D. AU-DELÀ DU BILAN ANNUEL D'APPLICATION DES LOIS : UN TRAVAIL DU SÉNAT À TRAVERS SES DIFFÉRENTS OUTILS DE CONTRÔLE
Les statistiques présentées dans le présent rapport n'épuisent pas l'ensemble des travaux de suivi de l'application des lois , comme le souligne la contribution de la commission de la culture. Cette dernière note notamment le recours croissant à des comités de suivi des lois, à l'image du comité de suivi de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école, comprenant des sénateurs de la commission de la culture.
De manière générale, les rapports d'information, les rapports pour avis dans le cadre de l'examen de la loi de finances, les groupes de travail internes aux commissions sont autant de travaux de contrôle qui participent directement ou indirectement au suivi de l'application de la loi.
1. Les questions parlementaires
Parmi les instruments dont disposent les sénateurs pour veiller à l'application effective des lois, les parlementaires peuvent recourir à des questions, le plus souvent écrites, mais parfois orales, au Gouvernement. En application de l'article 74 du règlement du Sénat, le Gouvernement dispose d'un délai d'un mois pour y répondre.
Cette session présentait une double particularité en raison de la fin de la législature et des élections sénatoriales. En effet, une question devient caduque lorsque son auteur n'est plus sénateur, ainsi qu'en fin de législature.
156 questions écrites relatives à l'application d'une loi ont été déposées lors de la session 2016-2017. 63 ont obtenu une réponse, soit un taux de 40%.
Si 74 sont devenues caduques, toutes ont été déposées plus de un mois avant la fin de la session - laissant ainsi le temps au Gouvernement de répondre dans le délai d'un mois prévu par le règlement du Sénat. Plus encore, toutes ces question caduques, à l'exception de deux, ont été posées plus de trois mois avant la fin de la session et 49 plus de six mois avant cette date.
Votre rapporteur ne peut que constater la longueur du délai des réponses obtenues . Il est en effet en moyenne de 3 mois et 17 jours , et ne reflète pas les écarts importants relevés. Ainsi, hors questions rappelées, le délai oscille entre 21 et 273 jours.
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Délai |
Moins de un mois |
Entre 1 et 2 mois |
Entre 2 et 4 mois |
Entre 4 et 6 mois |
Plus de 6 mois |
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Nombre de réponses |
8 |
16 |
21 |
11 |
7 |
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Pourcentage |
12,7% |
25,4% |
33,3% |
17,5% |
11,1% |
Or, cet outil permet aux parlementaires de demander les raisons pour lesquelles certains textes d'application ne sont pas pris, l'échéance envisagée , de rappeler l'attente de nos concitoyens de l'application de la mesure mais également d'interpeller le Gouvernement sur la prise d'un décret ne respectant pas la volonté du législateur. Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture l'a ainsi exprimé : « [Je citerai un texte en particulier], parce qu'il illustre les difficultés pour le législateur de faire respecter sa volonté clairement exprimée lors des débats. Il s'agit du décret de mai 2017 relatif aux services publics d'archives. Nous avions largement débattu de cette question dans l'hémicycle mais le décret n'établit pas de critères précis. Notre collègue Sylvie Robert s'en est d'ailleurs étonnée dans une question écrite posée en juillet 2017, qui n'a pas, elle non plus, encore reçu de réponse, ce qui illustre, soit dit en passant, la difficulté générale à obtenir une réponse à nos questions écrites ».
2. Les propositions du groupe du travail du Sénat relatives à l'application des lois dans le cadre de la révision constitutionnelle
Dans la perspective de la révision constitutionnelle annoncée par le Président de la République devant le Congrès en juillet 2017, le Sénat a constitué un groupe de travail réunissant l'ensemble des forces politiques dont sont résultées « 40 propositions pour une révision utile à la France » 4 ( * ) .
La proposition n°30 vise à renforcer l'application des lois par deux vecteurs :
- D'une part, en inscrivant dans la Constitution un nouvel article 37-2, obliger le Gouvernement à prendre les mesures générales d'application des lois ;
- D'autre part, permettre aux présidents des deux assemblées ainsi qu'à soixante députés ou soixante sénateurs, « ce seuil devant être modifié en fonction de l'évolution du nombre des parlementaires », de saisir le Conseil d'État en l'absence de publication des mesures réglementaires d'application d'une loi dans un délai raisonnable.
En effet, comme l'a rappelé M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, « dans l'état actuel du droit, le Conseil d'État a consacré, en tant que principe général du droit 5 ( * ) , l'obligation de prendre les mesures réglementaires d'application des lois ». Ainsi, toute personne intéressée peut saisir le Conseil d'État, après l'écoulement d'un délai raisonnable - d'un ou deux ans - afin d'enjoindre le Gouvernement de prendre les textes en question. Deux décisions récentes du Conseil d'État, l'une du 28 mars 2018 et l'autre du 9 mai 2018, ont enjoint le Gouvernement, assortie d'une astreinte, de prendre plusieurs textes d'application de la loi dite « Grenelle II ». Or, comme M. Hervé Maurey l'a souligné, « le Conseil d'État refuse de reconnaître l'intérêt à agir des parlementaires en cette seule qualité, contre le refus du pouvoir réglementaire d'édicter le décret d'application d'une loi ». C'est notamment ce qui ressort de l'arrêt Masson du 23 novembre 2011 6 ( * ) .
* 4 Groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle, présidé par M. Gérard Larcher, président du Sénat ; M. François Pillet, rapporteur ; https://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/presidence_senat/40_propositions_du_groupe_de_travail_du_Senat_sur_la_revision_constitutionnelle.pdf
* 5 CE 28 juillet 2000, Association France Nature Environnement, n° 204024 ; https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000008082308
* 6 CE 23 novembre 2011, Masson, n° 341258 ; https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?idTexte=CETATEXT000024853463