LISTE DES RECOMMANDATIONS
Sur le volet de la géographie prioritaire
- Ne pas revenir sur les critères de la géographie prioritaire mais identifier les poches de pauvreté non retenues dans la géographie prioritaire en raison du seuil d'habitants et évaluer si elles nécessitent la mise en place d'outils spécifiques ( recommandation n° 1 ).
- Poursuivre la convergence des critères de zonage de la géographie prioritaire de la politique de la ville et les géographies prioritaires relevant des autres ministères ( recommandation n° 2 ).
- Préciser le dispositif de quartier de veille active : en distinguant dans les contrats de ville les quartiers de veille active des autres territoires d'observation et en instaurant un suivi obligatoire par l'État de tous les quartiers sortants indépendamment de l'existence d'un contrat de ville ( recommandation n° 3 ).
Sur les contrats de ville
Sur le pilotage du contrat de ville
- Évaluer les conséquences de la réforme territoriale sur la mise en oeuvre des contrats de ville et de la politique de la ville en Île-de-France ( recommandation n° 4 ).
Sur les piliers du contrat de ville et les questions de politique de la ville qui leur sont rattachées
- Renforcer la présence des gardiens d'immeuble et des dispositifs de médiation en journée et en soirée mis en place par les bailleurs sociaux dans les quartiers prioritaires ( recommandation n° 5 ).
- Identifier les quartiers en extrême difficulté dans lesquels les politiques publiques sont en échec et mettre en place un dispositif de traitement global des difficultés ( recommandation n° 6 ).
- Développement de l'activité et de l'emploi dans les QPV : rechercher la meilleure articulation entre aides à la personne (type contrat franc) et aides liées à l'implantation géographique (type ZFU) ( recommandation n° 7 ).
- Évaluer l'opportunité d'une extension du périmètre des ZFU-territoires entrepreneurs pour l'aligner sur le périmètre des quartiers prioritaires ( recommandation n° 8 ).
Sur les moyens financiers
- Maintenir le niveau des crédits du programme 147 (politique de la ville) ( recommandation n° 9 ).
- Mobiliser les ministères dans l'identification des crédits de droit commun ( recommandation n° 12 ).
- Mettre en place des outils d'identification et de suivi du déploiement des crédits de droit commun pendant la durée du contrat de ville ( recommandation n° 13 ).
- Informer les présidents des intercommunalités et les maires des communes entrantes dans la géographie prioritaire des conséquences du classement en géographie prioritaire ( recommandation n° 11 ).
- Mener une étude nationale sur les contreparties de l'abattement de TFPB et sur l'opportunité d'instaurer un mécanisme de suspension de l'abattement en cas de contreparties déficientes ( recommandation n° 10 ).
- Veiller à ce que les collectivités aient les outils et les moyens d'ingénierie nécessaires pour évaluer les contrats de ville ( recommandation n° 14 ).
Sur les conseils citoyens
- Faciliter le fonctionnement des conseils citoyens : en inscrivant dans la loi la possibilité de recourir à certains fichiers administratifs (fichiers électoraux, fichiers des impôts locaux et/ou des bailleurs sociaux) pour réaliser le tirage au sort des membres du collège « habitants » ; en menant une étude sur les vacances et démissions au sein des conseils citoyens et expliquant les raisons de ce phénomène ; en facilitant le remplacement des membres démissionnaires ; et enfin en veillant, dans un contexte budgétaire contraint, à ce que l'État maintienne sa participation au fonctionnement des conseils citoyens ( recommandations n° 15 et 17 ).
- Mener une étude nationale sur l'articulation entre les conseils citoyens et les dispositifs de démocratie participative ( recommandation n° 16 ).
Sur le NPNRU
- Porter le montant du NPNRU à 10 milliards d'euros ( recommandation n° 24 ).
- Rétablir la parité de financement entre l'État et Action Logement ( recommandation n° 26 ).
- Veiller à ce que la composition du conseil d'administration de l'Anru soit le reflet des contributions financières des différents partenaires du NPNRU, et notamment des collectivités territoriales ( recommandation n° 23 ).
- Veiller à ce que le financement apporté par l'Anru puisse concerner n'importe quel volet du projet de renouvellement urbain (école, autres équipements, logement...) et pas seulement le volet logement ( recommandation n° 27 ).
- Favoriser le versement de subventions par l'Anru plutôt que le versement de fonds sous forme de prêts bonifiés ( recommandation n° 20 ).
- Mettre en place un dispositif de convention cadre avec des volets territoriaux au niveau de l'intercommunalité pour faciliter la mise en oeuvre effective d'un projet de renouvellement urbain sur un territoire donné ( recommandation n° 18 ).
- Mettre en place une clause de revoyure pour les quartiers d'intérêt régional permettant à mi-parcours du NPNRU de réaffecter à des projets de rénovation urbaine d'une région des fonds initialement attribués à des quartiers d'intérêt régional ou d'intérêt national de la même région et dont il apparaît qu'ils ne pourront être engagés (recommandation n° 25).
- Adapter le règlement du NPNRU : Rationaliser les études demandées pour les projets de rénovation du NPNRU qui s'inscrivent dans la continuité du PNRU et réexaminer le dispositif de scoring qui pénalise les communes les plus vertueuses ainsi que les montants des aides octroyées aux bailleurs sociaux ( recommandation n° 19 ).
- Afin de favoriser la mixité sociale, veiller à ce que les ménages les plus modestes ne soient pas systématiquement orientés vers les quartiers faisant l'objet d'un programme de rénovation urbaine, et mener une étude nationale sur la politique de peuplement menée dans ces quartiers ( recommandation n° 21 ).
- En lien avec l'Anah, mettre en place un outil pour évaluer le nombre de copropriétés situées dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ainsi que ceux relevant plus spécifiquement du NPNRU et mener une étude sur les outils de traitement des copropriétés dans le cadre du NPNRU ( recommandation n° 22 ).
I. UNE NOUVELLE GÉOGRAPHIE PRIORITAIRE PLUTÔT ADAPTÉE
A. L'INSTAURATION DE CRITÈRES PLUS OBJECTIFS
1. L'objectif de la loi Lamy : simplifier la géographie prioritaire
Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite « loi Lamy », la géographie prioritaire dans laquelle s'appliquait la politique de la ville était constituée de multiples zonages qui ne se recoupaient pas nécessairement et auxquels étaient attachés des avantages différents.
Ainsi, l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire définissait trois zonages :
- les zones urbaines sensibles (ZUS) « caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi » ;
- les zones de redynamisation urbaine définies comme un sous-ensemble des ZUS et caractérisées par « des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique » ;
- les zones franches urbaines situées « dans des quartiers de plus de 8 500 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine ».
À ces zones, il convenait d'ajouter les zones définies par les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) qui bénéficiaient des crédits de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé).
Cette géographie prioritaire faisait l'objet de plusieurs critiques. Tout d'abord, la multiplicité des zonages était source de complexité. Outre qu'elle réduisait la lisibilité de la politique de la ville, elle ne permettait pas de favoriser « les synergies susceptibles d'accroître l'efficacité des dispositifs » comme le rappelait l'étude d'impact jointe au projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. En outre, les ZUS n'avaient pas été révisées depuis leur création en 1996, faute de précision suffisante dans la loi et les décrets d'application sur les critères de détermination. Ainsi, les zones définies ne correspondaient plus à la situation réelle des quartiers. Enfin, les zones étaient très disparates qu'il s'agisse de leur périmètre ou de leur nombre d'habitants, ce qui ne facilitait ni les évaluations ni le déploiement des politiques publiques.
2. La mise en place d'un zonage unique : les quartiers prioritaires de la politique de la ville
L'article 5 de la loi Lamy a réformé la géographie prioritaire dans un souci de simplification en retenant un zonage unique : les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV). Pour être qualifié de quartier prioritaire , un quartier doit répondre à plusieurs critères cumulatifs :
- être situé en territoire urbain ;
- comprendre un nombre minimum d'habitants fixé à 1 000 par décret 1 ( * ) ;
- être caractérisé par « un écart de développement économique et social apprécié par un critère de revenu des habitants. Cet écart est défini par rapport, d'une part, au territoire national et, d'autre part, à l'unité urbaine dans laquelle se situe chacun de ces quartiers, selon des modalités qui peuvent varier en fonction de la taille de cette unité urbaine . »
Ce sont ainsi 1 514 quartiers prioritaires qui ont été retenus et qui ont remplacé 2 492 quartiers couverts par un Cucs lesquels couvraient 741 des 751 ZUS. Ainsi, 6 quartiers sur 10 ont été retenus dans la nouvelle géographie prioritaire, 9 sur 10 pour les ZUS et 4 sur 10 pour les Cucs.
La liste de ces quartiers prioritaires a été arrêtée par le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements métropolitains et le décret n° 2014-1751 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin et en Polynésie française.
La majorité des personnes entendues par vos rapporteures, et notamment les associations d'élus, ont reconnu la pertinence des critères proposés pour définir ces quartiers prioritaires . En effet, le critère du revenu des habitants a le mérite de l'objectivité car il permet d'identifier grâce à la technique du carroyage des zones de concentration de pauvreté sans que la forme urbaine interfère.
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L'IDENTIFICATION PAR CARROYAGE Celle-ci s'est basée sur le critère de concentration de population à bas revenus, déterminée à partir de la source Revenus Fiscaux Localisés de l'Insee (...) de 2011, disponible à la maille infracommunale du « carreau » de 200 m de côté. Dans un premier temps, la méthode retenue détermine, pour chaque unité urbaine, un seuil de bas revenus, qui est calculé à partir du revenu médian métropolitain et du revenu médian de cette unité urbaine (...) La méthode recherche ensuite, par un balayage du territoire métropolitain découpé en carreaux de 200 m de côté, les carreaux dont plus de la moitié de la population est en dessous de ce seuil de bas revenus. Une fois détectés, ceux-ci sont agglomérés entre eux et, lorsque cet agglomérat dépasse les 1 000 habitants, la zone est identifiée comme étant une zone de concentration urbaine de population à bas revenus. Le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) a ensuite dessiné un premier tracé du contour du quartier. Ce contour a été soumis aux acteurs locaux, par le biais des préfets de départements, qui ont eu en charge la consultation sur cette base. Les modifications apportées aux contours devaient respecter des critères de population et de bas revenus. Source : extrait du rapport annuel 2015 de l'ONPV, page 14. |
Cependant, lors de leur déplacement dans le département du Nord, l'ensemble des acteurs locaux ont indiqué à vos rapporteures que ces critères n'étaient pas adaptés à ce territoire où la pauvreté est diffuse et où l'habitat est moins dense, les habitations étant beaucoup plus horizontales que verticales. Selon la Métropole de Lille, 109 000 personnes à l'échelle de la métropole, soit 53 % des personnes pauvres, habitent en dehors des quartiers prioritaires.
De même, la Métropole d'Aix-Marseille Provence a indiqué à vos rapporteures que certains quartiers de Marseille marqués par une forte précarité mais enclavés dans des zones de mixité sociale n'avaient pu être retenus dans la géographie prioritaire faute de pouvoir répondre au critère du nombre d'habitants. La commune d'Aulnay-Sous-Bois a porté le même constat en indiquant que la méthode retenue avait exclu une poche de pauvreté située dans le tissu pavillonnaire de la commune. Selon l'Inter-réseaux des professionnels du développement social urbain (IRDSU), les critères retenus ont « pour effet de pénaliser certains secteurs où des efforts de mixité sociale ont été faits mais où réside toujours une population précaire, et notamment des quartiers qui, avec l'Anru, ont diversifié leurs logements avec de l'accession à la propriété . »
Vos rapporteures ont envisagé de modifier le critère d'habitants pour en abaisser le seuil. Cependant, un tel choix, qui conduirait à augmenter le nombre de quartiers prioritaires, présenterait l'inconvénient de revenir à une politique de saupoudrage, ce qu'elles ne souhaitent pas. Néanmoins, elles demandent au Gouvernement d'examiner cette question et invitent le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) à identifier les poches de pauvreté non retenues dans la géographie prioritaire en raison du seuil d'habitants et à évaluer si elles nécessitent la mise en place d'outils spécifiques.
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Recommandation n° 1 : Ne pas revenir sur les critères de la géographie prioritaire mais identifier les poches de pauvreté non retenues dans la géographie prioritaire en raison du seuil d'habitants et évaluer si elles nécessitent la mise en place d'outils spécifiques. |
* 1 Article 2 du décret n° 2014-767 du 3 juillet 2014 relatif à la liste nationale des quartiers prioritaires de la politique de la ville et à ses modalités particulières de détermination dans les départements métropolitains