C. DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES EN RETRAIT DE LA PARITÉ ?
1. Mesures d'incitation et « bonnes pratiques » : la féminisation récente des assemblées parlementaires
Le cas des assemblées parlementaires illustre la lente montée en puissance de la féminisation des instances de pouvoir quand sont à l'oeuvre, non pas des mesures contraignantes, mais des dispositifs incitatifs et des « bonnes pratiques ».
Un constat important tout d'abord : la présence d'élues au Parlement dans des proportions significatives est un fait récent.
Les premières députées et sénatrices, élues à la faveur de l'entrée en vigueur de l'ordonnance de 1944 qui a rendu les femmes éligibles, étaient en définitive assez nombreuses dans le Parlement des débuts de la IV e République :
- 21 femmes au Conseil de la République en décembre 1946 (soit 7 % d'élues) ;
- 42 députées à l'Assemblée en novembre 1946 (6,8 % de femmes).
Mais, comme le montrent les tableaux et les graphiques ci-après, les femmes ont ensuite disparu du paysage parlementaire :
- le nombre de sénatrices de 1959 à 1971 n'a pas dépassé cinq (moins de 2 % du Sénat) ;
- le nombre de députées est resté, jusqu'en 1978, compris entre huit et onze (soit 2 % de l'Assemblée nationale au plus)
Il a donc fallu attendre les dernières années du XX e siècle, voire le début du XXI e , pour que le nombre de femmes parlementaires dépasse celui des pionnières des années 1940 .
Cette étape n'a été franchie à l'Assemblée nationale qu'en 1997 avec l'élection de 63 députées , et en 2001 au Sénat lorsque notre assemblée a compté 35 sénatrices.
Ce n'est qu'après 2010 que la proportion de femmes au Parlement a approché 25 % 84 ( * ) .
* Renouvellement total (les autres résultats concernent des renouvellements partiels).
Évolution du nombre d'élues à l'Assemblée nationale
Évolution du nombre d'élues au Conseil de la République puis au Sénat
S'agissant des élections législatives , le système incitatif lié à la modulation de l'aide publique aux partis politiques et aux retenues financières mis en place par les lois du 6 juin 2000 et du 4 août 2014 85 ( * ) semble d'une efficacité limitée : il est frappant de constater que les partis préfèrent parfois acquitter d'importantes sanctions financières plutôt que de se conformer à la loi .
Ainsi, d'après un document édité par le secrétariat d'État chargé de l'Égalité entre les femmes et les hommes, au cours de la XIV e législature (2012-2017), les partis politiques ont renoncé à un total de 27 783 480 euros pour le non-respect de la parité des nominations 86 ( * ) .
L'exemple de l'Assemblée nationale élue en mai 2017 paraît confirmer l' influence décisive des partis politiques , dont dépend l'investiture de candidates dans des circonscriptions gagnables : la proportion de députées est ainsi passée de 26,9 % en 2012 à 38,7 % en 2017 , des chiffres inédits en France , même si la parité stricto sensu n'est pas encore atteinte.
Inversement, le Haut conseil à l'égalité soulignait, dans un rapport publié en novembre 2017, l'influence des « listes dissidentes [...] parfois montées pour contourner les contraintes paritaires » 87 ( * ) . Ce point a été évoqué lors de la rencontre avec des élues locales organisée par la délégation à l'occasion du 8 mars 2018.
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LA FRANCE AU 16 EME RANG MONDIAL POUR LA FÉMINISATION DE SON PARLEMENT DEPUIS LES ÉLECTIONS DE 2017 Les élections législatives de 2017 ont sensiblement amélioré la place de la France dans le classement mondial établi par l'Union interparlementaire (UIP) 88 ( * ) , puisque notre pays est passé, au lendemain de ces élections, du 63 ème rang (qu'elle occupait depuis l'été 2016) au 15 ème rang . Le renouvellement sénatorial lui a permis de conserver cette place. Depuis le mois d'août 2017, la place de la France varie, selon les classements, entre les 14 ème et 16 ème rangs 89 ( * ) . Avec 38,5 % de députées et 32,2 % de sénatrices depuis le 1 er juillet 2018, elle se situe désormais au-dessus de la moyenne mondiale , établie à 23,6 % de députées (chambres dites basses) et à 23,3 % de sénatrices (secondes chambres). Malgré cette nette amélioration, la France reste distanciée, dans ce classement international, par quatre pays du continent européen : - la Suède, avec 43,6 % de femmes députées (8 ème rang) ; - la Finlande (42 % de députées) (11 ème rang) ; - la Norvège (41,4 % de députées) (13 ème rang) ; - et l'Espagne (39,1 % de députées ; 38 % de sénatrices) (15 ème rang) 90 ( * ) . |
2. La féminisation du Sénat en question
La féminisation du Sénat a été plus progressive : la proportion de sénatrices était ainsi de 91 ( * ) :
- 22 % en 2011 (77 sénatrices) ;
- 25 % en 2014 (87 sénatrices) ;
- 29,3 % (102 sénatrices) en 2017.
a) Le remplacement, un accès au Sénat encore privilégié pour les femmes
Parallèlement aux élections, il faut noter l' influence du remplacement sur la féminisation du Sénat . Ce point avait été relevé dans le rapport d'activité 2014-2017 de la délégation, publié en juillet 2017 92 ( * ) : entre le lendemain du renouvellement de 2014 et la veille de celui de 2017, le nombre de sénatrices a augmenté de quelque 10 %, passant de 87 (25 % des membres du Sénat) à 96 (27,7 %) 93 ( * ) .
Comme l'indique ce rapport :
- « Ces variations s'expliquent par l'arrivée au Sénat de femmes remplaçant des sénateurs décédés ou démissionnaires (à la suite, par exemple, de leur nomination au Conseil constitutionnel) ou occupant le siège de sénateurs nommés au Gouvernement » 94 ( * ) ;
- dans la plupart des cas, ces remplacements se sont effectués dans le sens « homme-femme » ; certains ont été neutres au regard du nombre de sénatrices, quand ils se sont effectués dans le sens « homme-homme » ou, encore plus rarement, dans le sens « femme-femme ».
L'évolution du Sénat dans les semaines qui ont suivi le dernier renouvellement a confirmé le lien entre féminisation et remplacement 95 ( * ) , renforcé d'ailleurs par l'entrée en vigueur, au 1 er octobre 2017, des règles relatives au non-cumul , qui ont permis à huit nouvelles élues de devenir sénatrices.
Le nombre de sénatrices est en effet passé de 102 au 1 er octobre 2017 à 110 dès le 11 octobre 2017, puis à 112 au 1 er juillet 2018 , leur proportion s'étant ainsi élevée de 29,3 % à 31,7 %, puis à 32,2 %, soit une part désormais proche du tiers .
Ces constats relativisent la portée du dernier renouvellement sur la féminisation du Sénat , qui a permis une augmentation nette de seulement six élues au Sénat : l'on est en effet passé de 96 sénatrices à la veille du scrutin à 102. Le remplacement a par la suite permis l'arrivée au Sénat, comme cela a été relevé plus haut, de dix élues .
Ces remarques confirment aussi que les remplacements liés aux exigences de non-cumul ont été favorables à la féminisation des assemblées.
En définitive, l'influence du remplacement sur la féminisation du Sénat vérifie l'actualité de l'analyse que faisait en 2001 la politologue Mariette Sineau, dans Profession femme politique - Sexe et pouvoir sous la V e République , de la suppléance comme « filière d'accès au mandat parlementaire » 96 ( * ) .
b) L'incidence des lois de 2000 et 2013 relatives au mode de scrutin
L'augmentation certes progressive, mais régulière, du nombre et de la proportion de sénatrices constatée depuis 2001 montre l' incidence relative de l'obligation de parité pour les élections sénatoriales, en lien avec le mode de scrutin .
Entre 1998 et 2001, on relève un certain saut quantitatif, comme le montre la courbe ci-dessus, dont la pente croît de manière très nette entre 1998 et 2001. Cette évolution peut être rapprochée de l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-641 du 10 juillet 2000 relative à l'élection des sénateurs .
L'article 3 de la loi du 6 juin 2000 précitée a en effet introduit des contraintes paritaires dans les départements où l'élection se déroule au scrutin de liste , qui concernait à l'époque les départements élisant au moins trois sénateurs , en prescrivant que « sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un » et en ajoutant que « chaque liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe » .
Malgré la réforme intervenue en 2003, qui a fixé à quatre sénateurs le seuil pour l'application du scrutin de liste, la féminisation a régulièrement progressé puisque la proportion de sénatrices, qui était de 6,5 % après le renouvellement de 1998, est passée :
- à 10,3 % en 2001, lors des premières élections au cours desquelles se sont appliquées pour la première fois les obligations de parité ;
- à 16,9 % en 2004 ;
- à 21,9 % en 2008 ;
- puis à 23,3 % en 2011.
Ainsi que le montrait déjà le rapport présenté au nom de la délégation par notre collègue Laurence Cohen à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des sénateurs (devenu la loi n° 2013-702 du 2 août 2013) 97 ( * ) , l'application de la loi du 6 juin 2000 a coïncidé avec le quadruplement du nombre de sénatrices en quelque onze années : notre assemblée comptait vingt sénatrices à la veille du renouvellement de 2001 ; elle en comprenait quatre-vingt à la veille des élections de 2011 .
Cette loi a permis au scrutin de liste de contribuer à la féminisation de notre assemblée . Elle a également mis en évidence le contraste entre le scrutin de liste et le scrutin majoritaire au regard de leurs influences respectives sur l'élection de femmes . Le nombre de sénatrices élues au scrutin uninominal et au scrutin de liste étaient en effet respectivement, comme le relève le rapport d'information précité :
- lors du renouvellement de 2001 98 ( * ) , de 2 et 20 ;
- lors du renouvellement de 2004 99 ( * ) , de 2 et 29 ;
- lors du renouvellement de 2008 100 ( * ) , de 6 et 12 ;
- lors du renouvellement de 2011 (premier renouvellement par moitié), de 10 et 39.
La loi du 2 août 2013 101 ( * ) a encouragé la poursuite de la féminisation du Sénat :
- le scrutin de liste, qui permet une alternance femme-homme, a été étendu aux départements élisant au moins trois sénateurs (au lieu de quatre), comme c'était le cas avant 2003 ;
- dans les départements relevant du scrutin uninominal , le candidat (ou la candidate) et sa suppléante (ou son suppléant) doivent être de sexes différents, ce qui encourage la féminisation par le remplacement ; or celui-ci reste une voie d'accès privilégiée au Sénat pour les femmes, comme cela a été relevé plus haut.
Cette réforme a sensiblement modifié la répartition entre sièges pourvus au scrutin majoritaire et sièges pourvus au scrutin de liste :
- le nombre de sièges concernés par le scrutin de liste est passé de 180 sièges (soit 51,7 % de l'effectif global du Sénat) à 255 (soit 73 % de l'ensemble ) ;
- le nombre de sièges pourvus au scrutin majoritaire est passé de 168 (soit 48,3 %) à 93 (soit 27 % ).
c) Mode de scrutin et féminisation : un bilan contrasté
L'analyse de la féminisation de la représentation sénatoriale des départements confirme le lien entre féminisation et représentation proportionnelle .
Actuellement, les départements paritaires sont l'Aube, l'Aude, le Cantal, la Charente, l'Indre, les Landes, la Mayenne, l'Orne (depuis l'élection du 1 er juillet 2018), le Lot, le Lot-et-Garonne, la Nièvre, la Savoie, la Haute-Vienne, la Martinique, la Polynésie (une sénatrice sur deux sièges), les Bouches-du-Rhône (quatre sénatrice sur huit sièges), l'Ille-et-Vilaine, le Haut-Rhin, La Réunion et le Var (deux femmes sur quatre sièges), la Seine-et-Marne et le Val-de-Marne (trois femmes sur six élus).
Les départements faisant mieux que la parité sont la Gironde et la Seine-Maritime (quatre femmes sur six sièges), le Calvados, le Gard et les Pyrénées-Atlantiques (deux femmes sur trois élus), le Rhône (quatre femmes sur sept sièges), l'Yonne, les Hautes-Pyrénées et le Jura (deux sièges, deux femmes).
Inversement, quarante départements ne sont représentés que par des hommes :
- départements à un siège : dix sur onze (90 %) ;
- départements à deux sièges : 23 sur 41 ( 56 %) ;
- départements à trois sièges : sept sur 25 (28 %).
La proportion de sénatrices croît donc en fonction du nombre de sièges imparti aux départements, la situation la plus favorable étant celle des départements à six, sept ou huit sièges, la moins favorable étant celle des départements à un siège . Dans cette catégorie, seul le département des Hautes-Alpes 102 ( * ) est représenté par une sénatrice.
d) La réduction du nombre de parlementaires : quelles conséquences sur la féminisation du Sénat?
De ce fait, la diminution du nombre de sénateurs aura une conséquence directement négative sur le nombre d'élues puisque 53 départements seraient représentés par un seul sénateur (47 si l'on excepte les Outre-mer) : en extrapolant la proportion de 9 % actuellement observée, ces départements seraient représentés par 48 hommes et 5 femmes .
Le tableau ci-après, qui s'appuie sur des projections effectuées dans le cadre d'une étude publiée le 5 avril 2018 sur le site de Public Sénat 103 ( * ) conforte les interrogations suscitées, au regard de la féminisation de notre assemblée , par la réduction annoncée du nombre de sénateurs, qui s'établirait à 244 au lieu de 348.
PROPORTION DE SÉNATRICES EN FONCTION DU NOMBRE
DE SIÈGES
PAR DÉPARTEMENT
104
(
*
)
En gras : situation en 2018 105 ( * ) ; en italiques : projection à 244 sièges
|
Nombre de sièges par département |
Nombre de départements concernés |
Nombre d'élus au Sénat |
Nombre de sénatrices |
Proportion de sénatrices |
|
1 |
11
|
11
|
1
|
9 % |
|
2 |
41
|
82
|
21
|
25,6 % |
|
3 |
25
|
75
|
21
|
28 % |
|
4 |
10
|
40
|
14
|
35 % |
|
5 |
8
|
40
|
11
|
27,5 % |
|
6 |
6
|
36
|
18
|
50 % |
|
7 |
3 |
21 |
8 |
38,1% |
|
8 |
1 (Bouches-du-Rhône)
|
8
|
4
|
50 % |
|
11 |
1 (Nord) |
11 |
4 |
36,4 % |
|
12 |
1 (Paris) |
12 |
5 |
41,6 % |
|
12 |
Français établis hors de France |
12
|
5
|
41,6 %
|
|
TOTAL |
348
|
112
|
32,2 %
|
Comme cela a été indiqué précédemment, les élections de 2017 avaient permis l'élection de 102 sénatrices (au lieu de 87 en 2014) 106 ( * ) , soit 29,3 % de femmes . Cette proportion s'était rapprochée du tiers à la faveur des remplacements successifs depuis le renouvellement de septembre 2017, jusqu'à 32,2 % au début de juillet 2018 .
Alors que les développements ci-dessus ont confirmé l'influence positive de la représentation proportionnelle sur la féminisation du Sénat, la diminution du nombre de sénateurs devrait mécaniquement se traduire par une progression de la part des élus au scrutin majoritaire , c'est-à-dire dans les départements élisant un ou deux sénateurs (74 départements concernés au lieu de 52). Or actuellement les départements relevant du scrutin majoritaire élisent 23 sénatrices , soit une féminisation à hauteur de 20,5 %, inférieure à la proportion actuelle de sénatrices.
La réduction du nombre de sièges au Sénat, de 348 sièges à 244 , prévue dans le cadre de la réforme des institutions actuellement en discussion, pose évidemment en termes nouveaux la question de la féminisation d'une assemblée où l'accès des femmes, tardif et progressif, semble rester fragile .
En effet, compte tenu des projections ci-dessus, la proportion de sénatrices ne semble pas pouvoir s'établir , avec les réserves d'usage, à plus de 27 % dans un Sénat comportant 244 sénateurs . Si ces projections étaient confirmées, il s'agirait d'une régression , d'autant que peu de correctifs semblent pouvoir être envisagés en raison de la pratique consistant à créer des listes concurrentes pour contourner les règles de l'alternance hommes-femmes.
Cette réforme serait-elle de nature à remettre en cause le maintien d'une proportion satisfaisante de femmes au Sénat et la poursuite de l'augmentation du nombre de sénatrices ?
Il s'agit là d'un sujet de préoccupation pour la délégation.
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La délégation aux droits des femmes s'inquiète des conséquences potentielles de la diminution annoncée du nombre de sénateurs sur la proportion de sénatrices. Elle craint que cette réforme mette en cause la féminisation du Sénat, dont le processus, quoique progressif, était pourtant engagé. Elle rappelle que l'augmentation du nombre de femmes parlementaires est un phénomène récent, qui reste fragile et réversible, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat. Elle considère que la mixité des assemblées politiques est un gage de justice et de démocratie. Elle s'inquiète du décalage prévisible entre des assemblées locales paritaires - ou proches de cet objectif - et un Parlement qui demeurerait en retrait de l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats. Elle rappelle que l'amélioration sensible du classement international de la France au regard de la féminisation de son Parlement a constitué un progrès important en 2017, et que toute altération du rang mondial de notre pays dans ce domaine serait une régression difficilement compréhensible. |
* 84 26,9 % de députées en 2012 ; 25 % de sénatrices en 2014.
* 85 La loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 impose aux partis et groupements politiques, pour bénéficier de la première fraction de l'aide publique, de présenter un nombre égal de femmes et d'hommes (l'écart entre le nombre de femmes et d'hommes ne doit pas dépasser 2 % du nombre total de candidats). En cas de dépassement de cette proportion de 2 %, la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 prévoit un doublement des pénalités.
* 86 Secrétariat d'État chargé de l'égalité entre les femmes et les hommes, Vers l'égalité réelle entre les femmes et les hommes ; chiffres-clés , édition 2017, p. 46.
* 87 Haut conseil à l'égalité, Le guide de la parité , version au 7 novembre 2017, p. 24.
* 88 Dans ce classement, le Rwanda, avec 61,3 % de députées et 38,5 % de sénatrices, occupe régulièrement la première place.
* 89 Ce classement l'UIP est régulièrement mis à jour et il est soumis à des variations régulières. Au 30 juin 2018, la France était ainsi passée à la 16 ème place sans que le nombre de femmes parlementaires ait régressé dans notre pays.
* 90 Entre autres exemples européens, la Belgique se situe au 21 ème rang mondial (38 % de députées, 50 % de sénatrices), le Danemark au 24 ème rang (37,4 % de députées), le Royaume Uni au 41 ème rang (32 % de députées, 25,7 % de femmes à la Chambre des Lords), et l'Allemagne au 46 ème rang (30,7 % de députées et 39,1 % de membres du Bundesrat) - (classement établi par l'UIP le 30 juin 2018).
* 91 Chiffres publiés au lendemain des renouvellements.
* 92 Rapport d'activité 2014-2017, n° 681, 2016-2017.
* 93 Rapport d'activité 2014-2017, n° 681, 2016-2017, pp. 10-11.
* 94 Rapport d'activité 2014-2017, n° 681, 2016-2017, p. 11.
* 95 Que le sénateur remplacé ait été élu au scrutin de liste ou au scrutin uninominal, les effets combinés de l'alternance femme-homme sur les listes et de l'obligation de désigner un remplaçant de sexe différent encouragent la féminisation par le remplacement.
* 96 Mariette Sineau, Profession femme politique - Sexe et pouvoir sous la V e République, Presses de Sciences Po, 2001, p. 216 .
* 97 Élection des sénatrices et des sénateurs : vers plus d'égalité ?, rapport d'information fait au nom de la délégation aux droits des femmes par Laurence Cohen , n° 533 (2012-2013).
* 98 Renouvellement par tiers.
* 99 Renouvellement par tiers.
* 100 Renouvellement par tiers.
* 101 Loi n° 2013-702 du 2 août 2013 relative à l'élection des sénateurs.
* 102 Dont la représentante est devenue sénatrice en tant que suppléante et non directement à la suite des élections sénatoriales.
* 103 Guillaume Jacquot et François Vignal, « Réforme institutionnelle : la moitié des départements n'aurait qu'un seul sénateur », Public Sénat , 5 avril 2018, https://www.publicsenat.fr/article/politique/reforme-institutionnelle-la-moitie-des-departements-n-aurait-plus-qu-un-seul
* 104 Sources : Délégation aux droits des femmes, à partir des projections effectuées département par département par l'étude précitée de Public Sénat .
* 105 Chiffres au 6 juillet 2018 (348 sénateurs). Ce tableau tient compte du remplacement de M. Dominique Watrin par Mme Cathy Apourceau-Poly (Pas-de-Calais) et de M. Thierry Foucaud par Mme Céline Brulin (Seine-Maritime) ; il tient également compte de l'élection de M. Vincent Ségouin (Orne). Les démissions de MM. Watrin et Foucaud et leur remplacement ont porté le nombre de sénatrices) à 112 au lieu de 110 et la proportion de femmes élues au Sénat de 32 % à 32,2 %.
* 106 Compte non tenu du remplacement (voir supra ) qui a permis au nombre de sénatrices de passer à 110 (soit 32 % des élus au Sénat) dès le 11 octobre 2017, quelques jours après les élections sénatoriales, en raison de l'entrée en vigueur des règles relatives au non-cumul des mandats. Le nombre de sénatrices est passé à 112 (soit 32,2 % des élus au Sénat) à la suite de la démission et du remplacement de MM. Watrin et Foucaud le 1 er juin et le 1 er juillet 2018 (voir supra ).