II. PARALLÈLEMENT, LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE S'EST AFFIRMÉE, AU TRAVERS DE DISPOSITIFS QUI NE SONT PAS NON PLUS EXEMPTS DE CRITIQUES
A. LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE CONNAÎT UN ESSOR MARQUÉ
1. De nouvelles conditions sociales et technologiques plus favorables à l'expression des individus
À l'origine de la volonté croissante de participation des citoyens se trouve un ensemble de facteurs sociaux ayant pour point commun de réduire la distance entre les citoyens et leurs représentants.
a) Des citoyens globalement mieux instruits et plus informés
Avant tout, le niveau de formation générale de la population a progressé. Alors que, en 1931, les bacheliers ne représentaient que 2,5 % de leur génération, la « massification » ou « démocratisation scolaire », à partir des années 1950, a permis d'atteindre un taux de 11,2 % en 1961, de 15,4 % en 1967, de 20,1 % en 1970 (après la création des baccalauréats technologiques en 1968), de 29,4 % en 1985 et de 77 % en 2015. Quelle que soit l'évolution du niveau d'exigence associé à ce diplôme, les jeunes générations ont été plus longtemps exposées que leurs devancières aux bienfaits du système scolaire. En outre, cette évolution est nette pour les diplômés de l'enseignement supérieur : en 2015, quelque 29 % des personnes âgées de 25 à 34 ans étaient titulaires d'un niveau de diplôme supérieur à bac + 2, contre seulement 13 % des personnes âgées entre 55 et 64 ans.
Mieux formés, les citoyens sont aujourd'hui également davantage informés . Ils peuvent compter sur des médias toujours plus nombreux et variés, avec notamment des chaînes d'information qui diffusent en continu, mais aussi sur la révolution numérique. Internet permet à chacun d'avoir un accès immédiat à l'information venue du monde entier et de chercher activement ce qui l'intéresse le plus. Les sites internet et encyclopédies en ligne mettent à la portée de tous d'infinies connaissances, dans tous les domaines.
Mieux, l'information en temps réel semble solliciter le citoyen , au rythme de la réception de toutes sortes d'alertes et de notifications.
Certes, la réception de cette information si abondante n'est pas sans interroger. L'excès de données disponibles et la recherche effrénée de « scoops » par les médias sont susceptibles d'entraîner diverses dérives, tandis que des manipulations d'un nouveau genre apparaissent sur internet 30 ( * ) .
Néanmoins, force est de constater que le numérique permet une transparence sans précédent de la vie politique . Il serait difficile aujourd'hui à un gouvernement de cacher, sur le long terme, des faits importants à l'ensemble de la population. De même, on peut estimer que les citoyens, à force d'expérience, apprivoisent les codes du discours médiatique et politique ; ils seraient selon le mot de Rémi Lefebvre, « moins dupes des artifices de la communication politique » 31 ( * ) .
b) Des citoyens qui souhaitent davantage peser sur les problèmes qui les concernent
Depuis un basculement historique que l'on peut situer autour de mai 1968 32 ( * ) , des citoyens se considèreraient de plus en plus comme des individus, sinon comme des ayants droit. Ils refusent de s'accommoder des solutions antérieures et n'acceptent l'autorité des institutions politiques, religieuses ou morales, qu'après l'avoir soumise à l'examen de leur propre jugement 33 ( * ) .
Du reste, les citoyens se manifestent plus volontiers, notamment, à l'occasion des crises environnementales, économiques ou technologiques . Cet aspect a été souligné dès 2001 par les sociologues Michel Callon, Pierre Lascoumes et Yannick Barthe dans leur ouvrage Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique 34 ( * ) : la prolifération des risques de toute nature conduit les citoyens à davantage intervenir dans la décision publique.
Pour ces auteurs, le monde paraît aujourd'hui plus incertain, paradoxalement, non parce que les connaissances régressent, mais au contraire parce qu'elles se développent sans cesse : à mesure que le savoir progresse, la perception de ce qui n'est pas encore maîtrisé s'accroît, tandis que, en raison de la puissance acquise par la technique, chaque décision publique peut désormais entraîner des conséquences imprévues sur la vie d'autrui. Aussi, dans l'espace laissé en quelque sorte vacant par les incertitudes scientifiques, se glissent de nouveaux acteurs, souvent des groupes de citoyens concernés à des degrés divers par un problème, qui se regroupent dans des associations pour tenter de faire valoir leur point de vue. Dans le cadre des crises environnementales ou économiques naissent ce que les auteurs nomment des « forums hybrides » - hybrides parce qu'ils réunissent des acteurs très divers, mais aussi parce qu'ils abordent toutes sortes de questions, qui vont de l'éthique à l'économie, en passant par les disciplines scientifiques traditionnelles, avec un souci résolu de transversalité. L'exigence de démocratie participative serait donc en quelque sorte inscrite dans la complexité croissante d'un monde dominé par la technique .
Pour M. Yannick Barthe, ce constat est plus que jamais d'actualité en 2017 35 ( * ) : tous les outils d'action publique sont aujourd'hui mis à l'épreuve, car ils sont fondés sur des notions qui ont cessé d'être pertinentes. C'est le cas, par exemple, du concept de risque, à l'heure où se déploient des technologies dont les effets potentiels ne se feront sentir que des décennies plus tard. Face à une telle situation d'incertitude radicale, la tentation devient forte, pour les citoyens, de prendre les choses en main.
Conséquence de toutes ces évolutions sociales, le respect qui entourait naguère les détenteurs du savoir s'est considérablement érodé . Les « experts » ou « sachants » sont écoutés, mais non sans que leurs propos puissent être mis en cause ; à tout le moins, les citoyens prennent l'habitude de diversifier leurs sources de connaissances, voire exigent des contre-expertises de la part des pouvoirs publics. Cet état d'esprit peut être perçu comme conduisant à un certain relativisme et à une dépréciation du savoir, ce dernier étant vécu de plus en plus sur le mode de la mise à disposition, notamment sur Internet. Il peut également témoigner d'une curiosité bienvenue de la part de citoyens de moins en moins passifs.
Dans ce contexte, pour les pouvoirs publics, il deviendrait de plus en plus difficile de prétendre au monopole de l'intérêt général . Ce dernier tendrait à être pensé, non pas même comme la somme des intérêts privés, ce qui le rapprocherait de la vision anglo-saxonne, mais, plus vaguement, comme le résultat des attentes des individus considérés de façon isolée. À la limite, la notion de « bien commun », envisagée dans une perspective individualiste, se substituerait à celle d'intérêt général 36 ( * ) . Le professeur Rémi Lefebvre souligne ainsi : « Dans les années 1960, à l'époque du pouvoir gaulliste, on avait une vision transcendante de l'intérêt général, qui était défini par les grands corps de l'État... C'est fini ! ». Ce changement de perspective a beaucoup préoccupé la mission d'information, attachée à la place de l'intérêt général dans la sphère publique.
c) L'essor de technologies qui facilitent l'expression et la mobilisation des citoyens, mais aussi le dialogue avec les pouvoirs publics
Inséparables des mutations sociales, qu'ils préparent, accompagnent ou accélèrent, de puissants changements technologiques concourent à l'avènement de rapports sociaux qui apparaissent comme moins autoritaires ou plus horizontaux. Même s'ils bouleversent certaines habitudes, ils ne doivent pas être craints par les élus, pour lesquels ils constituent autant d'outils inédits pour renouer le dialogue avec la population .
Certes, Internet s'est construit, dans les années 1960 et 1970, en marge de la démocratie représentative, sinon en opposition à elle. Son fondement philosophique est libertarien, au sens où il entend se passer des États et se méfie de tous les pouvoirs institués. Certains de ses promoteurs plaident encore aujourd'hui pour un individualisme auto-organisé, récusent toute forme de régulation étatique 37 ( * ) et refusent les contraintes et les nécessaires compromissions qu'impliquerait l'exercice des responsabilités gouvernementales 38 ( * ) .
Toutefois, le numérique n'a pas tardé à révéler ses potentialités politiques.
Tout d'abord, il offre au citoyen, en continu, une quantité presque infinie d'informations , rendant beaucoup plus transparente la décision publique. Depuis le début des années 2000, les sites internet gouvernementaux se multiplient pour expliquer les politiques publiques ou offrir toutes sortes de connaissances et de renseignements. S'y ajoute aujourd'hui la question des « données ouvertes » ( open data ), devenue une priorité pour la plupart des gouvernements occidentaux. En France, depuis la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique 39 ( * ) , les personnes publiques ont d'ailleurs l'obligation de publier certaines données publiques dans un format librement réutilisable, pour qu'elles puissent faire l'objet ensuite de diverses formes d'exploitation.
Plus largement, Internet offre un espace nouveau pour l'expression et la mobilisation des citoyens , qui peuvent se manifester spontanément sur les réseaux, en dehors des échéances électorales. Il accroît l'horizontalité des circuits d'informations et permet une plus grande ouverture et une meilleure transparence des flux échangés. Il rend possibles des actions collectives de masse sur la longue durée.
De plus en plus, les citoyens se saisissent de ces nouveaux outils pour tenter de peser sur les décisions publiques. Un certain type de militantisme s'en trouve facilité : il est plus aisé de partager des opinions, notamment grâce à la réduction des coûts de communication, ou de lancer un mouvement spontané. Sur Internet, des pétitions devenues soudainement « virales » recueillent ainsi des centaines de milliers, voire des millions de signatures, alors que nul ne l'avait prévu. Ce fut le cas par exemple, à la fin de l'année 2013, de la pétition sur le chalutage profond mise en ligne sur le blog de l'auteur de bandes dessinées Pénélope Bagieu, dont la Commission européenne a dû tenir compte dans les travaux qu'elle mène sur la protection des fonds marins.
Ainsi, le numérique a permis de donner tout son sens à l'idée d'une participation régulière des citoyens , dans l'espace séparant deux élections.
D'une part, il permet de rassembler, à un faible coût, l'avis d'un très grand nombre de personnes, parfois dispersées sur de vastes territoires. Il peut toucher en particulier des personnes qui ne viendraient pas d'ordinaire aux réunions physiques organisées par les pouvoirs publics ou les porteurs de projet, notamment en raison de leur activité professionnelle ou d'obligations familiales. Le numérique correspond ainsi mieux aux nouvelles conditions de vie des citoyens, surtout les plus jeunes, les plus urbains et les plus éduqués d'entre eux - ce sont aussi ceux qui disposent de la familiarité la plus grande avec les outils numériques. Enfin, Internet peut offrir une approche plus attrayante ou moins intimidante de la chose publique.
D'autre part, les nouveaux outils de communication peuvent permettre un traitement automatisé des données ainsi collectées, grâce à des algorithmes de plus en plus efficaces. À terme, une opinion publique émerge, qui est parfois différente de celle qu'anticipaient les décideurs ou les médias.
Ainsi apparaît un nouvel acteur du jeu démocratique, désormais incontournable : les civic techs , par abréviation de l'anglais civic technology , ou « technologie civique », c'est-à-dire les procédés et plate-formes numériques qui permettent d'améliorer le lien entre les gouvernements et les citoyens. Ces outils, souples, faciles d'usage et dynamiques suscitent un intérêt très fort dans la population, notamment chez les jeunes et les urbains. Même si leur financement pose parfois problème, ils expliquent en grande partie la floraison de dispositifs participatifs mis en oeuvre aujourd'hui à travers le monde.
Si certaines civic techs militent ouvertement en faveur de la démocratie directe, voire de la « démocratie liquide », la plupart d'entre elles s'inscrivent dans le cadre institutionnel en vigueur et s'efforcent de rendre plus transparentes les politiques publiques et d'accroître la participation des citoyens, notamment les plus jeunes d'entre eux, à la vie de la cité. Des start ups proposent leurs services aux citoyens ou aux institutions, pour leur permettre de s'informer ou de prendre des décisions concertées et, partant, mieux acceptées.
À l'échelle internationale, la France est plutôt considérée comme un pays précurseur en matière de démocratie numérique. Les civic techs y ont en effet lancé de nombreuses initiatives : comparateurs de programmes politiques, journaux ou chaînes de télévision dédiées à la pédagogie sur les institutions, espaces de débats, pétitions en ligne ou encore sondages en temps réel des citoyens sur des problèmes locaux.
Les civic techs se veulent le fer de lance d'une « démocratie 2.0 », qui renouvellerait profondément la vie politique. Elles constituent aussi un marché en pleine expansion, et les pouvoirs publics commencent à leur apporter leur soutien. La ville de Paris a d'ailleurs annoncé la création, dans le courant de l'année 2017, d'un incubateur dédié aux start-ups « citoyennes » au coeur de la capitale, sur le modèle du Civic Hall de New York.
Pour aider les services publics à mieux se repérer entre les différentes solutions proposées par les civic techs , Etalab, la mission qui pilote en France la politique d'ouverture et de partage des données publiques, a participé à la mise en ligne en décembre 2016 d'une « boîte à outils du gouvernement ouvert » 40 ( * ) .
Au total, l'essor des outils numériques préluderait à de nouvelles formes de politiques publiques. Pour M. Loïc Blondiaux, « les citoyens souhaitent des prises de décision plus inclusives, plus horizontales et - fait récent, mais significatif - manifestent une volonté d'implication. Nous sommes passés silencieusement dans une "démocratie du faire" . Sur tout le territoire, sans interpeller les autorités politiques, des citoyens prennent en charge des situations, des lieux, des "communs" » 41 ( * ) . Ce mouvement n'aurait toutefois pas encore trouvé, à ce jour, d'expression politique claire.
2. Le foisonnement de dispositifs participatifs dont l'usage ou la portée demeurent souvent limités
En France comme dans les autres pays, les mécanismes de démocratie participative ont connu ces dernières décennies une remarquable efflorescence. Sans prétendre à l'exhaustivité ni entrer dans les détails des mécanismes élaborés 42 ( * ) , on constate que ces derniers recouvrent diverses formes qui permettent d'associer les citoyens à la décision publique et peuvent aller jusqu'à la consultation de l'ensemble des électeurs, voire, rejoignant ainsi la démocratie directe, jusqu'au référendum.
Au total, l'impression dominante est celle d'une extrême variété des outils , qui elle-même reflète en particulier la très grande liberté laissée aux collectivités territoriales dans ce domaine.
a) À l'origine, la concrétisation de l'association des citoyens par la création de nouvelles instances locales et pour l'élaboration des projets d'infrastructure
Au début de la V ème République, la participation des citoyens à la prise de décision publique renvoyait en France à la démocratie directe, par le biais du référendum national prévu aux articles 11 et 89 de la Constitution. Ce mécanisme permettant de faire directement trancher une question aux électeurs reste, pour l'heure, utilisé de façon exceptionnelle et il est de fait réservé à des sujets d'ampleur, comme cela sera développé plus loin dans le présent rapport 43 ( * ) .
Par ailleurs, les citoyens disposaient d'un pouvoir d'initiative et d'impulsion du débat par le biais du droit de pétition auprès des assemblées parlementaires. Toutefois, comme cela sera également exposé ci-après, cette faculté est tombée en désuétude au fil des années 44 ( * ) .
Par la suite, la thématique plus spécifique de la démocratie participative s'est développée à compter des années 60, dans le contexte de la gestion de nouveaux conflits urbains , par exemple des mouvements d'opposition à des projets d'aménagement ou de rénovation urbaine, mais aussi pour répondre à l'émergence de la question des quartiers pauvres aux États-Unis ou des « banlieues » en France.
Certaines formes pionnières de démocratie participative ont alors été mises en place, comme l'Atelier populaire d'urbanisme de l'Alma-Gare à Roubaix en 1974 ou certains dispositifs de démocratie urbaine à Grenoble. Dans les années 1980, ces expériences se sont trouvées en quelque sorte généralisées et systématisées à travers la politique de la ville 45 ( * ) .
Puis, dans les années 1990, des dispositifs qui avaient émergé de façon spontanée sur les territoires à l'issue du premier mouvement de décentralisation ont été progressivement institutionnalisés , recevant même parfois une consécration législative. Ils correspondent en particulier à des instances nouvelles créées au niveau local .
On peut ainsi évoquer :
- les commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL), créées par la loi du 6 février 1992 relative à l'organisation territoriale de la République 46 ( * ) ;
- les conseils de développement, formalisés par la loi du 25 juin 1999 pour l'aménagement et le développement durable du territoire 47 ( * ) , dite « Voynet », et étendus par la suite ;
- les conseils de quartier, institués par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité 48 ( * ) , dite « loi Vaillant » ;
- les conseils citoyens, issus de l'article 7 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine 49 ( * ) et prévus dans chaque quartier prioritaire de la politique de la ville.
Des comités d'usagers peuvent également être librement institués par les collectivités territoriales pour évaluer tel ou tel service public local .
Force est de constater que le rôle de ces structures très diverses dépend étroitement de la volonté des élus.
Par ailleurs, la démocratie participative s'est largement développée dans le cadre de l'élaboration des projets d'infrastructure , également à compter des années 60 et 70. Ainsi en fut-il en particulier de l'enquête publique dont les origines dataient de la Révolution française et qui a vu son champ d'application considérablement élargi, notamment avec la loi dite « Bouchardeau » du 12 juillet 1983 50 ( * ) .
Ensuite, d'autres modalités d'association du public ont été développées, en amont de l'enquête publique, avec la création de la Commission nationale du débat public ( CNDP ) par la loi « Barnier » du 2 février 1995 51 ( * ) et les procédures de consultation mises en place, à savoir le débat public et la concertation 52 ( * ) .
b) À l'échelle locale, des instruments d'initiative et de consultation consacrés constitutionnellement
À côté des instances formalisées de la démocratie participative, d'autres mécanismes juridiques permettent à l'échelle locale d'interpeller les élus, voire de faire trancher directement une question par les citoyens. Parmi ceux-ci, le référendum, la consultation des électeurs et la pétition ont reçu une consécration en 2003 par le Constituant qui a, par là même, figé leurs conditions de mise en oeuvre.
Le référendum local permet aux électeurs de décider par leur vote de la mise en oeuvre d'un projet relevant de la compétence de la collectivité territoriale . Il constitue l'outil de démocratie directe le plus répandu en France.
Naguère réservé aux communes 53 ( * ) , puis étendu aux intercommunalités 54 ( * ) , il a été ouvert à toutes les collectivités territoriales depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui en a consacré le principe à l'alinéa 2 de l'article 72-1 de la Constitution 55 ( * ) . Surtout, alors qu'il était jusque-là purement consultatif, ce référendum est devenu décisionnel, mais sous de très strictes conditions 56 ( * ) .
Le projet soumis à référendum local est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et si les votes favorables réunissent la majorité des suffrages exprimés . Si cette dernière condition est remplie, le référendum vaut décision que la collectivité locale organisatrice doit juridiquement suivre . Dans le cas contraire, le référendum n'a que la portée d'un avis consultatif.
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Quelques exemples de référendums locaux en France La plupart des référendums locaux organisés jusqu'ici l'ont été dans de modestes communes . Ils ont porté sur des thématiques locales , comme le déplacement d'un monument aux morts à Englancourt dans l'Aisne, la réhabilitation d'une halle à Villefranche-de-Lonchet en Dordogne ou un projet de carrière à Larnod dans le Doubs. À Nérac, dans le Lot-et-Garonne, la municipalité n'a pas installé de dispositif de vidéosurveillance dans la commune après un vote défavorable des habitants. De même, en septembre 2015, la police municipale de Beauvais n'a pas été armée à la suite d'un référendum local négatif. Plusieurs référendums qui ne portaient pas sur un objet relevant de la compétence de la collectivité territoriale se sont heurtés à des décisions de justice. En 2006, à Crozan, dans la Creuse, un référendum a été annulé par le tribunal administratif de Limoges au motif qu'il portait sur la démolition d'un bâtiment, considérée comme un acte individuel et n'entrant donc pas dans la sphère des référendums locaux. En 2005, la cour administrative d'appel de Bordeaux a également annulé l'organisation d'un référendum sur les organismes génétiquement modifiés, décidé par le conseil général du Gers, au motif que cette question ne relevait pas de la compétence du département. Pour les mêmes raisons, en septembre 2016, le tribunal administratif de Grenoble, saisi par le préfet de la Drôme, s'est opposé à l'organisation d'un référendum sur l'accueil de migrants de Calais dans la commune d'Allex.
Source : travaux de la mission d'information
d'après les données recueillies sur le site
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La consultation locale, quant à elle, n'est qu'une demande d'avis et ne lie pas juridiquement la collectivité territoriale qui en a pris l'initiative, même si elle n'est généralement pas sans incidence politique.
Il existe à ce jour deux types de consultations locales .
Tout d'abord, la consultation de droit commun permet de solliciter l'avis des électeurs au niveau de chaque collectivité territoriale.
L'article L. 1112-15 du code général des collectivités territoriales, introduit par la loi du 13 août 2004 57 ( * ) , prévoit la possible consultation des électeurs sur « les décisions que les autorités de [la] collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci. La consultation peut être limitée aux électeurs d'une partie du ressort de la collectivité, pour les affaires intéressant spécialement cette partie de la collectivité ».
Aux termes de l'article L. 1112-16 du même code, les électeurs eux-mêmes peuvent être à l'initiative d'une demande de consultation (ce qui n'est pas le cas pour le référendum décisionnel local). Pour cela, il convient qu'un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales d'une commune - un dixième dans les autres collectivités territoriales - demande à ce que soit inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité l'organisation d'une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée 58 ( * ) . La décision d'organiser la consultation appartient toutefois à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale concernée.
Les articles L. 5211-49 et suivants du code général des collectivités territoriales prévoient également des consultations intercommunales sur un modèle identique, accentuant le rapprochement entre les communes et les intercommunalités.
Ensuite, un second type de consultation porte sur la création d'une collectivité territoriale ou la modification de son organisation.
En effet, aux termes du troisième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution, « lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de modifier son organisation, il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées. La modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi ».
Le 7 avril 2013, les électeurs alsaciens se sont ainsi prononcés, sur l'initiative des trois collectivités concernées, sur le projet de création d'une collectivité territoriale d'Alsace , collectivité unique qui devait remplacer les deux départements du Bas-Rhin et Haut-Rhin et la région Alsace. Faute d'obtenir les seuils de majorité requis, le projet a été abandonné.
Au-delà de ces deux catégories de consultations locales et s'agissant plus spécifiquement des collectivités territoriales d'outre-mer , le Président de la République peut décider de consulter les électeurs de l'une d'entre elles « sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif » . L'article 72-4 de la Constitution impose même un référendum obligatoire pour les changements les plus significatifs (changement de statut juridique, fusion de collectivités territoriales, création d'une « assemblée unique »).
Enfin, le droit de pétition dans les collectivités territoriales a été consacré par le premier alinéa de l'article 72-1 de la Constitution, qui prévoit que « les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence. » Ce droit s'exerce dans les mêmes conditions de recevabilité que la demande de consultation locale.
Au total, il apparaît que les thématiques de la démocratie participative et de la démocratie locale se sont beaucoup rapprochées .
c) L'émergence de nouveaux outils participatifs novateurs sur l'initiative des pouvoirs publics ou des citoyens eux-mêmes
À côté de ces formes légales de participation citoyenne, se sont développés ces dernières années des dispositifs participatifs moins normés , qui tendent à une sorte de « co-élaboration » des décisions entre les citoyens et les élus, essentiellement au niveau local .
On constate ainsi un foisonnement très marqué de ces dispositifs, parmi lesquels figurent notamment des réunions publiques ou de rue, des forums ouverts ou encore des théâtres forums, où les habitants sont amenés à s'exprimer à partir d'une pièce de théâtre. Des outils numériques sont également utilisés, avec par exemple des sondages et des pétitions en ligne.
Les budgets participatifs se développent désormais. De plus en plus médiatisés, ils sont aussi de mieux en mieux connus des habitants.
Un budget participatif est un processus par lequel les citoyens peuvent décider de l' affectation d'une partie des fonds d'une collectivité territoriale, généralement à des projets d'investissement.
Cette initiative est née en 1989 dans la ville brésilienne de Porto Alegre. Révélé lors du « Forum social mondial » de 2001, ce modèle s'est répandu à travers le monde - d'après une étude coordonnée en 2014 par le professeur Yves Sintomer 59 ( * ) , il existerait désormais entre 1 269 et 2 778 programmes de ce type en cours sur la planète -, avant de gagner la France dans la première moitié des années 2000.
Ainsi, la ville de Grigny, dans le Rhône, a fait figure de pionnière : entre 2005 et 2014, elle a mis en place un budget participatif qui a représenté à la fin de la période quelque 100 % de son budget d'investissement. Les projets étaient discutés et votés à main levée au cours de réunions publiques qui duraient parfois plusieurs heures. L'expérience n'a pas été renouvelée après 2014.
D'après une étude parue en 2016 60 ( * ) , la France compterait 26 budgets participatifs , dans des communes dont les moyens sont extrêmement divers :
- 13 communes ont une population inférieure à 20 000 habitants : Couhé (86), Capestang (34), Loon-Plage (59), Saint-Jean-d'Angély (17), Jarny (54), Aytré (17), Eybens (39), Marck-en-Calaisis (59), Lieusaint (77), Morangis (91), Pirae (Polynésie Française), Bar-le-Duc (55), Maurepas (78) ;
- 5 communes comptent de 20 000 à 50 000 habitants : Grande-Synthe (59), Lanester (56), Rodez (12), le Kremlin-Bicêtre (94) et Bagnolet (93) ;
- 3 communes ont de 50 000 à 100 000 habitants : Belfort (90), Poitiers (86), Montreuil (93) ;
- 4 communes comptent plus de 100 000 habitants : Metz (57), Dijon (21), Grenoble (39) et Rennes (35) ;
- 1 seule commune a plus d'un million d'habitants : Paris.
Enfin, 70 % des communes concernées recourent à des civic techs ou plate-formes numériques pour mettre en oeuvre leur budget participatif, les plus modestes communes s'en dispensant généralement.
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Quelques exemples de budgets participatifs : Paris, Rennes et Grenoble 1. La ville de Paris En 2014, la municipalité a décidé de créer à Paris un budget participatif. Quelque 5 % du budget d'investissement de la ville (qui représente lui-même 18 % des 8 milliards d'euros du budget total de la collectivité) sont consacrés à des projets « de nature à bénéficier à tous les Parisiens ». En 2017, l'enveloppe consacrée au budget participatif s'élève à plus de 100 millions d'euros, dont 30 millions d'euros spécialement affectés aux quartiers dits populaires. Au total, cette expérience devrait engager près d'un demi-milliard d'euros jusqu'en 2020. Tous les Parisiens, sans condition d'âge ou de nationalité, peuvent déposer des projets sur le site « budgetparticipatif.paris.fr », entre la fin janvier et la fin février de chaque année. Pour faciliter cette étape : - des réunions publiques et des permanences sont organisées dans plusieurs arrondissements ; - plusieurs mairies d'arrondissement proposent des ateliers d'aide à la rédaction des projets, en lien avec les conseils de quartier, les maisons des associations ou des collectifs locaux. Entre février et juillet, les services de la ville de Paris analysent les projets. Ceux qui sont jugés réalisables sont soumis au vote des Parisiens, toujours en ligne, au cours du mois de septembre, puis adoptés en décembre dans le cadre de la discussion du budget. L'année suivante, la cartographie et l'avancement des projets lauréats font l'objet d'une information régulière diffusée sur le site internet. 2. La ville de Rennes En 2015, la ville de Rennes a également mis en place un budget participatif pour la période 2016-2020, appelé « La Fabrique citoyenne » . Comme à Paris, 5 % du budget d'investissement de la ville, soit 3,5 millions d'euros chaque année et 18 millions d'euros sur l'ensemble du mandat, doivent être consacrés au financement de projets proposés par les habitants et destinés à un usage collectif. Les habitants peuvent déposer leurs projets en ligne ou dans des urnes installées à l'hôtel de ville et dans les différentes « mairies de quartiers ». Puis, les services municipaux étudient la faisabilité et le coût des différents projets, dont certains sont soumis au vote en ligne des Rennais via la plateforme numérique de « la Fabrique Citoyenne ». En 2016, près de 7 000 personnes ont ainsi voté en ligne. 3. La ville de Grenoble Enfin, toujours en 2015, la municipalité de Grenoble a mis en place à son tour un budget participatif, qui représente chaque année 800 000 euros , soit environ 0,9 % de la section d'investissement de la ville. Tous les Grenoblois de plus de 16 ans peuvent participer à la gestion de ce budget. En 2016, 185 projets ont été proposés, dont 156 ont été validés 61 ( * ) et 30 finalement retenus. Après instruction par les différents services de la ville, incitant à une certaine transversalité entre les services municipaux, 26 projets ont été soumis au vote. Pour défendre leurs projets, les citoyens font leur propre publicité, avec un appui de la mairie qui finance la confection d'une vidéo de présentation. Les projets sont également présentés lors d'un événement, la « ruche aux projets » . D'après la mairie, 564 Grenoblois ont rejoint un projet proposé par un porteur et qu'ils avaient envie de soutenir. À titre d'exemple, un espace de jeu a été créé sur une friche industrielle, sur l'initiative des habitants.
Source : travaux de la mission
d'information
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L'interpellation citoyenne regroupe également des dispositifs divers. Il faut d'ailleurs en distinguer deux modalités :
- au sens strict, elle est simplement la capacité des citoyens à interpeller les élus , par exemple au travers d'une pétition. La collectivité territoriale concernée reste libre de donner suite, ou non, à cette sollicitation ;
- dans certains cas, elle tend à désigner un mécanisme dans lequel l'interpellation des élus peut être suivie d'une votation obligatoire et contraignante pour la collectivité concernée. Elle constitue alors une forme d'injonction et s'apparente à un mécanisme de démocratie directe.
Apparue à l'étranger, par exemple en Belgique et aux Pays-Bas, l'interpellation citoyenne suivie d'une votation obligatoire n'a été appliquée que tout récemment en France, où elle ne rencontre pour l'instant qu'un écho limité 62 ( * ) , au regard notamment des difficultés juridiques que ce mécanisme soulève.
En France, elle est surtout mise en oeuvre à Grenoble, dans l'Isère, où une délégation de la mission d'information s'est déplacée.
Désormais, lorsqu'une pétition recueille 2 000 signatures et qu'elle concerne une compétence communale, elle est systématiquement présentée devant le conseil municipal. Deux cas de figure se présentent alors :
- la proposition est retenue par le conseil municipal ;
- dans le cas contraire, le maire la soumet à l'avis des habitants ayant plus de 16 ans, dans le cadre d'une votation citoyenne organisée par la ville au moins une fois par an.
Le maire de Grenoble s'est engagé à mettre en oeuvre les propositions qui réuniraient 20 000 votes en leur faveur et pour lesquels les votes favorables seraient majoritaires sur les votes défavorables .
Une première votation a été organisée en octobre 2016 pour contester l'augmentation des tarifs de stationnement automobile souhaitée par le conseil municipal. 66 % des participants ont été favorables à l'abrogation de cette mesure, mais le quorum de votants n'a pas été atteint (6 678 personnes ont pris part au scrutin pour un quorum fixé à 20 000).
Les Grenoblois ont jusqu'au 26 mai 2017 pour adresser de nouvelles pétitions à la mairie. Elles seront mises à l'ordre du jour du conseil municipal le 26 juin 2017, pour une votation prévue en octobre 2017.
Cette procédure soulève toutefois des incertitudes juridiques ; le 21 mars dernier, le préfet de l'Isère a d'ailleurs décidé de déférer devant le juge administratif la délibération prévoyant ce dispositif, en ce qu'il contreviendrait aux dispositions du code général des collectivités territoriales.
Au niveau national , diverses initiatives ont également été prises pour développer la participation des citoyens et, plus largement, de l'ensemble des parties prenantes (associations, organisations syndicales et patronales, autres corps intermédiaires, entreprises...) dans le processus décisionnel. Elles restent toutefois généralement isolées ou à vocation expérimentale.
Des ateliers citoyens ou conférences de consensus , qui regroupent des individus (généralement de 15 à 25 citoyens, choisis pour être représentatifs de la société française) réunis pour échanger sur un sujet préalablement défini, ont été ponctuellement créés, par exemple concernant l'ouverture des données de santé (atelier citoyen organisé en 2016 par le ministère de la santé avec le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique).
De même, la participation des parties prenantes a pu être sollicitée pour l'élaboration de la loi, par exemple lors de la consultation en ligne organisée dans le cadre de la préparation du projet de loi pour une République numérique 63 ( * ) .
Ces dispositifs participatifs initiés au niveau national demeurent encore relativement rares. Lors de son audition par la mission d'information 64 ( * ) , Mme Laure de la Bretèche, secrétaire générale pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), a insisté sur les efforts menés pour les développer, en citant également des instruments comme les ateliers de design et les hackatons .
Par le biais des civic techs précédemment présentées, de nombreux outils ont par ailleurs été développés par la société civile elle-même, à l'image des pétitions en ligne ou autres forums citoyens.
d) De très rares cas de « cogestion », dans de modestes communes
Plus près encore de la démocratie directe, quelques rares communes rurales ont décidé de fonctionner selon le principe de la « cogestion » , qu'elles s'efforcent de faire coexister avec les obligations légales.
C'est le cas du village de Vandoncourt (800 habitants), dans le Doubs, depuis 1971, ou encore de la commune de Saillans , dans la Drôme, depuis les élections municipales de 2014. Ce village d'environ 1 200 habitants a mis en place un dispositif de « gouvernance collégiale et participative » aussi complexe qu'innovant. Non seulement les élus travaillent par principe en binôme, voire en trinôme, y compris pour la fonction de maire, mais des institutions ad hoc ont été développées, aux côtés du conseil municipal.
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La prise de décision dans la commune de Saillans Les commissions participatives réunissent au moins deux fois par an les élus et les habitants volontaires pour proposer des projets et examiner leur faisabilité. D'après la mairie de Saillans, elles « sont des instances de construction, d'émergence de projets, de réflexion et de propositions » . Il existe aujourd'hui huit commissions participatives : « aménagements et travaux » ; « enfance, jeunesse et éducation » ; « associations, sports, culture et patrimoine » ; « vivre longtemps au village, santé et action sociale » ; « économie et production locale » ; « environnement et énergie » ; « finances et budget » ; « transparence et information ». Les participants ne respectant pas les règles de ces commissions en sont exclus par la municipalité. Les groupes « action projet », formés eux aussi d'élus et d'habitants volontaires, visent à proposer et à examiner un dossier précis , tel que le fleurissement du village, la mise en place d'un système de covoiturage, le devenir du compost collectif, ou l'organisation de la semaine de l'économie locale. Enfin, le conseil des sages est une « instance d'observation qui a pour finalité de veiller à la mise en pratique de la démocratie participative ». Il apporte un « s outien autant moral que technique à la municipalité dans la mise en place des réunions collectives ». Composé de six personnes, tirées au sort parmi les volontaires, il se prononce sur les méthodes participatives mises en oeuvre par la commune et non sur l'opportunité ou la pertinence des décisions publiques. Au total, quelque 200 personnes participeraient activement à l'élaboration et à l'adoption des décisions publiques dans la commune, où ce système complexe ne semble avoir freiné aucun projet d'aménagement. L'organisation de la participation des habitants et usagers à Saillans est représentée par le schéma figurant en page suivante.
Source : travaux de la mission d'information
d'après le site de la commune de Saillans
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Schéma représentant la participation des habitants et usagers à Saillans
Cependant, le modèle mis en place à Saillans semble très difficile à reproduire ailleurs. En effet, la commune a bénéficié d'un terreau favorable à la démocratie participative, car elle compte une forte proportion de cadres, les associations culturelles y sont nombreuses et un fort mouvement citoyen y était depuis longtemps enraciné. L'avenir nous dira si l'enthousiasme des premières années a pu perdurer pour ces personnes déjà très motivées.
* 30 Cf. infra.
* 31 Audition du 1 er février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170130/mi_democratie.html .
* 32 L'historien et anthropologue Michel de Certeau estimait ainsi que, en 1968, « on a[vait] pris la parole comme on a[vait] pris la Bastille en 1789 ».
* 33 Voir sur ce point, par exemple, Dominique Schnapper, L'Esprit démocratique des lois , Paris, Gallimard, coll. « NRF Essais », 2014.
* 34 Seuil, 2001.
* 35 Audition du 25 janvier 2017.
* 36 Audition du professeur Dominique Cardon du 8 février 2017.
* 37 En témoigne, notamment, la Déclaration d'indépendance du cyberespace , rédigée en février 1996 par l'Américain John Perry Barlow.
* 38 Audition du professeur Dominique Cardon du 8 février 2017.
* 39 Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.
* 40 Cf. le site internet : https://ogptoolbox.org/fr/
* 41 Audition du 1 er février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170130/mi_democratie.html .
* 42 Cf . annexe I du présent rapport pour une brève présentation de la variété des outils disponibles, illustrée par des exemples.
* 43 Cf . le I de la seconde partie.
* 44 Cf . le I de la seconde partie.
* 45 Marie-Hélène Bacqué, Yves Sintomer, La Démocratie participative - Histoire et généalogie , La Découverte, 2011.
* 46 Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'organisation territoriale de la République.
* 47 Loi n° 99-532 du 25 juin 1999 pour l'aménagement et le développement durable du territoire.
* 48 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
* 49 Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la vielle et la cohésion urbaine.
* 50 Loi n°83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement
* 51 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.
* 52 L'ensemble de ces procédures participatives sont plus précisément développées dans le cadre du II de la seconde partie du présent rapport.
* 53 Interdits par un arrêt du Conseil d'État de 1905, au nom d'une conception de la démocratie locale comme stricte démocratie représentative, les référendums communaux furent de nouveau légaux à partir de janvier 1971, pour un objet limité (les fusions de communes), avant d'être généralisés, mais à titre de simples consultations, par la loi du 6 février 1992.
* 54 Par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
* 55 Ses modalités ont été précisées par la loi organique n° 2003-705 du 1 er août 2003 relative au référendum local.
* 56 Prévues aux articles L.O. 1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.
* 57 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 58 Dans l'année, un électeur ne peut signer qu'une seule demande tendant à l'organisation d'une consultation par une même collectivité territoriale.
* 59 Les budgets participatifs dans le monde. Une étude transnationale , Y. Sintomer, C. Herzberg et G. Allegretti, en collaboration avec A. Röcke, Engagement Global, Serie Dialog Global n° 25, 2014.
* 60 Cf. le site internet : https://lesbudgetsparticipatifs.fr
* 61 Les projets non validés sont ceux ne relevant pas du budget participatif (car ils concernent, à titre d'exemple, la section de fonctionnement), ceux qui ne semblent pas réalisables d'un point de vue technique ou ceux qui font déjà l'objet d'une initiative lancée par Grenoble Alpes Métropole.
* 62 Voir Romain Rambaud, Le droit d'interpellation citoyenne, Un angle mort de la démocratie participative locale , AJDA, 14 janvier 2016.
* 63 Ce dispositif est plus précisément présenté et analysé dans le cadre du I de la seconde partie du présent rapport.
* 64 Audition du 15 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170213/mi_democratie.html .