Des paroles aux actes : continuer à agir pour relever les défis du droit européen environnemental

B. UN PILOTAGE ET UNE GOUVERNANCE COMPLEXES, DES FINANCEMENTS ÉCLATÉS ET INSUFFISANTS

1. Une gouvernance complexe, qui résulte d'une multiplicité d'outils de planification peu coordonnés

Les principaux outils de planification de la qualité de l'air

- le Schéma régional sur l'air, le climat et l'énergie (SRCAE) : élaboré conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional, il définit les grandes orientations et objectifs régionaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de maîtrise de la demande d'énergie, de développement des énergies renouvelables, d'amélioration de la qualité de l'air et d'adaptation au changement climatique. Il a succédé au plan régional de la qualité de l'air (PRQA) ; ?

- le Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) : aux termes de l'article 10 de la loi « NOTRe », il doit être adopté par les régions avant le 28 juillet 2019 et se substituera à plusieurs schémas, dont le SRCAE ^{82 ( * )} . Ses dispositions, contrairement aux schémas régionaux d'aménagement du territoire existants (Sradt), seront opposables aux documents d'urbanisme élaborés par les communes et les EPCI à fiscalité propre ;

- le Plan de protection de l'atmosphère (PPA) : élaboré par le préfet, il fixe les objectifs et les mesures, qu'elles soient réglementaires ou volontaires et portées, dans leurs domaines, par les collectivités territoriales, permettant de ramener, à l'intérieur des agglomérations de plus de 250 000 habitants et des zones où les valeurs limites réglementaires sont dépassées ou risquent de l'être, les concentrations en polluants atmosphériques à un niveau inférieur aux valeurs limites réglementaires. Il doit être compatible avec les orientations du SRCAE ;

- le Plan climat-air-énergie territorial (PCAET) : il doit être réalisé dans les collectivités de plus de 50 000 habitants et définit les objectifs stratégiques et opérationnels visant à lutter contre le réchauffement climatique, améliorer l'efficacité énergétique et à augmenter la production d'énergie renouvelable. L'article 188 de la loi de transition énergétique ajoute un volet air aux PCET et les rend obligatoires pour la métropole de Lyon et les EPCI à fiscalité propre ^{83 ( * )} de plus de 50 000 habitants au plus tard le 31 décembre 2016 et ceux ^{84 ( * )} de plus de 20 000 habitants au plus tard le 31 décembre 2018 ;

- le Plan de déplacement urbain (PDU) : arrêté par l'organe délibérant de l'autorité en charge du transport, et soumis pour avis aux conseils municipaux, généraux et au conseil régional, il définit les principes d'organisation du transport de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement.

Source : commission des finances

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DES PAROLES AUX ACTES : CONTINUER À AGIR POUR RELEVER LES DÉFIS
DU DROIT EUROPÉEN ENVIRONNEMENTAL

Schémas et plans en faveur de la qualité de l'air

Source : « Élus, l'essentiel à connaître des PCAET », Étude de l'ADEME, novembre 2016

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DES PAROLES AUX ACTES : CONTINUER À AGIR POUR RELEVER LES DÉFIS
DU DROIT EUROPÉEN ENVIRONNEMENTAL

D'une part, l'encadré ci-dessus met en lumière la multiplicité des outils de planification susceptibles d'avoir une action en faveur de la qualité de l'air. Ces différents outils se traduisent par des plans et programmes plus ou moins contraignants et plus ou moins spécialisés.

Ainsi, au niveau local, seul le plan de protection de l'atmosphère (PPA) est spécifiquement dédié à l'amélioration de la qualité de l'air, mais le suivi de la mise en oeuvre effective des mesures qu'il contient reste difficile à assurer sur le terrain.

Si, en théorie, l'intégration de la qualité de l'air au sein des instruments classiques de planification locale a progressé, en pratique elle reste partielle, voire insuffisante . Par exemple, l'introduction d'une composante « air » au sein des SRCAE a ouvert la voie à une approche intégrée de cette problématique. Toutefois, le caractère peu opérationnel des mesures qui la composent et le traitement lapidaire qui lui est parfois réservé éloignent cette avancée de l'objectif d'une prise en compte transversale des enjeux environnementaux qu'elle visait.

De même, il est à craindre que le SRADDET, dont l'élaboration est en cours dans plusieurs régions, ne constitue qu'une simple reprise des orientations de la composante « air » des SRCAE existants. Or, le principal atout de cet outil est précisément d'offrir un traitement interdépendant de thématiques sectorielles - la cohérence écologique, les enjeux énergétiques, climatique, les déchets, la mobilité et l'air.

Par ailleurs, l'introduction obligatoire d'une composante « air » au sein du plan climat énergie territoriale (PCET) constitue une avancée intéressante, s'inscrivant dans un périmètre cohérent ^{85 ( * )} . Il importe de veiller à ce que cette avancée permette une intégration effective de la qualité de l'air au niveau local, et ne constitue pas une simple juxtaposition de la problématique air aux enjeux relatifs au climat et à l'énergie, sans qu'une synergie ne soit recherchée entre ces trois thématiques.

Recommandation n° 4 : associer plus étroitement les associations agrées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA) aux travaux visant l'intégration d'une composante « air » dans les plans climat-air-énergie territorial (PCAET) afin d'assurer une approche intégrée et opérationnelle de la qualité de l'air au sein de cet outil de planification locale.

Recommandation n° 5 : stabiliser le paysage déjà complexe de la gouvernance de la qualité de l'air afin de permettre aux collectivités territoriales de s'approprier au mieux les outils de planification.

D'autre part, le schéma illustre la profusion d'acteurs intervenant dans la planification en matière de qualité de l'air. Or, l'absence de lieu d'échanges réunissant les différents acteurs pénalise un traitement global de cette problématique .

Votre rapporteur spécial tient à souligner les progrès accomplis en matière de gouvernance en matière de qualité de l'air depuis 2011, même si plusieurs points gagneraient encore à être améliorés .

La région et l'intercommunalité constituent désormais les niveaux d'action privilégiés de la lutte contre la pollution atmosphérique, favorisant la concentration des mesures en faveur de la qualité de l'air sur un faible nombre d'échelons territoriaux, et réduisant les risques de dilution des responsabilités.

La compétence « qualité de l'air » des collectivités territoriales

Obligatoire dans les communautés urbaines et les métropoles, la compétence qualité' de l'air est optionnelle dans les communautés de communes et communautés d'agglomération. Cependant, un grand nombre de communautés d'agglomération a fait le choix de cette compétence.

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « MAPTAM », confie à la région un rôle de collectivité chef de file pour l'exercice des compétences en matière de climat, de la qualité de l'air et d'énergie ^{86 ( * )} . Elle crée par ailleurs de nouvelles métropoles ^{87 ( * )} dotées de la compétence « lutte contre la pollution de l'air ».

Source : commission des finances

En premier lieu, le futur SRADDET constituera « le nouveau plan de la région, élaboré en concertation avec les autres collectivités territoriales, en remplacement d'une planification autrefois imposée par l'État » ^{88 ( * )} . Le caractère prescriptif du SRADDET est un aspect novateur, qui offre à la région un rôle de premier plan en matière d'aménagement du territoire et d'environnement.

En deuxième lieu, l'accompagnement des métropoles, désormais compétentes en matière de « qualité de l'air », ne paraît pas suffisant. L'attribution de la compétence « qualité de l'air » aux métropoles doit se traduire par un accompagnement de l'État, afin qu'elles participent au mieux à la mise en oeuvre de cette politique sur le terrain. Par exemple, il est impératif d'associer l'État aux interdictions ou limitions de circulation liées à la qualité de l'air, afin de « ne pas faire supporter aux seules collectivités le poids des décisions ^{89 ( * )} ».

En tout état de cause, votre rapporteur spécial a pu constater sur le terrain un dialogue constructif entre les parties prenantes à l'amélioration de la qualité de l'air, qui restent désormais en attente d'une meilleure coordination et d'un accompagnement de la part de l'État .

Dans les zones visées par les avis motivés envoyés par la Commission européenne en matière de PM ₁₀ et de NO _2, la tenue d'un échange régulier, organisé par la DREAL, réunissant les élus locaux (ville, intercommunalité, région), les AASQA, l'ADEME et l'ARS permettrait d'impulser une dynamique en faveur de la qualité de l'air.

Recommandation n° 6 : au niveau local, demander au DREAL d'organiser un échange régulier entre les parties prenantes de l'amélioration de la qualité de l'air afin d'assurer le suivi des actions engagées, de veiller à leur cohérence, tout en garantissant une circulation fluide de l'information entre les acteurs.

2. Des financements qui ne sont pas à la hauteur des enjeux

Exemples de financements en faveur de la qualité de l'air

« Le renforcement de la coopération entre l'État et les collectivités locales a pris la forme récemment de l'appel à projets « villes respirables en 5 ans » lancé en 2015, qui a permis de sélectionner 20 agglomérations lauréates s'engageant à mettre en oeuvre des actions ambitieuses en faveur de la qualité de l'air. Les collectivités bénéficieront d'une aide pouvant aller jusqu'à un million d'euros.

Cet appel vise à faire émerger des « villes laboratoires » volontaires pour mettre en oeuvre des mesures exemplaires pour la reconquête de la qualité de l'air afin de garantir, dans un délai de cinq ans, un air sain aux populations. Il vise des territoires et des agglomérations prioritairement situés dans l'une des zones couvertes par un plan de protection de l'atmosphère.

À ceci s'ajoutent les appels à projets de l'ADEME dédiés aux collectivités, notamment AACT'AIR ^{90 ( * )} . Ce programme encourage les collectivités à mettre en oeuvre des actions innovantes d'amélioration de la qualité de l'air extérieur et intérieur et de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Dans ce cadre, une attention toute particulière est portée à l'équité sociale et à la lutte contre la précarité (notamment énergétique). AACT-AIR apporte aux collectivités l'expertise de l'ADEME et un soutien financier dans l'accompagnement juridique et/ou technique pour la mise en oeuvre d'actions, avec, au besoin, la mobilisation d'acteurs de la recherche. Les lauréats s'inscrivent dans les orientations prévues par la réglementation française, en particulier pour développer des dispositifs intégrant le climat, l'air et l'énergie, comme les SRCAE, les PPA ou encore les PDU.

Ensuite, le « fonds air » accompagne les collectivités ou groupements de collectivités volontaires et se trouvant sur des territoires exposés à des dépassements des valeurs limites pour les particules fines pour monter, financer et animer un fonds d'aide au renouvellement des appareils de chauffage individuels au bois non performants sur leur territoire, en complément du crédit d'impôt transition énergétique ».

Source : réponse du MEEM au questionnaire du rapporteur spécial

En dépit de ce panorama angélique, la politique de lutte contre la pollution atmosphérique fait en réalité l'objet de financements insuffisants et surtout non pérennes .

D'abord, l'appel à projet « villes respirables » n'est pas à la hauteur des attentes qu'il a pu susciter - tout comme, d'ailleurs, l'« enveloppe spéciale transition énergétique » (ESTE), qui englobe son financement ^{91 ( * )} . Ainsi, sur 10 millions d'euros « affectés » au 31 décembre 2016 pour l'appel à projet « villes respirables », seuls 540 000 euros ont été engagés à cette date, soit 5 % des affectations décidées en comité de pilotage ^{92 ( * )} - ces engagements consolidant les montants d'engagements pris par la ministre chargée de l'écologie dans chaque convention de financement.

Par exemple, la métropole européenne de Lille (MEL), lauréate de l'appel à projet, a construit son plan d'action, qui comprend notamment l'étude de la préfiguration d'une zone à circulation restreinte, sur la base d'un appui financier d'un montant d'un million d'euros. Au total, seul l'accompagnement de l'étude d'une zone à circulation restreinte a fait l'objet d'un conventionnement, d'un montant de 134 000 euros. Le financement alloué à la MEL et à la Ville de Lille au titre de l'appel à projet « territoire à énergie positive pour la croissance verte » (TEPCV), qui ne concerne pas spécifiquement la qualité de l'air ^{93 ( * )} , connaît un sort similaire : une première enveloppe de 500 000 euros devait être complétée d'un second volet d'un million d'euros. Seuls 150 000 euros ont été reçus au titre de cette seconde enveloppe - à raison de 100 000 euros pour la MEL et de 50 000 euros pour la Ville de Lille.

Cette absence de visibilité quant aux financements alloués par l'État aux collectivités territoriales ralentit voire annihile les initiatives locales, met en péril la dynamique des projets locaux autant qu'elle fragilise la crédibilité de l'État dans la lutte contre la pollution atmosphérique .

Surtout, dans un contexte de coresponsabilité politique et financière en matière de contentieux européens, l'État n'assume pas la responsabilité qui est la sienne en matière d'accompagnement, tant en matière d'appui au pilotage qu'en termes financiers. En effet, « sous prétexte de permettre l'adaptation des mesures aux circonstances locales, l'initiative est transférée aux collectivités territoriales qui, dans leur diversité, ne sont généralement pas en mesure d'imposer des mesures restrictives applicables à l'ensemble d'un bassin de vie » ^{94 ( * )} .

En plus d'un fonctionnement budgétaire dérogatoire ^{95 ( * )} , l'ESTE finance des actions déjà soutenues par d'autres dispositifs d'intervention de l'État ou des opérateurs relevant du ministère, éclatant et complexifiant les financements de la politique de lutte contre la pollution atmosphérique - il en va ainsi des aides aux méthaniseurs, déjà attribuées par l'ADEME et les agences de l'eau, des aides à l'épandage, versées par FranceAgriMer et les agences de l'eau, des aides des fonds chaleurs et déchets, déjà portées par l'ADEME.

De surcroît, les financements alloués par le MEEM pour la mise en oeuvre des plans de protection de l'atmosphère évoluent à la baisse : ainsi, par exemple, alors que le budget annuel consacré au « PPA du Nord-Pas-de-Calais » était de l'ordre de 400 000 euros lors de son approbation, 45 000 euros en AE et 105 000 euros en CP lui ont été alloués en 2017.

S'agissant des associations agréées de surveillance de la qualité de l'air ( AASQA), votre rapporteur spécial ne peut que rappeler les critiques concernant leur niveau de financement formulées dans son rapport sur les crédits proposés dans le projet de loi de finances pour 2017 ^{96 ( * )} .

Les subventions de l'État ont représenté 28 % de leur budget total en 2014. Ces associations sont par ailleurs financées par des dons des entreprises émettant des substances polluantes dans l'atmosphère, qui bénéficient en compensation d'une déduction fiscale au titre de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), voire par une participation financière des collectivités territoriales.

Après une baisse en 2016, le montant de la subvention de l'État est relativement stable en 2017 : la participation de l'État au budget des AASQA s'élève à 18,7 millions d'euros en 2017. Néanmoins, la situation financière des AASQA reste fragile, pour trois raisons :

- la politique péréquatrice de rééquilibrage des subventions entre les différentes AASQA menée depuis 2015 a conduit à des baisses de dotation pour 11 AASQA sur 18 en 2016 ^{97 ( * )} , ce qui renforce les difficultés de certaines associations alors même que cette politique est poursuivie en 2017 ;

- les AASQA font face à un désengagement financier de certaines collectivités. D'après le réseau ATMO France, une vingtaine de départements aurait cessé de subventionner des AASQA ces dernières années compte tenu des difficultés financières auxquelles ils font face par ailleurs. À titre d'exemple, plusieurs villes du bassin minier ne sont pas membres d'ATMO Hauts-de-France, alors qu'elles sont confrontées à des enjeux importants en matière de lutte contre la pollution atmosphérique ;

- comme le soulignait le rapport de la commission d'enquête, une disparité de financement des industriels aggrave ces déséquilibres : « du fait de l'évolution technologique conduisant à la rénovation des infrastructures industrielles et de la relative désindustrialisation du territoire, l'augmentation du nombre des polluants sujets à la taxe ne permet pas de remédier à la baisse de la participation des industriels, dont la présence, inégalement répartie sur le territoire, contribue à la disparité des financements » ^{98 ( * )} .

Contribution d'ATMO Hauts-de-France

« Atmo Hauts de France connait la même problématique que les autres AASQA : des attentes et demandes de services en hausse et des financement de plus en plus tendus. L'État a diminué ses subventions ces trois dernières années. La dynamique engagée avec les collectivités porte ses fruits mais est également très couteuse en unités d'oeuvres. En Hauts-de-France, le potentiel TGAP est important mais notre AASQA, conformément aux recommandations de l'État, a fait le choix de ne pas dépasser 50 % de financement TGAP afin de préserver l'impartialité de l'association. Il est important que les collectivités intensifient leur soutien à Atmo et que les sources de financement puissent se diversifier, en cohérence avec les sources de pollution atmosphériques régionales ».

Source : ATMO Hauts-de-France

Dans ce contexte, et au regard de leurs missions récemment actualisées ^{99 ( * )} , il est impératif que l'État consolide sa participation financière auprès des AASQA , et que ces dernières poursuivent leurs démarches auprès des industriels afin de les sensibiliser à la possibilité de faire des dons déductibles de la TGAP.

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* ⁸² Ainsi que le schéma régional de cohérence écologique (SRCE), le schéma régional de l'intermodalité (SRI), le schéma régional des infrastructures de transport (SRIT) et le plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD). Le schéma régional biomasse, le schéma régional éolien et le programme régional pour l'efficacité énergétique ne sont pas intégrés au SRADDET.

* ⁸³ Existant au 1 ^er janvier 2015.

* ⁸⁴ Existant au 1 ^er janvier 2017.

* ⁸⁵ EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants au 1 ^er janvier 2017 et ceux de plus de 20 000 habitants au plus tard le 31 décembre 2018.

* ⁸⁶ Article 3 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ⁸⁷ Article 43 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ⁸⁸ « Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité », rapport d'information n° 565 (2016-2017) de MM. Hervé Maurey et Louis-Jean de Nicolay, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, 31 mai 2017.

* ⁸⁹ « Pollution de l'air, le coût de l'inaction », tome I (n° 610) du rapport de la commission d'enquête sur le coût économique et financier de la pollution de l'air, (2014-2015).

* ⁹⁰ Aide pour les actions des collectivités territoriales et locales en faveur de l'air.

* ⁹¹ Créée par l'article 20 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte afin de soutenir des mesures relatives à la mobilité durable, aux démarches engagées dans le cadre des territoires à énergie positive pour la croissance verste (TEPCV) ou des territoires « zéro gaspillage, zéro déchet ». Alors qu'elle devait être dotée de 750 millions d'euros sur trois ans, par tranches annuelles de 250 millions d'euros, la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a ouvert 250 millions d'euros d'AE et CP sur le programme 174, et la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 a ouvert 500 millions d'euros en AE et 150 millions d'euros en CP sur le même programme.

* ⁹² Cour des comptes, mission Écologie, développement et mobilité durables, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016, p. 79.

* ⁹³ Six domaines d'action sont prioritaires dans ces territoires : la réduction de la consommation d'énergie, la diminution des pollutions et le développement des transports propres, le développement des énergies renouvelables, la préservation de la biodiversité, l'éducation à l'environnement et la lutte contre le gaspillage et la réduction des déchets. Les TEPCV se voient attribuer une aide financière de 500 000 euros sous forme de subventions pour soutenir leurs actions en faveur de la transition énergétique. De plus, ces territoires pionniers ont l'opportunité de voir leur aide TEPCV renforcée jusqu'à 2 millions d'euros en fonction de la qualité des projets ( http://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/territoires-energie-positive-croissance-verte) .

* ⁹⁴ « Pollution de l'air, le coût de l'inaction », tome I (n° 610) du rapport de la commission d'enquête sur le coût économique et financier de la pollution de l'air, (2014-2015).

* ⁹⁵ « Les AE sont actuellement consommées globalement, lors du versement de la « subvention » au compte de tiers géré par la CDC, et non à la signature de chaque convention de financement, qui est pourtant l'acte qui engage juridiquement et budgétairement l'État », Cour des comptes, mission Écologie, développement et mobilité durables, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016.

* ⁹⁶ Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2017, Tome III, « Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales », annexe n° 10, « Écologie, développement et mobilité durables » (https://www.senat.fr/rap/l16-140-310-1/l16-140-310-11.pdf).

* ⁹⁷ Par ailleurs, un rééquilibrage des subventions attribuées aux AASQA est mis en place depuis 2015 en fonction de leur situation locale et de leur capacité à mobiliser des dons au titre de la TGAP payée sur leur territoire. Ceci conduit à des variations des montants de subventions, qui ne peuvent dépasser 3 % des montants versés. En 2016, dans le cadre des régions fusionnées, 11 AASQA ont vu leur dotation baisser en raison de cette mesure, 5 ont connu une hausse de leur et 2 AASQA ont connu une stabilité.

* ⁹⁸ « Pollution de l'air, le coût de l'inaction », tome I (n° 610) du rapport de la commission d'enquête sur le coût économique et financier de la pollution de l'air, (2014-2015), p. 43.

* ⁹⁹ Arrêté du 19 avril 2017 relatif au dispositif national de surveillance de la qualité de l'air ambiant.