EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 12 juillet 2017, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a entendu une communication de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la maquette budgétaire de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Mme Marie-France Beaufils , rapporteure spéciale . - Je suis membre de la commission des finances depuis plus de dix ans maintenant, et chargée du rapport spécial relatif aux crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » depuis l'entrée en vigueur en 2006 de la loi organique relative aux lois de finances. La mission a succédé au fascicule « Charges communes » qui existait dans la maquette budgétaire précédente, sous l'empire de l'ordonnance organique de 1959.
J'ai décidé de consacrer cette année un contrôle budgétaire qui touche à la maquette de cette mission, son architecture, ses crédits, sa gestion et son pilotage, afin d'en faire un état des lieux, dix ans après la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances.
Nous examinerons la semaine prochaine le projet de loi de règlement pour 2016 et nous participerons au débat d'orientation des finances publiques : l'analyse de la mission « Remboursements et dégrèvements » permet de nous interroger sur les orientations de la politique fiscale de l'État et la gestion des finances publiques.
Dix ans après l'entrée en vigueur de la loi organique, je veux ici vous présenter différents éléments : l'évolution des crédits de cette mission, et le poids considérable qu'elle occupe aujourd'hui au sein du budget général ; la transformation progressive de la nomenclature de celle-ci, et les réformes nécessaires qui n'ont toujours pas été toutes conduites ; le pilotage difficile de cette mission, tant dans les prévisions qui doivent être faites que dans la gestion des opérations par les services.
La mission « Remboursements et dégrèvements » regroupe les dépenses liées à des situations dans lesquelles l'État restitue des impôts, taxes ou contributions à des contribuables, ou dans lesquelles l'État ne recouvre pas certaines créances sur les contribuables.
Je vous rappelle que la mission « Remboursements et dégrèvements » a un objectif : « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits en matière de remboursements et dégrèvements d'impôts le plus rapidement possible, tout en garantissant le bien fondé des dépenses au regard de la législation ». Si le premier élément est parfaitement rempli selon les indicateurs, le second est plus difficile à apprécier.
Elle comporte deux programmes, dont les crédits sont évaluatifs : l'un est consacré aux impôts d'État, l'autre aux impôts locaux.
Un des traits majeurs de l'évolution de cette mission sur dix ans est certainement la croissance considérable de ses crédits.
En 2006, les crédits de la mission représentaient 72 milliards d'euros. Ils devraient s'élever à 109 milliards cette année, soit une augmentation de plus de la moitié en dix ans. Sur la période, cette augmentation est presqu'exclusivement due aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État.
Les crédits liés aux impôts d'État représentent aujourd'hui 97 milliards d'euros, ceux dédiés aux impôts locaux 12 milliards d'euros.
Je souhaite souligner la « dynamique » des crédits liés aux restitutions dans le cadre de politiques publiques - et donc en lien avec des choix de politiques fiscales. Ils représentent près de 16 milliards d'euros en 2017, en forte augmentation, notamment en matière d'impôt sur les sociétés, depuis le quinquennat précédent.
Leur évolution est révélatrice de l'enjeu actuel de cette mission : celle-ci n'est pas seulement dédiée à des ajustements budgétaires et comptables. En un mot, elle ne retrace pas des jeux d'écriture mais est bien aussi le support de dispositifs liés à des politiques publiques. La prime pour l'emploi jusqu'en 2015 et le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi depuis 2013 en sont des exemples.
Le CICE, auquel j'ai consacré un rapport d'information l'an dernier, a largement contribué à la croissance des crédits de la mission. L'augmentation conséquente des crédits de la mission entre 2013 et 2017 est ainsi en grande partie due à ce dispositif.
Cette augmentation est rapide et forte, et va surtout continuer de s'amplifier : je vous le rappelle, la part non imputée d'une créance de CICE est restituée à l'issue du quatrième exercice. Cette première situation se présente donc dès cette année pour la créance 2013, et sera plus forte encore en 2018 et 2021, conséquence du relèvement du taux, passé de 4 % en 2013 à 6 % puis 7 % de la masse salariale.
Considérant les ressauts à venir dans les crédits de la mission, la Cour des comptes se montre même cette année préoccupée, dans son analyse de l'exécution 2016, sur les perspectives de la mission en termes de soutenabilité.
Il faudra donc que celui ou celle qui aura en charge cette mission au cours des prochains exercices se montre vigilant durant les années à venir. Surtout, ce constat nous conduit à nous interroger sur la politique fiscale qui est celle des récents Gouvernements, alors même que les plafonds des dépenses fiscales et crédits d'impôt fixé par la loi de programmation ont été dépassés.
Sur la dernière exécution, en 2016, les dépenses fiscales ont atteint 85,3 milliards d'euros, soit 3,5 milliards d'euros de plus que le plafond fixé par le Gouvernement lui-même en loi de programmation des finances publiques 2014-2019 : les crédits d'impôt ont-ils vocation à être un outil d'ampleur ? Je ne le crois pas, et cette question, me semble-t-il, devra nous animer durant le prochain débat d'orientation et la discussion du budget cet automne.
Aussi, face à l'augmentation des crédits et opérations à gérer, je tiens à signaler le contexte contraint qui est celui de la gestion des opérations de remboursements et dégrèvements : la direction générale des finances publiques a perdu près de 30 000 agents en dix ans. La pression sur les services fiscaux s'est accrue, alors même que les métiers ont profondément changé, du fait notamment de la dématérialisation et de l'avènement des télédéclarations.
Cependant, si nous voulons continuer à vérifier le bien-fondé de la dépense au regard de la législation, il convient d'y consacrer les moyens nécessaires.
Pour pouvoir analyser correctement les crédits de remboursements et dégrèvements, il faut aussi et surtout s'intéresser à la maquette budgétaire qui est celle de cette mission.
Celle-ci a évolué durant les dix dernières années. J'avais, en 2007, consacré un rapport d'information, qui s'appuyait sur une enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances et qui portait notamment sur cette architecture. Les recommandations qui avaient à cette occasion été formulées ont été partiellement entendues, mais beaucoup reste à faire.
L'architecture du programme 200 (dédié aux impôts d'État) a été profondément revue en 2010. À une présentation seulement par impôt s'est substituée une organisation par nature de la dépense, bien plus pertinente. Les crédits sont ainsi répartis entre la mécanique de l'impôt, les politiques publiques et la gestion de l'impôt.
Cette architecture n'est pas encore pour autant pleinement satisfaisante. Je formule à ce titre plusieurs recommandations.
D'une part, distinguer encore plus nettement les « dépenses » qui n'en sont pas réellement, à savoir par exemple les remboursements de crédits de TVA. Ces dépenses ne sont pas des dépenses d'intervention et ne doivent plus être considérées comme telles dans les documents budgétaires : je propose que soit modifiée la loi organique afin de créer un titre spécial pour ces opérations relevant de la « mécanique de l'impôt ».
Je ne soutiens pas, à ce titre, la recommandation de la Cour des comptes de ne plus les faire figurer au sein du budget général mais de ne les considérer que comme des moindres recettes : ces crédits représentent des mouvements de trésorerie qu'il nous est important de constater.
D'autre part, il me paraît toujours plus nécessaire de renforcer la qualité de l'information relative aux politiques publiques, et ce afin de pouvoir justement en estimer les coûts et l'efficacité, comme notre mission constitutionnelle de contrôle nous y invite.
Je renouvelle encore le souhait de voir, à terme, être mise en place une réelle comptabilité analytique, permettant de suivre finement les différentes opérations liées à des dispositifs issues d'une politique publique, et ce quelle que soit leur nature (restitution, remboursement d'acompte...). Une telle réforme et adaptation des systèmes d'information serait coûteuse, nous dit-on, mais me paraît nécessaire sur le temps long.
Surtout, concernant les politiques publiques, la présentation des documents budgétaires doit fournir les éléments indispensables pour analyser de manière éclairée les dispositifs fiscaux qui portent des politiques publiques. Les dépenses fiscales figurent déjà dans les projets et rapports annuels de performance des missions qu'elles soutiennent : il est temps d'envisager que les opérations de remboursements et dégrèvements liés aux politiques publiques soient rattachées budgétairement aux missions logiques auxquelles ils participent. Les remboursements d'impôt sur le revenu réalisés au titre du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) seraient ainsi par exemple rattachés à la mission « Écologie ».
Concernant le programme 200, la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu occasionnera une modification transitoire due au crédit d'impôt de modernisation du recouvrement.
Le programme 201, consacré aux impôts locaux, n'a lui pas été réformé, et ce en dépit des recommandations répétées que j'ai pu formuler. Plusieurs réformes demeurent donc nécessaires.
Ces crédits ne doivent tout d'abord pas être déduits des recettes fiscales brutes de l'État, mais bien comptabilisés en dépenses budgétaires pour une meilleure cohérence et lisibilité lors de leur vote. Ils devraient logiquement être rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Ensuite, l'architecture même de la mission doit évoluer : il est temps que le programme 201 soit organisé sur le modèle du programme 200, à savoir par nature de dépense. Un groupe de travail de la direction générale des finances publiques a été réuni en 2012, mais n'a pas abouti. Ce chantier doit reprendre.
Pour finir, une autre « anomalie » du programme 201 doit être réglée : elle tient aux restitutions d'acomptes de contribution sur la valeur ajoutée. Alors que les recettes de CVAE sont portées au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », les restitutions d'acomptes viennent anormalement dans la présentation actuelle minorer... les recettes brutes de l'État. La direction générale des finances publiques partage cette analyse et cette recommandation pourrait être suivie d'effet puisque l'exercice 2018 devrait être marqué par un rattachement, cohérent, des restitutions d'acomptes de CVAE au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
Je souhaiterais enfin évoquer avec vous le pilotage de cette mission. Je commente l'évolution des crédits de celle-ci, je vous le disais, depuis une dizaine d'années. J'en ai régulièrement analysé les prévisions comme les exécutions, et ai pu constater sur la durée la difficulté de la gestion de cette mission.
Les écarts entre la prévision faite en loi de finances initiale et l'exécution sont régulièrement très importants pour les impôts d'État. Ils sont presque toujours supérieurs à 5 %, parfois à 10 %.
Il ne s'agit pas ici de critiquer le travail de la direction générale des finances publiques, mais de souligner la grande fragilité de ces prévisions.
Celles-ci reposent sur des éléments extrêmement difficiles à anticiper, parfois liés à la conjoncture économique - comme pour la TVA - ou au bénéfice fiscal des entreprises et à la mécanique des acomptes et aux choix faits par les entreprises dans l'utilisation des outils fiscaux - pour l'IS -. Dans le cas des dépenses liées aux contentieux, les services juridiques affinent les prévisions au cours des procédures et particulièrement, dans le cas des contentieux dits « de série », à la suite des décisions de principe rendues. Vous le savez, les procédures peuvent êtres longues.
Le pilotage concerne enfin les dispositifs d'évaluation de cette mission.
La mission comprend trois indicateurs de performance, tous liés à la question de la rapidité des opérations de remboursements et dégrèvements. Ils sont cohérents avec l'objectif de permettre aux contribuables de bénéficier de leurs droits, mais pour autant insuffisants : ils ne permettent pas de percevoir de manière sensible les tensions éventuelles sur les services, comme cela a été le cas en 2014 avec la mise en oeuvre du CICE.
Surtout, l'évaluation socio-économique des dispositifs est encore trop peu développée, même s'il faut souligner ici encore le travail d'analyse fourni par France Stratégie concernant le CICE et les travaux que nous menons nous-mêmes en tant que parlementaires.
Au-delà de l'efficacité des services à traiter les opérations de remboursements et dégrèvements, la question qui doit être analysée est celle de l'efficacité et de la pertinence de ces mécanismes mêmes lors des choix qui sont faits en termes de politiques publiques. Un dispositif reposant sur des opérations de remboursements et dégrèvements - comme un crédit d'impôt -, qui nécessite donc une sollicitation des services fiscaux est-il toujours justifié ? Surtout, quand ce choix est fait, donne-t-on vraiment les moyens à l'administration de vérifier la justification de la sollicitation et évalue-t-on toujours l'impact économique réel du dispositif ? Celui-ci serait pourtant indispensable pour donner aux parlementaires les éléments nécessaires pour faire les choix les plus judicieux sur les politiques publiques à mener.
Je prendrai l'exemple, que nous constatons sur le terrain aujourd'hui, de la dérive de l'utilisation des crédits d'impôt sur les travaux d'isolation dans le bâtiment. Il y a un développement important de ces travaux, sans toujours que la qualité du travail ne soit contrôlée et que l'évaluation des besoins des bâtiments ne soit menée avec la rigueur nécessaire.
M. André Gattolin . - C'est une mission qui, du fait de sa nature et de sa complexité, ne nous mobilise pas suffisamment.
Que ce soit dans les rapports d'exécution budgétaire ou dans les rapports de la Cour des comptes, il est souvent fait mention des recettes et des dépenses, mais très peu de ces moindres recettes. Or l'impact est important. Dans le cadre de la mission de contrôle conduite avec notre collègue Jean-Pierre Leleu sur l'audiovisuel public, nous étions impressionnés par le fait qu'en matière de dégrèvements concernant la contribution à l'audiovisuel public, plus de 4,2 millions de foyers qui étaient dégrevés. En étudiant les chiffres sur l'année 2015 ou 2016, l'écart entre la prévision et l'exécution est bien au-delà de 10 %. On sait la manière dont on calcule en amont l'évolution démographique pour calculer la base de la CAP. Mais on ne s'explique pas une telle variation de plus de 70 millions d'euros en 2015.
Nous avions étudié les différents dégrèvements, un vrai inventaire à la Prévert : les anciens salariés de l'ORTF sont toujours dégrevés de la redevance, de même pour les institutions diplomatiques. J'avais calculé que, sur le total des foyers dégrevés, au moins 25 % à 30 % possédaient un abonnement à Canal + ou à Bein sport. Des personnes capables de payer pour la télévision privée ne payent donc pas pour la télévision publique. Il y a certes des cas de familles avec une personne handicapée, dont le ménage bénéficie alors du dégrèvement. J'avais d'ailleurs proposé à Michel Sapin, alors ministre des finances, de réaliser plus de 70 millions d'euros d'économies en revoyant cette mesure, sans pour autant affecter la nature sociale de ce dégrèvement. Mais rien n'a été fait, ce qui est inquiétant car cette situation met en danger l'audiovisuel public.
M. Maurice Vincent . - Les dégrèvements pour travaux d'isolation et économies d'énergie constituent un manque à gagner pour l'État, mais sont aussi le résultat d'une politique volontariste et positive.
Quelle est l'ampleur de la montée en puissance de ce dégrèvement sur les dernières années ?
En outre, la qualification RGE est-elle bien une condition de l'éligibilité et permet-elle d'atteindre les objectifs en matière qualitative ?
M. Yannick Botrel . - Ma question porte sur la proposition de la rapporteure sur l'éclatement du programme, en rattachant les dépenses fiscales aux missions correspondantes. J'en suis surpris, car selon moi l'intérêt de la mission est de présenter une vision globale que l'on perdrait en répartissant les dépenses entre les différentes missions budgétaires.
Quel serait donc l'intérêt de cette mesure ?
M. Yvon Collin . - Ce rapport nous éclaire sur le poids de ces dépenses fiscales. Quelle est l'ampleur des dispositifs Duflot et Pinel ?
Mme Marie-France Beaufils , rapporteure spéciale . - La remarque d'André Gattolin me confirme qu'il serait pertinent que, dans les documents relatifs aux missions concernées par des crédits d'impôt, l'on trouve une analyse de la politique dans son ensemble qui intègre les crédits de remboursements et dégrèvements liés aux dépenses fiscales, afin que l'analyse des politiques publiques ne porte pas seulement sur la partie de la dépense directe. Si l'on procédait comme je le propose dans le cas du CICE, on constaterait l'ampleur des sommes et notre analyse de la mission « Économie » en serait fortement modifiée.
J'entends les propos de Yannick Botrel : il faut peut-être trouver une solution intermédiaire. La réflexion est encore ouverte !
Ma conviction demeure quoiqu'il en soit que les missions doivent intégrer les crédits correspondant aux dépenses budgétaires réalisées au titre des crédits d'impôt. À défaut, la mission ne peut retracer l'ensemble des crédits consacrés à une politique publique donnée.
Une proposition alternative, que je formule, serait de conserver une mission dédiée aux remboursements et dégrèvements, avec des programmes par nature de dépense et une structure d'actions et sous actions par impôt et par politique publique.
Ma proposition a déjà été débattue au Parlement à l'occasion des travaux ayant conduit au vote de la loi organique relative aux lois de finances. Les parlementaires avaient souhaité que ce soit par mission, mais le Gouvernement de l'époque avait tranché dans l'autre sens. La maquette présentée alors a été conservée par les gouvernements successifs.
Concernant les dégrèvements pour économies d'énergie, la qualification RGE est un très bon outil. Certains artisans se sont positionnés sur ce type de travaux et utilisent le crédit d'impôt comme carte de visite sans avoir la qualification RGE. Ils trompent donc le client.
Les crédits d'impôt peuvent avoir des effets pervers. Aussi devrions-nous nous interroger, pour certains crédits d'impôt, sur leur efficacité. Ne vaudrait-il pas mieux ouvrir une ligne budgétaire pour mettre en oeuvre cette politique publique plutôt que de recourir à un crédit d'impôt qui peut induire des mésusages ?
M. Philippe Dallier . - La question n'est pas tant celle du coût du dispositif Pinel ou Duflot mais de leur efficacité ! On sait combien ils coûtent, mais moins quelle est leur efficacité.
Concernant les travaux pour économies d'énergie, la véritable question est de savoir si le prix proposé, qui est souvent identique d'un artisan à l'autre, prend en compte tout ou partie du crédit d'impôt dont le client bénéficie. En Allemagne, le système est différent : le montant de crédit obtenu dépend du résultat des travaux sur l'économie d'énergie. Ce n'est pas le cas en France.
Mme Marie-France Beaufils , rapporteure spéciale . - J'ai évoqué ces questions à la suite de plusieurs visites sur place avec des thermographies opérées par l'agence locale de l'énergie dans mon agglomération. Nous avons constaté des tromperies !
Il faut donc étudier l'efficacité des mesures engagées, ce qui n'est pas suffisamment fait. Nous devons progresser sur ce champ. Or je constate que dans le cas des crédits d'impôt, il y a moins d'attention portée à la qualité de la politique publique définie.
M. Francis Delattre . - Le problème de la technicité des intervenants me paraît secondaire. Sur des maisons individuelles c'est peut-être le cas. Mais les enjeux se concentrent sur les bâtiments collectifs, pour lesquels il est d'abord fait un bilan énergétique. Ensuite, après les travaux, a lieu la contre-mesure qui permet de donner le résultat. L'Anah opère de stricts contrôles.
Mme Marie-France Beaufils . - Je suis beaucoup plus réservée : une part importante des travaux d'isolation porte sur des logements individuels. Le coût du crédit d'impôt pour la transition énergétique s'élevait à 1,7 milliard d'euros en 2016, ce qui n'est pas une petite somme.
L'efficacité énergétique, mais aussi la sécurité, dépendent des matériaux choisis : je pense notamment à ce titre à la récente tragédie de Londres. Ils doivent donc être contrôlés attentivement.
La commission a donné acte de sa communication à Mme Marie-France Beaufils et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.