plus conforme à l'intérêt de l'institution et des élèves . Elle serait également conforme à l'intérêt de certains professeurs, en permettant de réduire les situations de services partagés et de mettre en place des modalités renouvelées d'exercice à temps partiel .
Au service d'enseignement ainsi défini pourrait être adjoint un second forfait annualisé relatif à la présence en établissement pour l'exercice des missions liées au service d'enseignement, dont la reconnaissance par le décret du 20 août 2014 se traduirait par l'instauration d'un volume d'heures de présence en établissement 87 ( * ) , à l'instar des créneaux libérés hebdomadaires mis en oeuvre dans certains établissements : un créneau commun dans la semaine à tous les enseignants d'une même discipline, d'une même classe ou d'un même niveau 88 ( * ) . Le forfait annualisé pourrait également comprendre un volume minimal consacré à la formation continue (cf. II.B.).
Il convient de rappeler à cet effet que les professeurs du secondaire déclaraient en 2010 environ huit heures hebdomadaires en établissement pour des tâches autres que l'enseignement ou l'accompagnement des élèves . Dès lors, il s'agit de reconnaître ces heures et d'assurer leur effectivité par l'ensemble des professeurs ; comme le relevait le rapport Pochard, « si une « dynamique du collectif » est jugée indispensable (...), on ne peut compter sur la seule bonne volonté de certains enseignants pour la créer et la maintenir . Elle permettrait par exemple, plus que toute autre, de mieux organiser les prérentrées, du temps pouvant être alors consacré à la préparation des classes, à la connaissance des dossiers des élèves, à la rencontre avec les enseignants précédents, à la programmation des projets d'équipes, etc . » 89 ( * ) .
Vos rapporteurs n'ignorent pas la vive opposition de principe de la plupart des organisations syndicales ; à l'instar de ce qu'ont proposé la commission Thélot puis la Cour des comptes, ce nouveau régime de service pourrait ne concerner dans un premier temps que les professeurs débutants ou volontaires . Il pourrait être assorti de bonifications indemnitaires substantielles, ce qui participerait d'une attractivité accrue de la profession en début de carrière.
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ð Recommandation : Annualiser le service des enseignants du second degré . |
3. Favoriser l'émergence d'un collectif de travail au sein des établissements, donner plus de liberté aux enseignants
a) Un métier marqué par un isolement professionnel
Si les professeurs rencontrés se disent pour la grande majorité satisfaits de leur travail et décrivent la bonne entente qui règne avec leurs collègues, cela n'est pas contradictoire avec un certain isolement , en particulièrement devant des difficultés d'ordre professionnel, dans la gestion de leur classe ou la progression de certains élèves.
Il procède d'une identité professionnelle fondée sur l'exclusivité de la relation du professeur à ses élèves 90 ( * ) , celui-ci étant le seul maître dans sa classe, revendiquant sa liberté pédagogique. En 2008, le Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant constatait que « les enseignants sont au total plus attachés à leur classe et à leur discipline qu'à leur établissement. Cette tendance ne facilite pas la coordination pédagogique ni le travail d'équipe. Elle induit des formes d'isolement et de solitude face au traitement de la difficulté scolaire et, plus généralement, explique une insuffisante mise en commun des pratiques d'enseignement et des expériences » 91 ( * ) .
Le sentiment d'être peu accompagné et seul devant la difficulté est particulièrement fort pour les plus jeunes enseignants ; il est également partagé par des professeurs plus expérimentés, confrontés à des difficultés nouvelles, et pour lesquels il est parfois plus difficile encore de solliciter l'aide d'un collègue. Le rapport Pochard parle ainsi d'un « isolement parfois douloureux - solitude du maître - et souvent regrettable du point de vue de l'efficacité - morcellement des savoirs, appréhension parcellaire des besoins des élèves » 92 ( * ) .
Le ressenti des enseignants est corroboré par les résultats de l'enquête TALIS menée en 2013 par l'OCDE auprès des enseignants de collège : 78 % déclarent ne jamais observer le travail de leurs collègues en classe , bien davantage que la moyenne de l'enquête (45 %), moins de 4 % ont un tuteur (pour une moyenne de 13 %) 93 ( * ) . Les chefs d'établissement sont également très peu nombreux à assister fréquemment à des cours (8 % en France, pour une moyenne de 49 %), si bien que pour une grande majorité d'enseignants (70 %), les seuls retours sur leur pratique proviennent de personnalités extérieures à l'établissement, en l'occurrence les inspecteurs 94 ( * ) .
b) L'établissement, lieu d'élaboration d'un projet commun, adapté aux besoins particuliers des élèves
Dans son rapport sur l'organisation du système scolaire de 2011, notre collègue Jean-Claude Carle soutenait que l'établissement - l'école, le collège ou le lycée - devait être la « cellule de base du système éducatif », le lieu où « doit émerger un « collectif pédagogique » mobilisé autour d'objectifs partagés, issus d'une réflexion commune sur les besoins spécifiques des élèves » 95 ( * ) . Dans ce cadre, l'émergence et l'entretien d'une collégialité enseignante sont primordiales .
Cette collégialité passe d'abord par une solidarité « active et concrète entre professeurs » 96 ( * ) à l'échelle de l'établissement ; dans son rapport au ministre sur le métier d'enseignant de 2002, Jean-Pierre Obin soulignait que cette solidarité devait être une véritable politique à l'échelle de l'établissement, dont le point de départ naturel est l'accueil des nouveaux professeurs.
Vos rapporteurs attachent une importance toute particulière à la culture d'établissement, qui mêle sentiment d'appartenance, valeurs et ambition partagées. Cette identité d'établissement, qui inscrit l'établissement dans son environnement, « lorsqu'elle est vivante et positivement perçue », constitue de surcroît « un facteur de cohésion qui facilite la concertation et le travail en équipe » 97 ( * ) .
La concertation entre enseignants et acteurs de l'établissement est au fondement de l'élaboration d'une réflexion et d'une action communes ; elle est un levier essentiel de l'efficacité éducative et pédagogique des établissements.
Loin des représentations stéréotypées, les inspections générales ont pu constater que « chez les enseignants comme parmi les autres personnels de l'établissement, l'aspiration à travailler en équipe avec les collègues est très fortement répandue (...). Il apparaît évident pour eux que le travail d'un enseignant ne peut être conduit sans confrontation des expériences et des pratiques au sein des équipes pédagogiques » 98 ( * ) ; au quotidien, la concertation rencontre cependant des freins , comme « le manque de temps, l'incompatibilité des rares moments disponibles, les résistances à travailler avec certains collègues (...) parfois la configuration des locaux ou encore les différences existant dans les pratiques propres à chaque discipline » 99 ( * ) . À cet effet, il importe que les professeurs soient mis dans les meilleures conditions possibles pour travailler et que l'architecture scolaire favorise la concertation (cf. I.C).
Vos rapporteurs constatent que le champ et la portée limités des décisions qui peuvent en être issues constituent également l'un des freins à la concertation : l'autonomie des établissements, et donc des personnels qui y exercent, demeure encore trop limitée.
c) Donner davantage de liberté et de responsabilité aux professeurs au sein de leur établissement
Une plus grande autonomie des établissements et une plus grande association des professeurs à leur fonctionnement sont les deux piliers d'un cadre d'exercice rénové du métier d'enseignant, dans lequel ce dernier serait pleinement « cadre et concepteur » 100 ( * ) . Il s'agit bien de donner aux professeurs « de nouvelles libertés » dans leur établissement 101 ( * ) .
• Donner plus d'autonomie aux établissements et aux collectifs enseignants
L'autonomie de l'établissement que préconisent vos rapporteurs n'est pas l'autonomie du seul chef d'établissement mais celle de l'équipe éducative qu'il dirige.
La définition des contenus d'enseignement et des objectifs demeurant nationale, l'autonomie des établissements gagnerait à être renforcée dans trois domaines :
- l'organisation pédagogique ; en la matière, des « marges de liberté devraient permettre aux enseignants de faire des choix et de prendre des engagements de façon collective concernant les méthodes pédagogiques, les modes d'organisation des groupes d'élèves, le rythme et le contenu des évaluations » 102 ( * ) , que permettrait en particulier l'annualisation des heures-élèves et des obligations de service des enseignants (cf. supra ) ; à cet égard, une des mesures positives de la réforme du collège a été la constitution d'une marge horaire dont l'emploi est délégué à l'établissement 103 ( * ) ;
- l'emploi des moyens donnés à l'établissement - dotation horaire (qui serait globalisée, la distinction entre heures-postes et heures supplémentaires disparaîtrait) et moyens financiers ; la création des indemnités pour missions particulières (IMP) 104 ( * ) y participe, ces budgets pourraient être abondés et une plus grande souplesse laissée aux établissements pour décider de leur emploi ;
- le fonctionnement interne de l'établissement et de ses instances de concertation ; à cet égard, il conviendrait, comme le recommandent les inspections générales, d'« accorder à chaque établissement la liberté de définir ses instances au-delà de celles institutionnelles du conseil d'administration, du conseil pédagogique et du conseil école-collège . De la même manière, la désignation de « référents » au sein de l'établissement ne devrait pas relever de préconisations nationales mais du libre choix de l'équipe de direction. Cette recommandation vaut particulièrement pour les réseaux d'éducation prioritaire où la multiplication des instances est trop gourmande en temps et en énergie » 105 ( * ) .
La déconcentration au niveau de l'établissement du recrutement des enseignants est pratiquée dans de nombreux pays européens, à l'instar de la Belgique, des Pays-Bas ou du Royaume-Uni, qui « ont mis en place une gestion plus décentralisée des enseignants pour permettre aux établissements de recruter en fonction de leurs besoins spécifiques » 106 ( * ) . L'OCDE indique que cette faculté « peut permettre de réduire les pénuries d'enseignants dans les zones défavorisées » 107 ( * ) .
Vos rapporteurs n'ont pas jugé utile de retenir l'idée d'un recrutement direct des enseignants de l'établissement par le chef d'établissement. En revanche, ils jugent nécessaire que ce dernier puisse donner un avis conforme dans le cadre de l'affectation sur profil, dont vos rapporteurs souhaitent le développement, ainsi que par contrat de mission (cf. III.A). Pourraient être associés à cet avis des enseignants exerçant des responsabilités particulières dans le cadre des « chaires spécifiques », notamment ceux enseignant la même discipline (cf. infra ).
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ð Recommandation : Accroître les marges d'autonomie des établissements en matière d'organisation pédagogique, d'emploi des moyens et de fonctionnement interne . |
Dans le premier degré, les écoles n'étant pas des établissements publics, elles sont dépourvues de la personnalité morale et de l'autonomie budgétaire dont disposent les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE). Le directeur d'école n'a pas de statut particulier : appartenant au corps des professeurs des écoles, il n'est pas le supérieur hiérarchique de ses pairs et n'est pas consulté pour leur évaluation, menée exclusivement par l'IEN. Il se borne à assurer la coordination nécessaire entre les professeurs des écoles et à animer l'équipe pédagogique.
Si une revalorisation des indemnités et des décharges des directeurs d'école a eu lieu en 2014 et s'est accompagnée d'un renforcement de la formation et de la publication d'un référentiel métier 108 ( * ) , les directeurs d'école ne bénéficient toujours pas d'un statut particulier, malgré les nombreuses recommandations en ce sens.
S'ils n'ignorent pas les réticences de part et d'autre, vos rapporteurs ne peuvent que soutenir cette évolution nécessaire, alors que la fonction de directeur d'école continue de pâtir d'un réel déficit d'attractivité 109 ( * ) . Ils proposent a minima que le directeur d'école soit associé à l'évaluation des enseignants de son école (cf. infra ). Cette évolution devrait entraîner à son tour une réflexion sur l'organisation de l'école primaire, qui n'entre pas dans le champ du présent rapport mais qui constitue un sujet d'importance pour le système éducatif.
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ð Recommandation : Étudier la reconnaissance d'un statut du directeur d'école et l'associer à l'évaluation des professeurs de son école . |
• Développer l'évaluation des écoles et des établissements
L'évaluation est le corollaire d'une autonomie accrue des établissements. Pratique ancrée dans certains pays, à l'instar du Royaume-Uni, l'évaluation collective des équipes éducatives demeure encore embryonnaire en France.
Cette évaluation pourrait prendre deux formes :
- une autoévaluation , conduite par l'équipe éducative sur une base annuelle ;
- une évaluation externe , processus plus lourd mené par des inspecteurs et associant l'ensemble des partenaires de l'établissement (parents d'élèves, collectivités territoriales) de manière périodique , par exemple à l'échéance des contrats d'objectifs 110 ( * ) .
Les résultats de ces évaluations pourraient être pris en compte dans l'évaluation individuelle des professeurs.
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ð Recommandation : Développer l'évaluation des écoles et des établissements . |
• Mieux reconnaître les missions complémentaires exercées par les professeurs
La révision des obligations réglementaires de service dans le second degré a reconnu l'exercice de missions complémentaires par certains professeurs, qui sont énumérées par le décret du 27 avril 2015 111 ( * ) .
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Les missions complémentaires donnant lieu au versement de l'indemnité pour mission particulière (IMP) - coordonnateur de discipline, chargé en technologie de la gestion du laboratoire ; - coordonnateur de cycle d'enseignement ; - coordonnateur de niveau d'enseignement ; - référent culture ; - référent pour les ressources et usages pédagogiques numériques ; - référent décrochage scolaire ; - coordonnateur des activités physiques, sportives et artistiques ; - tutorat des élèves dans les classes des lycées d'enseignement général et technologique et des lycées professionnels. Peuvent également donner lieu à l'attribution de l'IMP d'autres missions d'intérêt pédagogique ou éducatif définies par le chef d'établissement conformément aux orientations académiques et aux orientations du projet d'établissement. Source : décret n° 2015-475 du 27 avril 2015 |
L'exercice de ces fonctions fait l'objet de l'attribution d'une IMP, selon des taux particuliers à chaque fonction et encadrés par le ministère. La règlementation permet également des allégements de service pour l'exercice de fonctions particulières. Ces fonctions ne confèrent pas de responsabilités particulières. Cependant, dans certains établissements, le conseil pédagogique se compose des coordonnateurs de discipline et des autres professeurs référents : il s'agit selon les inspections générales de la « meilleure composition observée » 112 ( * ) .
Vos rapporteurs jugent qu'il serait utile et profitable aux professeurs d'aller plus loin dans la reconnaissance des responsabilités particulières pouvant être exercées au sein de l'établissement.
La multiplication de fonctions intermédiaires permettrait d'associer davantage les professeurs au fonctionnement de l'établissement , leur offrant ainsi une forme de mobilité fonctionnelle (cf. III.B). Elle étofferait l'équipe de direction, réduisant l'isolement des chefs d'établissement.
Le Royaume-Uni offre un exemple intéressant : des professeurs y exercent des fonctions de responsable de discipline ou de faculté ( head of department ) et possèdent à cet effet de véritables prérogatives en matière d'animation, de définition, avec les autres professeurs de la discipline, des progressions pédagogiques et des modalités d'évaluation des élèves.
Dans l'enseignement privé sous contrat, les inspections générales soulignent les conséquences positives du « choix fait de confier à des enseignants une fonction d'adjoint ou de référent au sein de l'équipe de direction [, qui] contribue manifestement à faciliter la concertation aux deux niveaux, vertical (direction / enseignants) et horizontal (entre enseignants) » 113 ( * ) . S'ils continuent à enseigner, en assurant au minimum un mi-temps, ils « sont référents d'un ou de plusieurs niveaux et animent le réseau des professeurs principaux. Membres à part entière de l'équipe de direction, ils peuvent également être professeurs principaux et établissent un lien permanent entre les enseignants et la direction » 114 ( * ) .
Vos rapporteurs recommandent en conséquence de donner la possibilité de conférer un statut d'emploi à la fonction de coordonnateur de discipline 115 ( * ) ainsi qu'à d'autres fonctions similaires, qui pourrait être reconnue comme « chaire spécifique » au sein de l'établissement. Le professeur nommé sur cet emploi à titre temporaire pourrait être déchargé d'une partie de son service d'enseignement pour exercer une fonction d'animation et de coordination auprès de ses pairs ; il pourrait se voir reconnaître la qualité d'adjoint du chef d'établissement.
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ð Recommandation : Donner un statut d'emploi aux fonctions relevant de « chaires spécifiques » dans les établissements scolaires . |
* 62 Décret n° 2014-940 du 20 août 2014 relatif aux obligations de service et aux missions des personnels enseignants exerçant dans un établissement public d'enseignement du second degré et décret n° 2014-941 du 20 août 2014 portant modification de certains statuts particuliers des personnels enseignants relevant du ministre chargé de l'éducation nationale.
* 63 Rapport d'information sur les relations entre l'école et les parents, de Mme Valérie Corre, fait au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale (XIV e législature), juillet 2014.
* 64 Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant , op. cit.
* 65 C. Becchetti-Bizot, G. Houzel et F. Taddei, Vers une société apprenante , op. cit.
* 66 Décret n° 2014-940 du 20 août 2014 et décret n° 2014-941 du 20 août précités. Le décret n° 2014-940 ne touche toutefois pas aux dispositions du décret n° 50-581 du 25 mai 1950 portant règlement d'administration publique pour la fixation des maximums de service hebdomadaire du personnel enseignant des établissements d'enseignement du second degré applicables aux enseignants en classe préparatoire aux grandes écoles (CPGE).
* 67 Décret n° 2015-475 du 27 avril 2015 instituant une indemnité pour mission particulière allouée aux personnels enseignants et d'éducation exerçant dans un établissement public d'enseignement du second degré.
* 68 Décret n° 2014-942 du 20 août 2014 portant modification du décret n° 2008-775 du 30 juillet 2008 relatif aux obligations de service des personnels enseignants du premier degré.
* 69 Les heures supplémentaires dans le second degré : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines , rapport d'information n° 194 (2016-2017) de Gérard Longuet, fait au nom de la commission des finances du Sénat, décembre 2016.
* 70 IGAENR, Bilan de la mise en place des décrets sur les nouvelles obligations réglementaires de service et le régime indemnitaire des enseignants du second degré , rapport n° 2016-51, septembre 2016.
* 71 Idem.
* 72 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement : une réforme qui reste à faire , op. cit.
* 73 Idem.
* 74 IGAENR, Bilan de la mise en place des décrets sur les nouvelles obligations réglementaires de service et le régime indemnitaire des enseignants du second degré , op. cit.
* 75 Projet de loi de finances pour 2018 : Enseignement scolaire , Avis n° 112 (2017-2018) de Jean-Claude Carle, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, novembre 2017.
* 76 Idem.
* 77 Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement : une réforme qui reste à faire, op. cit.
* 78 Projet de loi de finances pour 2018 : Enseignement scolaire, op. cit.
* 79 MEN-DEPP, Le temps de travail des enseignants du premier degré public en 2010 , note d'information n° 13.12, juillet 2013 et Temps de travail des enseignants du second degré public : pour une heure de cours, une heure de travail en dehors , n° 13.13, juillet 2013.
* 80 Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant , op. cit.
* 81 Idem.
* 82 Les heures supplémentaires dans le second degré : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines , op. cit.
* 83 Idem.
* 84 Projet de loi de finances pour 2018 : Enseignement scolaire , op. cit.
* 85 IGAENR, Le remplacement des enseignants absents, rapport n° 2011-056, juin 2011.
* 86 Projet de loi de finances pour 2018 : Enseignement scolaire , op. cit.
* 87 Il serait explicitement fait référence aux 1 607 heures annuelles dues par les fonctionnaires, auxquelles l'ensemble des obligations de service serait significativement inférieur afin de prendre en compte le temps de travail personnel accompli à domicile.
* 88 IGEN et IGAENR, Les mécanismes de concertation dans les établissements publics et privés sous contrat , rapport n° 2016-55, août 2016.
* 89 Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant , op. cit.
* 90 Décrite notamment par Jean-Pierre Obin, Enseigner, un métier pour demain, op. cit.
* 91 Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant , op. cit.
* 92 Idem.
* 93 MEN-DEPP, TALIS 2013 - Enseignant en France : un métier solitaire ? , op. cit.
* 94 Idem.
* 95 De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école , rapport d'information n° 649 (2010-2011) de Jean-Claude Carle, fait au nom de la Mission commune d'information du Sénat sur le système scolaire, juin 2011.
* 96 Jean-Pierre Obin, Enseigner, un métier pour demain, op. cit.
* 97 IGEN et IGAENR, Les mécanismes de concertation dans les établissements publics et privés sous contrat , op. cit.
* 98 Idem.
* 99 Idem.
* 100 Jean-Pierre Obin, Enseigner, un métier pour demain, op. cit.
* 101 Idem.
* 102 Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant , op. cit.
* 103 Arrêté du 19 mai 2015 relatif à l'organisation des enseignements dans les classes de collège et arrêté du 16 juin 2017 modifiant l'arrêté du 19 mai 2015 relatif à l'organisation des enseignements dans les classes de collège.
* 104 Décret n° 2015-475 du 27 avril 2015 précité.
* 105 IGEN et IGAENR, Les mécanismes de concertation dans les établissements publics et privés sous contrat, op. cit.
* 106 Cour des comptes, op. cit.
* 107 OCDE, Effective Teacher Policies : Insights from PISA , juin 2018.
* 108 Circulaire n° 2014-163 du 1 er décembre 2014 relative au référentiel métier des directeurs d'école.
* 109 Voir à ce sujet Les conseils d'école : pour une relation de confiance dans un cadre rénové, rapport d'information n° 553 (2014-2015) de Marie-Annick Duchêne, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, juin 2015.
* 110 Sur une évaluation externe, se reporter au Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant, op. cit.
* 111 Décret n° 2015-475 du 27 avril 2015 précité.
* 112 IGEN et IGAENR, Les mécanismes de concertation dans les établissements publics et privés sous contrat, op. cit.
* 113 Idem.
* 114 Idem.
* 115 Ou coordonnateur de plusieurs disciplines dans le cadre de disciplines à faible volume horaire et donc au nombre réduit d'enseignants.