EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 19 juillet 2017, sous la présidence de M. Francis Delattre, vice-président, la commission a entendu une communication de M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, sur la mise en oeuvre de la réforme de la formation linguistique et civique des étrangers primo-arrivants .
M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - Je n'ai malheureusement pas beaucoup de choses nouvelles à dire par rapport à mes constats désastreux des années précédentes. Je vais essayer de dire les choses aussi objectivement que possible.
Depuis des années, j'explique qu'il faut avoir une politique migratoire coordonnée. Il y a un aspect purement politique, qui porte sur le nombre de migrants, leur origine, la mise en place d'éventuels quotas... Les politiques ont sur ce point varié ces dernières années.
Mais il y a une chose qui n'a pas varié, et dont tout le monde, de gauche comme de droite, est responsable : on fait entrer des personnes étrangères sur le territoire français mais ensuite, la manière dont on forme les étrangers primo-arrivants à la langue et aux valeurs françaises est nettement insuffisante.
Je constate donc que nous avons aujourd'hui une politique visant à définir le nombre de personnes pouvant rentrer, mais, ensuite, il n'y a pas de réelle politique publique visant à les intégrer.
L'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) est chargé de la formation linguistique, de la formation civique, et d'un certain nombre d'autres missions liées à l'exécution du contrat d'intégration républicaine, qui remplace, depuis la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers, le contrat d'accueil et d'intégration. En réalité, à la suite de cette loi, rien ou presque n'a changé en dehors du nom du contrat d'intégration !
Environ 27 000 personnes sont passées par les nouveaux stages de formation linguistique - ce qui est trop peu pour la formation linguistique, qui n'est pas prescrite à tous les étrangers qui en auraient pourtant besoin. On exigeait, du temps du contrat d'accueil et d'intégration, l'atteinte par l'étranger du niveau modeste A1.1 du cadre européen commun de référence linguistique (CECRL) à l'issue de la formation linguistique. La loi de 2016 a passé ce niveau à A1, à peine plus exigeant. Pour arriver à ce niveau, différents parcours de formation sont proposés, en fonction de la proximité de l'étranger avec la langue française : la formation linguistique peut ainsi durer 50 heures, 100 heures ou 200 heures, la moyenne étant, en pratique, de 148 heures. Les groupes sont toutefois très hétérogènes, comme j'ai pu le constater lors de mes déplacements. Comme sous le régime antérieur, des migrants issus de différentes origines géographiques sont mélangés ; la composition des groupes n'est donc pas très équilibrée.
Le coût annuel de ces formations, en 2016, est de 30,2 millions d'euros pour la formation linguistique et de 8,3 millions d'euros pour la formation civique. L'ensemble de la formation devrait atteindre 55,6 millions d'euros en 2017, mais pour quoi faire ?
Nous demandons A1, ce qui est insuffisant en comparaison de certains voisins européens, comme l'Allemagne, qui exige B1.
En outre, il faut regretter qu'il n'y ait aucun contrôle. En pratique, que l'étranger ait ou non atteint le niveau A1 à la fin de la formation, seule sa présence compte. Seul le fait d'être venu à 80 % des séances et d'avoir réalisé un progrès, même minime, est suffisant pour pouvoir prétendre à un titre pluriannuel de séjour. La seule présence ne recouvre pas nécessairement l'effort et le travail qui, eux seuls, peuvent mener à un réel progrès.
Enfin, la durée de la formation est trop limitée. Les étrangers qui ont une proximité culturelle avec la France peuvent finir par réussir, ceux qui ne l'ont pas sont quasiment condamnés à ne pas maîtriser la langue française à l'issue de la formation. En Allemagne, la formation dure 660 heures, avec un réel examen au bout, alors même que le pays accueille bien plus de migrants.
Il est donc clair qu'une formation linguistique durant en moyenne 148 heures est ridicule et insuffisant. Il faut évoluer vers le modèle allemand, à 600 heures. En Allemagne, les cours sont gratuits pour les réfugiés, les demandeurs d'asile et les personnes sans emploi et facturés de l'ordre de la moitié de leur coût réel, soit 1,95 euro par heure en 2016, pour les autres personnes. Ceci est sans doute une piste de réflexion à garder en tête, même si là n'est pas le sujet essentiel.
Le sujet essentiel est l'absence d'exigence de niveau de langue suffisant. Il faudrait sans doute le passer, non pas à A1, mais à A2 minimum pour prétendre à un titre de séjour, probablement à B1 pour une carte de résident et à B2, par exemple, pour accéder à la nationalité française. L'Ofii a demandé au Gouvernement de passer la durée maximale de la formation à 400 heures. Le Gouvernement n'a pas officiellement dit non, mais on a pu voir, lors des gels de crédits réalisés sur l'exercice 2017, que le programme 104 de la mission « Immigration, asile et intégration », qui comprend notamment les dépenses d'intégration, est systématiquement visé. L'Ofii n'a évidemment pas les moyens suffisants pour mettre en place une formation linguistique de qualité. Or il y a un véritable travail à mener. Il faut composer des groupes plus homogènes, moins nombreux, avec une formation plus longue, avec un contrôle plus resserré et un examen à la fin.
Mon deuxième point porte sur la pseudo formation civique, dont la qualité est encore pire. J'ai d'ores et déjà dit que j'en avais honte en 2012, et je le redis à nouveau. Il serait presque préférable de ne rien faire, tant cette formation est scandaleuse.
Cette formation dure théoriquement deux journées. La première porte sur les « Valeurs et institutions de la République française » et la seconde sur l'accès à l'emploi. Cette formation consiste en réalité en une succession de diapositives, élaborées par le ministère de l'intérieur et l'Ofii. En 45 minutes, on y passe des villages gaulois à François Hollande. C'est non seulement grotesque, mais en prime, cette formation est dispensée devant un public qui ne parle pas toujours français ! En effet, cette formation n'est pas intégrée à la formation linguistique, et a lieu au début du parcours d'intégration. Quand l'Ofii parvient à faire un groupe à peu près homogène, il y a un interprète qui traduit le contenu des diapositives, mais le résultat est presque honteux. Il conviendrait donc de renforcer cette formation civique et de la dispenser au terme de la formation linguistique ou de la fusionner avec cette dernière, pour que les étrangers puissent en comprendre le contenu. En réalité, la formation actuelle ne forme à rien, puisqu'il n'y a pas davantage d'évaluation que pour la formation linguistique. Personne ne vérifie rien, et la plupart des présents n'ont pas compris un mot de ce qui a été exposé. Même un francophone qui se verrait donner une formation où on lui expliquerait 2 000 ans d'histoire en quelques heures pourrait bien ne pas tout saisir et il en va naturellement de même pour un étranger qui ne comprend pas nécessairement le français. La qualité de cette formation s'explique pour partie par le peu de crédits dont elle bénéficie : 8 millions d'euros à peine y sont consacrés.
Au total, si l'on décide d'avoir une immigration ouverte, il me paraît normal que les crédits visant à financer la formation civique et linguistique soient à la hauteur, pour qu'on intègre réellement les immigrés. Je tiens à préciser que tout ceci n'est pas de la faute de l'Ofii, qui désespère de ne pas avoir davantage de moyens pour financer ces formations, et ne cesse de produire des notes pour en alerter le Gouvernement. Malheureusement, ces formations que la République a l'outrecuidance de considérer comme adéquates pour les primo-arrivants sont une honte pour la France. Par ailleurs, leur insuffisance est sans doute une des explications de tous les débats passionnés liés au manque d'intégration des étrangers. La proposition est donc simple : augmenter le volume horaire de la formation linguistique, renforcer la formation civique et sanctionner ces formations par des tests dont la réussite conditionne le renouvellement des titres de séjour. Cela implique évidemment de donner plus de moyens à l'Ofii. Ceci me semble absolument nécessaire si nous souhaitons maintenir la politique migratoire actuelle. Sinon, il faut tout simplement changer de politique migratoire.
M. François-Noël Buffet , rapporteur pour avis de la mission « Immigration, asile et intégration » à la commission des lois . - Je partage totalement les propos du rapporteur spécial. Nous sommes les champions de la déclaration d'intentions sans mettre les moyens en accord. Depuis plusieurs années, nous devons déplorer l'absence d'une politique migratoire digne de ce nom. L'Ofii est débordé mais ses moyens lui interdisent de faire plus. On doit même se demander si nous ne traitons pas mieux ceux qui introduisent une demande d'asile que ceux auxquels ce statut a été conféré. L'Allemagne est un exemple à suivre du point de vue de l'accompagnement des migrants. Nous en sommes très loin. Si nous ne pouvons pas faire mieux, il faut se demander si nous ne devrions pas faire moins ; quand on accueille, il est impératif de bien accueillir.
M. Vincent Capo-Canellas . - Il y a certes un obstacle budgétaire mais il faut s'interroger sur un problème plus profond, celui de la conception de ces modules d'accueil. Tout paraît assez mécanique et la prise en compte des situations réelles des nouveaux arrivants, en particulier du point de vue de leurs acquis en français, semble beaucoup trop théorique.
M. Thierry Carcenac . - Nous sommes face à des populations diverses : il faut distinguer les adultes des mineurs. Les conseils départementaux exercent une responsabilité particulière envers ceux-ci. Le monde associatif offre également des cours d'alphabétisation et toutes ces interventions sont très utiles. L'apprentissage des langues à distance, par internet, ne cesse de progresser. A-t-on creusé ce que pourrait en apporter les moyens modernes de communication en ce domaine ?
Mme Fabienne Keller . - Nos voisins allemands ont fait face à des flux de migrants nettement plus nourris que nous et ils ont réussi à les loger et à leur fournir une formation en langue allemande. C'est évidemment fondamental pour l'intégration des migrants mais c'est aussi essentiel à bien d'autres points de vue, en particulier pour concilier des identités dont les processus de formation impliquent toujours le langage. L'accompagnement dès l'arrivée sur le territoire est un impératif absolu. Avez-vous travaillé sur les éléments d'explication des différences entre la France et l'Allemagne ?
M. Francis Delattre , président . - Je veux souligner le rôle des collectivités territoriales dans l'organisation des cours d'alphabétisation. Heureusement qu'elles sont là ! De même qu'il est heureux que des enseignants se dévouent, sur la base d'un volontariat qu'il faut saluer, avec beaucoup de sens du devoir, à une mission très utile. Nous qui nous occupons des quartiers en difficulté, nous ne rencontrons pas souvent de représentants de l'État. Je souhaite que l'on s'en souvienne au moment où les moyens des collectivités territoriales sont menacés.
M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - Vincent Capo-Canellas a absolument raison. Nous sommes dans un système ridiculement rigide. Notre politique au fil de l'eau conduit à des situations déplorables. Elle est frappée d'un total manque de discernement.
En 2015, l'Allemagne a mis en place un plan d'urgence. Elle a dégagé trois milliards d'euros. L'Ofii peut, certes, faire un travail formidable, mais la combinaison de contraintes réglementaires, qui compliquent la contractualisation avec les collectivités territoriales et les associations, et de la faiblesse des moyens qui lui sont consentis et d'une programmation stratégique globalement défaillante, limite ses possibilités. Il est temps de réfléchir à la définition d'un modèle d'intégration complet comme en Israël ou en Allemagne.
La commission a donné acte de sa communication à M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.