EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LES CONTRATS AIDÉS : UN INSTRUMENT AUX OBJECTIFS MULTIPLES DONT LE BILAN EST CONTRASTÉ
A. UN INSTRUMENT AUX OBJECTIFS MULTIPLES
Dès leur création, plusieurs objectifs ont été assignés aux contrats aidés. Leur mission première est de permettre à des personnes éloignées du marché du travail, d'augmenter leur employabilité à travers la reprise d'une activité et de trouver ou retrouver un emploi à l'issue du contrat. Toutefois, en « sortant » les bénéficiaires des contrats aidés des chiffres officiels du chômage, ce dispositif est également un outil de traitement social du chômage. En outre, il permet de répondre à des besoins sociaux qui ont du mal à être financés.
1. Un dispositif d'insertion professionnelle pour les publics les plus éloignés du marché du travail
Depuis plus de trente ans, la France est confrontée à un chômage de masse, qui touche particulièrement les personnes peu qualifiées et celles en phase d'insertion professionnelle, donc les jeunes. En outre, 45% des chômeurs sont en chômage de longue durée, avec une surreprésentation des plus de 50 ans.
Les contrats aidés ont été créés afin de permettre aux publics les plus éloignés du marché du travail (demandeurs d'emploi de longue durée, jeunes en grande difficulté...) d'obtenir un emploi à travers des contrats spécifiques pour lesquels l'embauche et l'accompagnement sont encadrés et appuyés financièrement par l'Etat. Ils visent à améliorer l'employabilité des bénéficiaires, en les faisant accéder à une expérience professionnelle, en leur permettant d'acquérir des compétences, une formation et un accompagnement professionnel personnalisé.
Créés à partir de 1984 à travers les « travaux d'utilité collective » (TUC), leur dénomination a évolué au cours du temps mais ils répondent toujours au même objectif.
a) Les contrats uniques d'insertion
La loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion a mis en place le contrat unique d'insertion (CUI) , entré en vigueur à compter du 1 er janvier 2010 dans l'hexagone, un an plus tard en outre-mer et le 1 er mars 2012 à Mayotte. Le CUI s'est substitué aux quatre dispositifs antérieurs (contrat d'accompagnement dans l'emploi, contrat d'insertion dans l'emploi, contrat d'avenir et contrat d'insertion - revenu minimal d'activité).
Le CUI se décline en deux « versions » dont les régimes juridiques sont harmonisés : le contrat initiative emploi (CUI-CIE), dans le secteur marchand et le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE), dans le secteur non-marchand.
Le CUI peut prendre la forme d'un contrat à durée déterminée (CDD) ou d'un contrat à durée indéterminée (CDI). La durée hebdomadaire du travail est comprise entre 20 heures et 35 heures . Il est destiné aux personnes reconnues par les institutions comme rencontrant des difficultés particulières pour l'accès à l'emploi : chômeurs de longue durée, seniors, travailleurs handicapés, bénéficiaires de certains minima sociaux (revenu de solidarité active, allocation de solidarité spécifique, allocation aux adultes handicapés).
La durée minimale de prise en charge est de six mois, dans la limite totale d'une durée de 24 mois. Par dérogation, cette durée peut être portée, par prolongations successives d'un an au plus, à 60 mois :
- pour les salariés âgés de plus de 50 ans et rencontrant des difficultés particulières qui font obstacle à leur insertion durable dans l'emploi ;
- pour les personnes reconnues travailleur handicapé ;
- pour permettre d'achever une action de formation professionnelle en cours de réalisation et prévue au titre de l'aide attribuée. La durée de la prolongation ne peut excéder le terme de l'action concernée ;
Pour les salariés âgés de 58 ans ou plus, le contrat peut être prolongé jusqu'à la date à laquelle ils sont autorisés à faire valoir leurs droits à la retraite.
Les contrats uniques d'insertion doivent comporter des actions d'accompagnement professionnel.
L'article L. 5134-22 du code du travail dispose que « la demande d'aide à l'insertion professionnelle indique les modalités d'orientation et d'accompagnement professionnel de la personne sans emploi et prévoit des actions de formation professionnelle et de validation des acquis de l'expérience nécessaires à la réalisation de son projet professionnel ».
De même, la décision d'attribution d'une nouvelle aide à l'insertion professionnelle est subordonnée au bilan préalable des actions d'accompagnement et des actions visant à l'insertion durable des salariés , réalisées dans le cadre d'un contrat aidé antérieur.
En contrepartie du recrutement d'un salarié en contrat aidé, l'employeur bénéficie d'une aide fixée au niveau régional. Le montant de l'aide, exprimé en taux de prise en charge par rapport au SMIC, est différent selon les régions et varie en fonction de la situation du bénéficiaire, de l'employeur et des besoins spécifiques du bassin d'emploi. Cette aide est plafonnée à 95 % du SMIC dans le secteur non-marchand et à 47 % dans le secteur marchand.
En fin de contrat, l'employeur doit établir une attestation d'expérience professionnelle et la remettre au salarié un mois avant la fin du contrat.
b) Les emplois d'avenir
Ce dispositif a été complété par la loi du 26 octobre 2012 2 ( * ) portant création des emplois d'avenir. Ce dispositif s'adresse aux jeunes de 16 à 25 ans (jusqu'à 30 ans pour les jeunes reconnus travailleurs handicapés) à la date de la signature du contrat :
- sans diplôme ou titulaires d'un CAP/BEP, et n'étant ni en emploi, ni en formation ;
- présentant des difficultés particulières d'accès à l'emploi ;
- avec une priorité dans les zones où les jeunes sont plus nombreux à rencontrer des difficultés d'insertion : dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), les zones de revitalisation rurale (ZRR), les départements et collectivités d'outre-mer, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Les emplois d'avenir sont recrutés principalement par des employeurs du secteur non marchand, dans des activités présentant un caractère d'utilité sociale ou environnementale ou ayant un fort potentiel d'emplois.
Dans chaque région, le schéma d'orientation régional définit la stratégie territoriale de mise en oeuvre des emplois d'avenir.
Les contrats sont conclus pour une durée minimale de 12 mois et pour une durée maximale de 36 mois.
Un suivi personnalisé et, le cas échéant, social du bénéficiaire d'un emploi d'avenir est assuré pendant le temps de travail pas Pôle Emploi ou les missions locales. Un bilan relatif au projet professionnel du bénéficiaire et à la suite donnée à l'emploi d'avenir est notamment réalisé deux mois avant l'échéance de l'emploi d'avenir.
L'aide de l'État atteint 75 % du SMIC pour les structures du secteur non-marchand et 35 % du SMIC pour les structures du secteur marchand.
Elle est attribuée au vu des engagements de l'employeur sur le contenu du poste proposé et sa position dans l'organisation de la structure employant le bénéficiaire de l'emploi d'avenir, sur les conditions d'encadrement et de tutorat ainsi que sur la qualification ou les compétences dont l'acquisition est visée pendant la période en emploi d'avenir. Ces engagements portent obligatoirement sur les actions de formation, réalisées prioritairement pendant le temps de travail, ou en dehors de celui-ci, qui concourent à l'acquisition de cette qualification ou de ces compétences et les moyens à mobiliser pour y parvenir. Ils précisent les modalités d'organisation du temps de travail envisagées afin de permettre la réalisation des actions de formation. Ces actions de formation privilégient l'acquisition de compétences de base et de compétences transférables permettant au bénéficiaire de l'emploi d'avenir d'accéder à un niveau de qualification supérieur.
L'aide est également attribuée au vu des engagements de l'employeur sur les possibilités de pérennisation des activités et les dispositions de nature à assurer la professionnalisation des emplois.
En cas de non-respect de ses engagements par l'employeur, notamment en matière de formation, le remboursement de la totalité des aides publiques perçues est dû à l'Etat.
La décision d'attribution d'une nouvelle aide est subordonnée au contrôle du respect par l'employeur des engagements qu'il avait souscrits au titre d'une embauche antérieure en emploi d'avenir.
2. Un outil au service du traitement social du chômage
Les contrats aidés ont vocation à faciliter l'insertion des personnes éloignées du marché du travail. Par nature, ils ciblent donc les demandeurs d'emploi.
Or, le taux de chômage au sens du Bureau international du travail (BIT) établi par l'INSEE dans le cadre de son enquête Emploi trimestrielle 3 ( * ) , favorise une définition restrictive du chômage. Celle-ci exclut les personnes situées dans le « halo autour du chômage », c'est-à-dire les personnes inactives qui souhaitent un emploi sans être comptées comme chômeurs parce qu'elles ne sont pas disponibles dans les quinze jours pour occuper un emploi ou qui n'ont pas fait de démarche active de recherche d'emploi au cours des quatre dernières semaines.
Un rapport récent 4 ( * ) du Sénat rappelle que selon l'INSEE, au deuxième trimestre 2016, en France métropolitaine, 1,5 million de personnes se trouvaient dans cette situation. Parmi elles figurent notamment les personnes en formation et les bénéficiaires de contrats aidés.
Cet impact des contrats aidés sur le niveau du chômage n'est pas critiquable tant qu'il n'est qu'une conséquence de la politique d'insertion poursuivie. Face à une aggravation des chiffres du chômage, il peut néanmoins être tentant pour un gouvernement d'augmenter le nombre de contrats aidés dans le seul but de limiter le nombre des demandeurs d'emploi.
Tous les gouvernements ont eu recours à un moment ou à un autre à cette stratégie.
À son arrivée au pouvoir en 2007, le président Nicolas Sarkozy avait entamé une réduction importante du nombre de contrats aidés (passés de 390 000 en 2007 à 295 000 en 2008 dans le secteur non marchand). Toutefois, la forte détérioration de la situation de l'emploi à partir du printemps 2008, en raison du retournement de la conjoncture économique, l'a conduit à augmenter de nouveau le nombre de contrats aidés : près de 375 000 ont été financés dans le secteur non marchand en 2009 et leur nombre a presque doublé dans le secteur marchand (117 000 contre 64 000 en 2008).
Pendant la campagne présidentielle de 2012, François Hollande s'était engagé à créer 150 000 emplois d'avenir 5 ( * ) réservé aux jeunes, afin de faire face à la recrudescence du chômage. Il convient de rappeler le contexte : depuis 2008, la hausse du nombre de chômeurs en France était continue et particulièrement marquée depuis le printemps 2011. Au deuxième trimestre 2012, le taux de chômage au sens du Bureau international du travail (BIT) s'établissait ainsi à 10,2 % de la population active de la métropole et des DOM, contre 9,6 % un an plus tôt.
La création des emplois d'avenir visait à mieux insérer des jeunes sans qualification ni expérience professionnelle sur le marché du travail.
Pour autant, ils ont également été utilisés pour limiter la progression du taux de chômage d'autant que le président Hollande s'était engagé à faire baisser ce dernier et avait exigé qu'on évalue sa politique à sa capacité d'atteindre cet objectif. Ainsi, pour la seule année 2013, soit moins d'un an après l'adoption de la loi, plus de 88 000 emplois d'avenir sont créés. Leur nombre s'est élevé à 97 000 en 2014, 82 000 en 2015 et 72 000 en 2016.
La corrélation entre la consommation des crédits destinés aux contrats aidés et les cycles électoraux confirme l'utilisation des contrats aidés pour influencer à la baisse les chiffres du chômage. Traditionnellement, les années d'élection se traduisent pas une surconsommation des crédits affectés aux contrats aidés comme en témoignent les exemples suivants.
La loi de finances pour 2012 avait prévu un total de 390 000 CUI (dont 340 000 pour le secteur non marchand) sur l'année, mais 64 % d'entre eux furent mobilisés dès le premier semestre (225 000 CUI-CAE et 25 000 CUI-CIE).
La loi de finances initiale pour 2017 comptabilisait 280 000 emplois aidés. Néanmoins, au 30 juin 2017, plus de 195 000 étaient réalisés, soit près de 70 % de la dotation budgétaire.
3. Une politique visant à concilier insertion et réponse à des besoins sociaux mal financés
Les contrats aidés visent à insérer les personnes éloignées de l'emploi en leur donnant la possibilité de travailler. À travers cette activité, elles acquièrent des compétences, une expérience professionnelle, un réseau qui doivent leur servir de tremplin pour leur insertion durable sur le marché de l'emploi.
Néanmoins, depuis leur création, les contrats aidés 6 ( * ) , parce qu'ils ont été majoritairement développés dans le secteur non marchand, ont donné à ce dernier les moyens humains pour réaliser ses missions d'utilité sociale mais qui peinent à être financées.
Ce n'est d'ailleurs pas un hasard si les associations, les communes et les établissements publics accueillent 90 % des contrats aidés. Ce sont eux qui répondent au quotidien aux besoins des Français et qui assurent la plupart des services de proximité. Or, il leur faut satisfaire des besoins croissants à enveloppe budgétaire constante, voire réduite. Les contrats aidés permettent de limiter leur masse salariale sans pour autant réduire leurs actions auprès de la population.
L'étude commandée récemment par le comité national olympique et sportif français 7 ( * ) rappelle le contexte dans lequel les associations sportives décident de recourir aux emplois aidés :
Ø « La volonté de se professionnaliser, d'avoir une meilleure qualité de travail, c'est-à-dire une offre de meilleure qualité, mais aussi de dépasser une « gestion d'amateurs » ;
Ø La saturation des bénévoles en termes d'engagement, qui assurent l'encadrement et la gestion des activités de la structure au-delà de leurs disponibilités ;
Ø La croissance des activités, qui nécessite une main-d'oeuvre complémentaire pour prendre en charge ce surcroît d'activités sportives ou/et administratives » .
Ce constat n'est pas spécifique aux associations sportives et peut être élargi à l'ensemble du secteur associatif. Une autre évolution mérite d'être mentionnée, à savoir la délégation croissante de certaines missions de service public aux associations par les pouvoirs publics , qu'il s'agisse du secteur de l'action sanitaire et sociale, de l'organisation des activités périscolaires à la suite de la réforme des rythmes scolaire, mais également des métiers du sport et de l'animation, voire de l'accueil des animaux errants.
Ce transfert de compétences ne s'est pas accompagné d'un transfert de ressources équivalent. Loin d'augmenter, les subventions aux associations ont plutôt baissé, obligeant ces dernières à embaucher davantage de bénéficiaires de contrats aidés afin de poursuivre leurs activités et de répondre à la demande sociale.
Lors de son audition, le représentant de la FEHAP a rappelé que certaines missions de service public, telles que l'accueil des jeunes enfants en crèche ou l'hébergement en établissement de personnes âgées dépendantes, s'étaient construites sur les contrats aidés. Il a estimé que les appels d'offre dans ces deux secteurs ne pouvaient pas être remportés sans l'emploi d'une partie du personnel sous forme de contrats aidés.
En 2017, le seul secteur de l'urgence sanitaire et sociale emploie 90 000 contrats aidés, qui servent en partie à compenser la pénurie de personnel dans les établissements.
En 2015, 40 000 bénéficiaires de contrats aidés sont en activité dans les métiers du sport et de l'animation. Les trois quarts d'entre eux occupent un poste d'animateur de loisir ou d'éducateur sportif et la croissance sensible de leurs effectifs depuis 2013 a été influencée par la réforme des rythmes scolaires et la généralisation des activités périscolaires.
À ce sujet, vos rapporteurs souhaitent citer le rapport de M. Jean-Marc Borello 9 ( * ) qui reconnaît l'utilité sociale des contrats aidés, tout en soulignant que ce n'était pas « l'objectif fixé par la loi ».
« Les contrats aidés ont rendu solvables certains besoins sociaux d'utilité publique qui n'étaient auparavant pas financés. Voici des exemples des activités auxquelles les contrats aidés contribuent indirectement :
- La médiation sociale, par exemple du réseau des points d'information médiation multiservices (Pimms), qui assurent annuellement plus de 1,5 million de contacts visant à faciliter l'accès aux droits, notamment face à la précarité sociale et/ou numérique, et qui font le constat d'un désengagement de l'Etat dans la relation physique avec ses administrés ;
- Dans les secteurs sanitaire et médico-social, les contrats aidés ont souvent permis de créer des emplois de soins support (suivi social, aide à la reprise d'une activité physique, aide à l'amélioration de l'image de soi, etc.), que les établissements ne parviennent pas toujours à financer par leurs ressources habituelles ;
- Le caractère accessible de la pratique sportive amateur, vecteur de lien social, les contrats aidés représentant près de 20 % de l'emploi dans le secteur, et sans lesquels les cotisations des adhérents pourraient augmenter ;
- Dans la sphère culturelle, les contrats aidés sont concentrés sur certains secteurs comme le spectacle vivant, l'art contemporain, les radios associatives, et les bibliothèques ;
Ø Etc.
Dans tous ces exemples, le besoin social de ces activités n'est pas à démontrer. Et les retombées en termes d'utilité sociale - lorsqu'elles peuvent être mesurées - sont parfois supérieures au coût du contrat » .
* 2 Loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir.
* 3 Sont considérés comme chômeurs les personnes en âge de travailler (c'est-à-dire âgées de plus de 15 ans) et réunissant trois critères cumulatifs : ne pas avoir travaillé, même une heure durant la période de référence, être disponible pour travailler dans les 15 jours et être en recherche active d'un travail.
* 4 Rapport n °3 (2016-2017) de M. Philippe Dallier, fait au nom de la commission d'enquête « mesurer, comprendre et combattre le chômage en France : quels enseignements tirer des exemples européens ?
* 5 Chiffre qui correspond à l'époque au nombre de jeunes sortant du système éducatif sans diplôme.
* 6 Les travaux d'utilité collective (TUC) créés en 1984 sont réservés exclusivement au secteur non marchand.
* 78 Dispositifs d'aide à l'emploi : quels impacts sur la qualité de l'emploi dans les associations sportives ? Septembre 2017.
* 9 Donnons-nous les moyens de l'inclusion, janvier 2018.