B. RATIONALISER LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES
Afin d'assurer une mise en oeuvre efficiente, sur le plan opérationnel, des orientations stratégiques définies par l'exécutif, une réorganisation des structures administratives, au bénéfice de dispositifs souples mais coordonnés, s'impose.
1. Renforcer le pilotage interministériel du dispositif de sécurité économique
Le déficit de coordination des acteurs impliqués dans la politique de sécurité économique, dont il a été fait précédemment état, nuit à la déclinaison opérationnelle des axes définis dans le PNOR et, plus généralement, à l'efficacité de la politique de sécurité économique.
De l'avis de la délégation, la solution ne réside pas nécessairement dans la concentration de l'ensemble de la compétence au sein d'une unique administration. Certains des dispositifs existants ont d'ores et déjà démontré leur efficacité, que ce soit en matière de protection des industries de défense, dont le pilotage est confié à la direction générale de l'armement du ministère des armées ou en matière de protection des opérateurs d'importance vitale, qui relève du SGDSN. Dès lors, il serait contre-productif d'en confier la responsabilité à d'autres structures.
En revanche, face à la multiplicité des acteurs et des administrations concernées, il apparaît plus que nécessaire de renforcer le pilotage interministériel de la politique de sécurité économique.
Les ambitions de la réforme ayant conduit à la création du CISSE étaient, à cet égard, louables : elle visait en effet à confier à une entité unique la conduite de la politique de sécurité économique et à coordonner l'action des ministères compétents dans ce domaine.
L'adéquation du positionnement du CISSE à l'objectif visé soulève toutefois des interrogations : comment en effet espérer conférer une autorité interministérielle à une entité rattachée au ministre de l'économie et s'appuyant sur un service placé, hiérarchiquement, sous l'autorité d'un directeur général ?
Si la nécessité de doter le CISSE d'une plus grande portée interministérielle ne fait pas débat, les moyens d'y parvenir n'apparaissent pas limpides.
Une première option pourrait consister à placer directement le CISSE auprès du Premier ministre. Une telle solution n'apparaît toutefois pas idéale à la délégation, dans la mesure où elle risquerait de reproduire les défauts observés dans le cadre de la délégation interministérielle à l'intelligence économique, que l'on avait estimée trop détachée des enjeux économiques.
Une seconde option, actuellement privilégiée par les services du Premier ministre, consisterait à rattacher le CISSE au SGDSN, en le désignant comme « SGDSN adjoint » chargé de la conduite de la politique de sécurité économique. Le CISSE ne serait toutefois pas détaché du ministère de l'économie, dans la mesure où cette fonction se confondrait avec celle de directeur général des entreprises.
En tout état de cause, la délégation considère qu'une coordination interministérielle effective entre les différentes administrations nécessite avant tout l'instauration d'une structure souple de coordination, qui réunirait, sous l'égide de Matignon, l'ensemble des acteurs impliqués dans la conduite de la politique publique de sécurité économique . Une telle structure assurerait la mise en oeuvre et le suivi des orientations fixées par le conseil national de sécurité et de défense.
La mise en place d'un comité interministériel de la sécurité économique est actuellement à l'étude par les services du Premier ministre. Selon les informations communiquées à la délégation, il serait piloté par le CISSE, dans sa version rénovée, et réunirait, outre le SGDSN, les principales directions générales des ministères concernés par la politique de sécurité économique - direction générale du Trésor, direction générale de la santé, direction générale de l'énergie et des transports, direction générale de l'armement, etc.
La délégation approuve l'idée de réunir régulièrement un comité interministériel, qui devrait permettre de mieux sensibiliser l'ensemble des ministères aux enjeux de sécurité économique. Elle considère par ailleurs pertinent que cette réunion soit établie au niveau des directeurs généraux pour recueillir un investissement suffisant des administrations. En revanche, elle considère qu' une telle réunion mériterait d'être systématiquement pilotée par le cabinet du Premier ministre, *****. Elle attire par ailleurs l'attention du Gouvernement sur la nécessité qu'une telle réunion soit réunie de manière régulière, a minima sur une base mensuelle. Elle considère enfin que cette instance devrait être réunie régulièrement, lors de son installation et une fois l'an, par le Premier ministre lui-même de façon à donner et préserver une forte impulsion à ses travaux.
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Proposition n° 13 : Instaurer un comité interministériel, piloté par le cabinet du Premier ministre, pour renforcer la coordination des acteurs impliqués dans la politique de sécurité économique. |
En parallèle des réformes envisagées au niveau central, la délégation estime également essentiel de rénover le dispositif d'intelligence économique territoriale. Les services déconcentrés de l'Etat ont une position privilégiée pour identifier, sur les territoires, les entités stratégiques. Dès lors, il apparaitrait essentiel de les impliquer plus étroitement dans le recensement des secteurs , technologies et entreprises stratégiques, dont le pilotage a été confié au CISSE.
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Proposition n° 14 : Impliquer les services déconcentrés de l'Etat dans le recensement des secteurs, technologies et entreprises stratégiques. |
***** La délégation observe qu'il pourrait être utile de mettre à jour la circulaire du Premier ministre du 17 septembre 2011 , afin de fixer des orientations claires aux préfets de région.
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Proposition n° 15 : Mettre à jour la circulaire du Premier ministre du 17 septembre 2011 relative au dispositif d'intelligence économique territoriale. |
2. Assurer la pérennisation des structures de coordination en matière de promotion économique
Comme évoqué précédemment, les difficultés de coordination sont moindres en matière de promotion économique.
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Proposition n° 16 : Renforcer la coordination des administrations en matière de promotion économique , ***** . |
C. POURSUIVRE L'EFFORT BUDGÉTAIRE AU SOUTIEN DE LA PRODUCTION DU RENSEIGNEMENT D'INTERET ECONOMIQUE
Les services de renseignement ont connu, au cours des trois dernières années, un renforcement significatif de leurs moyens, notamment humains. Selon les annonces du Gouvernement, de nouveaux effectifs devraient leur être alloués d'ici la fin du quinquennat.
Le besoin de poursuivre la consolidation des services de lutte anti-terroriste, dans un contexte de menace encore élevée sur le territoire, ne doit toutefois pas se faire au détriment des autres finalités de la politique publique de renseignement, notamment du renseignement d'intérêt économique.
Malgré l'investissement déjà réalisé au cours des dernières années, plusieurs personnes entendues par la délégation ont en effet regretté que les moyens actuellement confiés, dans certains services, à la production du renseignement économique ne soient pas satisfaisants pour répondre à l'ensemble des demandes qui leur sont adressées.
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Compte tenu de la priorité donnée par les plus hautes autorités de l'Etat au renseignement d'intérêt économique, et de l'augmentation des sollicitations qui devraient en découler pour les services, la délégation préconise un accroissement significatif des ressources allouées, dans les services de renseignement, à la production du renseignement d'intérêt économique au cours des prochaines années.
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Proposition n° 17 : Programmer un accroissement des ressources allouées, dans les services de renseignement, à la production du renseignement d'intérêt économique. |
D. AMELIORER LA CHAÎNE DE TRAITEMENT DU RENSEIGNEMENT D'INTÉRÊT ÉCONOMIQUE
L'investissement de l'appareil de renseignement sur la production du renseignement d'intérêt économique n'aura un impact majeur sur le plan économique que si ce renseignement est traité de manière efficace et s'il trouve une traduction par la mise en oeuvre de mesures concrètes. Or, le système français souffre encore, à cet égard, d'un éclatement des outils économiques dont dispose l'Etat ainsi que d'une culture du renseignement encore très largement déficitaire au sein des administrations.
1. Identifier la chaîne de traitement du renseignement d'intérêt économique et diffuser une culture du renseignement au sein des administrations
Si certaines administrations ont développé des relations étroites avec les services de renseignement - la direction générale du Trésor avec la DGSE ou la direction générale de l'armement avec la DRSD par exemple - qui facilitent et fluidifient les échanges, d'autres demeurent encore très étrangères au monde du renseignement, avec lequel elles n'entretiennent que peu de relations directes.
Les services de renseignement se plaignent, à cet égard, de ne pas disposer de référents identifiés dans l'ensemble des administrations impliquées dans la chaîne de traitement du renseignement d'intérêt économique, parfois au sein des services de Bercy, mais surtout dans les administrations relevant d'autres ministères. Selon les témoignages recueillis par la délégation, il n'est donc pas rare que les notes produites par un service soient adressées aux plus hautes autorités d'un ministère, sans que la personne qui serait la plus à même de réagir à leur contenu n'en soit jamais destinataire.
Qui plus est, la « culture du renseignement » fait, le plus souvent, largement défaut au sein de ces administrations . Leurs personnels ne sont, généralement ni habilités, ni formés à manier des informations confidentielles, lorsqu'ils ne font pas preuve d'une réticence à l'égard d'informations qu'ils estiment collectées de manière illégale.
De tels facteurs nuisent à la diffusion du renseignement produit par les services ainsi qu'à son traitement, entraînant un retard inévitable dans la réaction de l'Etat en cas de menace pesant sur nos intérêts économiques, industriels ou scientifiques .
Dans ces conditions, il apparaît urgent d'inciter chaque ministère à désigner, en son sein, des référents qui assureraient un rôle de relai et seraient susceptibles de dialoguer et d'échanger, sur le plan opérationnel, avec les services de renseignement, de recevoir les renseignements collectés. Habilités au secret de la défense nationale, ces référents pourraient également assurer un retour d'expérience sur les productions des services.
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Proposition n° 18 : Inciter les ministères à désigner en leur sein des référents en matière de renseignement d'intérêt économique, habilités au secret de la défense national et qui seraient chargés d'un rôle d'interlocuteur avec les services de renseignement. |
Certains ministères ont confié ce rôle de référent au haut fonctionnaire de défense et de sécurité, fonction généralement assumée par le secrétaire général du ministère. Ainsi, le secrétariat général du ministère de la transition écologique et solidaire a créé en son sein un service de défense, de sécurité et d'intelligence économique, qui remplit un rôle d'intermédiaire entre les services du ministère et les officiers de liaison des services de renseignement.
Bien qu'intéressant, ce modèle n'est pas sans soulever des difficultés. Comme le relevait le secrétaire général du ministère de la transition écologique et solidaire, le secrétariat général peut rencontrer des difficultés à collecter les informations auprès de ses propres services. Généralement éloigné de l'activité opérationnelle, qui relève des directions sectorielles, il ne se révèle pas, en outre, l'interlocuteur le plus adéquat pour échanger sur des questions opérationnelles avec les services de renseignement. Enfin, la délégation a pu observer que l'implication des hauts fonctionnaires de défense et de sécurité était très variable selon les ministères concernés.
Dès lors, sans renoncer au rôle de coordination que pourrait jouer le haut fonctionnaire de défense et de sécurité, il paraîtrait pertinent d'étudier la possibilité que des référents soient désignés au plus près de l'activité opérationnelle, au sein même des directions sectorielles .
En parallèle, la délégation recommande à la coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT) d'engager une réflexion pour améliorer la connaissance du monde du renseignement au sein des ministères, en vue de développer une véritable « culture du renseignement ».
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Proposition n° 19 : Lancer une réflexion pour améliorer la connaissance de la politique publique du renseignement au sein des administrations françaises. |
2. Améliorer l'organisation de la réponse publique
En matière de défense comme de promotion des intérêts économiques, industriels et scientifiques de la Nation, l'Etat dispose d'un panel d'outils relativement large lui permettant soit de prévenir ou d'entraver une menace pesant sur une entreprise, soit d'assurer la promotion des intérêts français.
Ces leviers d'actions, qui relèvent de quatre catégories principales - politiques, juridiques, économiques et judiciaires - sont actuellement éparpillés, aux mains d'administrations distinctes.
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Principaux leviers d'actions de l'Etat en matière de défense et de promotion des intérêts économiques, industriels et scientifiques de la Nation Les outils politiques En matière économique, la négociation diplomatique constitue un outil essentiel aux mains des autorités pour assurer tant la défense que la promotion des intérêts nationaux. Les outils économiques L'intervention de l'Etat est, à cet égard, double. Il peut, d'une part, assurer la protection d'une entreprise nationale menacée en investissant dans le capital de ladite entreprise, par exemple via l'Agence des participations de l'Etat (APE) ou la Banque publique d'investissement (BPI). Les pouvoirs publics sont également susceptibles d'agir, d'autre part, de manière plus indirecte, en incitant des acteurs privés à investir dans une entreprise en difficulté. Les outils juridiques En réponse à l'augmentation des menaces pesant sur les entreprises, l'Etat français s'est doté d'un certain nombre d'outils juridiques destinés à renforcer leur protection. Parmi ceux-ci peuvent notamment être cités : - la loi dite de blocage 9 ( * ) : adoptée en 1968, elle vise à protéger les entreprises françaises contre les actions engagées par des autorités étrangères, notamment par la voie judiciaire, pour accéder à des informations stratégiques. A cette fin, elle interdit aux Français ainsi qu'aux personnes résidant en France, ainsi qu'aux dirigeants et agents d'entreprises ayant leur siège ou établissement sur le territoire français, de communiquer « à des autorités publiques étrangères, les documents ou les renseignements d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique dont la communication est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, aux intérêts économiques essentiels de la France ou à l'ordre public » ; - le dispositif de protection du patrimoine scientifique et technologique (PPST) : destiné à empêcher la fuite d'informations stratégiques, de savoirs et de savoir-faire de nature à compromettre la défense, la sécurité ou à porter atteinte aux intérêts, ce dispositif repose sur la mise en place de dispositifs de protection autour de locaux ou de terrains intéressant la défense nationale, qui prennent principalement la forme de zones à régime restrictif (ZRR). En vertu de l'article 413-7 du code pénal, l'introduction, sans autorisation, à l'intérieur de ces locaux et terrains est réprimée de 5 ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende ; - l' autorisation administrative d'investissement étranger en France : en vertu de l'article L. 151-3 du code monétaire et financier, sont soumis à autorisation préalable du ministre de l'Economie les investissements étrangers dans une activité qui participe à l'exercice de l'autorité publique, est de nature à porter atteinte à l'ordre public, à la sécurité publique ou aux intérêts de la défense nationale ou dans une activité de recherche, de production ou de commercialisation d'armes, de munitions. Les outils judiciaires L'engagement de poursuites pénales, bien que peu utilisé dans la pratique, constitue également un instrument de réponse en cas d'atteinte contre une entreprise. Si l'espionnage industriel n'est pas pénalisé en tant que tel, plusieurs infractions permettent de réprimer le vol de données ou de savoir-faire ou la divulgation d'informations confidentielles. Sont ainsi réprimées la captation, l'enregistrement ou la transmission de paroles ou d'images portant atteinte à l'intimité de la vie privée d'autrui (article 226-1 du code pénal), la révélation d'information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire (article 226-13 du code pénal), le vol (article 311-1 du code pénal) ou encore la pénétration frauduleuse d'un traitement automatisé de données (article 323-1 du code pénal). |
Sans se prononcer sur l'efficacité respective de chacun de ces outils, qui dépasse son champ d'étude, la délégation constate néanmoins que, de même qu'au stade de la définition des orientations du renseignement d'intérêt économique, aucune coordination n'existe au stade de son traitement. Comme l'ont relevé plusieurs acteurs entendus, il n'existe pas, en France, de lignes directrices encadrant la réponse des pouvoirs publics en cas de menace détectée contre nos intérêts économiques, industriels ou scientifiques .
Selon les informations dont dispose la délégation, la réforme du CISSE et sa fusion avec le poste de directeur général des entreprises du ministère de l'économie pourrait conduire à une convergence, au moins partielle, des principaux outils actuellement aux mains d'autres directions générales vers cette direction générale des entreprises rénovée . Il en serait notamment ainsi de la procédure des investissements étrangers en France (IEF), actuellement pilotée par la direction générale du Trésor, des zones à régime restrictif (ZRR), qui relèvent du SGDSN ainsi que de l'actionnariat public. La bascule ne serait toutefois pas complète : le « DGE/CISSE » aurait un rôle principalement décisionnel pour choisir de l'activation des mesures, mais leur mise en oeuvre continuerait d'être assurée par les administrations qui en ont déjà la charge.
Cette évolution va, sans aucun doute, dans le sens d'une meilleure coordination et facilitera le développement de lignes directrices encadrant la réponse aux menaces économiques. La délégation s'interroge toutefois sur la perte d'expérience que ce transfert entraînera sur la mise en oeuvre de ces outils, que les administrations qui en ont actuellement la charge avaient accumulée. De même qu'au stade de la définition des orientations, pourrait utilement être envisagé de confier au comité interministériel actuellement à l'étude ( cf. supra ), rassemblant, sous le pilotage du cabinet du Premier ministre, les principales directions générales concernées, le soin de procéder à l'articulation des différents leviers d'action.
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Proposition n° 20 : Confier au comité interministériel de la sécurité économique, dont il est proposé la création, la responsabilité de définir des lignes directrices encadrant la réponse aux menaces économiques. |
Enfin, il apparaît indispensable que les leviers ainsi mis en oeuvre fassent l'objet d'un suivi et d'une évaluation régulière. A titre d'exemple, un investissement étranger peut être assorti d'un certain nombre de conditions imposées à l'investisseur et acceptées par lui. Le respect de ces conditions doit pouvoir être vérifié régulièrement et des sanctions devraient pouvoir être prises en cas de non-respect de ces conditions. La délégation n'a pu vérifier que ce contrôle est systématique, ni que les conditions sont effectivement et scrupuleusement respectées. Un dispositif robuste de contrôle et d'évaluation devrait être mis en oeuvre et ces questions devraient être régulièrement évoquées en comité interministériel de la sécurité économique.
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Proposition n° 21 : Mettre en place un contrôle et une évaluation des leviers d'action de l'Etat en matière de sécurité économique. |
* 9 Loi n° 68-678 relative à la communication de documents et renseignements d'ordre économique, financier ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères.