II. CONCEVOIR ET RÉALISER DES INFRASTRUCTURES : MENER À BIEN DES PROJETS CONCERTÉS
La construction d'une infrastructure - lignes de transport, équipements sportifs et culturels, réseaux énergétiques, etc. - constitue une décision stratégique pour le développement économique d'un territoire.
Cette décision publique particulière s'inscrit toutefois dans un certain paradoxe : les blocages persistent malgré le foisonnement de dispositifs ad hoc de participation du public. Parallèlement, le délai des procédures administratives applicables s'allonge, ce qui peut remettre en cause la viabilité des projets.
Comment, dans ce contexte, permettre la construction d'infrastructures en toute légitimité, tout en simplifiant les démarches des maîtres d'ouvrage et en veillant à la protection de l'environnement ?
A. LE DÉVELOPPEMENT DE PROCÉDURES PARTICIPATIVES POUR RENFORCER L'ACCEPTABILITÉ DES PROJETS D'INFRASTRUCTURE
1. La participation du public : un principe ancien, reconnu par l'ensemble des acteurs et récemment modernisé par ordonnance
Depuis la fin des années 1970, les projets d'infrastructure laissent une large place à la participation du public .
Dès 1983, la loi Bouchardeau a élargi les enquêtes publiques aux « opérations susceptibles d'affecter l'environnement » 151 ( * ) , alors qu'en 1992, la « circulaire Bianco » a affirmé la nécessité d'un « débat transparent et démocratique pour la conception et la réalisation » des lignes ferroviaires à grande vitesse et des autoroutes 152 ( * ) .
Par ailleurs, créée par la loi Barnier de 1995 153 ( * ) , la Commission nationale du débat public (CNDP) « veille au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national » 154 ( * ) .
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La CNDP, un rôle pivot dans la participation du public La Commission nationale du débat public (CNDP) est une autorité administrative indépendante composée de 25 membres nommés par 19 institutions différentes pour un mandat de cinq ans, renouvelable une fois. Elle dispose de 7 équivalents temps plein et d'un budget de 2,3 millions d'euros. Pour garantir la participation du public lors de la conception et de la réalisation des infrastructures de grande ampleur 155 ( * ) , la CNDP bénéficie de quatre prérogatives 156 ( * ) : - émettre des avis et recommandations à caractère général ou méthodologique de nature à favoriser et à développer cette participation ; - conseiller les autorités publiques et les maîtres d'ouvrage ; - organiser un débat public ou une concertation préalable et imposer aux porteurs de projet la réalisation d' expertises complémentaires ; - assurer une mission de conciliation en cas de désaccord entre les parties prenantes à un projet. La CNDP est également compétente pour organiser un débat sur un projet de réforme d'une politique publique présentant un impact environnemental important 157 ( * ) . Source : travaux de la mission d'information, d'après la CNDP et le droit en vigueur |
Le principe de participation des citoyens aux projets d'infrastructure est reconnu par le droit international . La convention d'Aarhus du 25 juin 1998 impose ainsi que « la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence » 158 ( * ) , disposition que rappellent des directives européennes de portée générale et sectorielle 159 ( * ) .
Sur le plan constitutionnel , l'article 7 de la charte de l'environnement affirme le droit pour toute personne, « dans les conditions et les limites définies par la loi, (...) de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement » 160 ( * ) .
Les règles générales de la participation du public sont actuellement synthétisées à l'article L. 120-1 du code de l'environnement . Ce dernier précise :
- les objectifs de la participation (contribuer à la légitimité démocratique, préserver un « environnement sain » , sensibiliser le public, améliorer et diversifier l'information environnementale) ;
- et les droits correspondants (accéder à l'information, solliciter l'organisation d'une procédure participative, disposer de délais raisonnables pour se prononcer, connaître les suites données à ses propositions).
Les porteurs de projet et les élus ont aujourd'hui intégré la nécessité de consulter les citoyens . D'après Brigitte Chalopin, présidente de la Compagnie nationale des commissaires-enquêteurs (CNCE), « de nombreux maîtres d'ouvrage, y compris des collectivités territoriales, affichent de plus en plus une réelle volonté de bien faire en matière de consultation du public : ils deviennent de plus en plus sensibles à la bonne information et à la bonne exécution des procédures et ils cherchent à adapter leurs projets pour prendre en compte les réactions qu'ils suscitent » 161 ( * ) .
Très récemment, le cadre juridique applicable a été profondément revu par quatre ordonnances publiées entre avril 2016 et janvier 2017 . Ces textes ont visé deux objectifs : encourager la participation du public lors de la phase amont du projet, d'une part, moderniser et simplifier les procédures, d'autre part.
La mission d'information regrette ce recours massif à des ordonnances pour réformer la démocratie environnementale , alors que le Conseil d'État a proposé, dès 2011, une « loi-code » sur la participation du public afin d'avoir une vision d'ensemble de ses enjeux et d'en débattre au Parlement 162 ( * ) . Faute de mieux, il conviendra d'être particulièrement attentif aux procédures de ratification de ces ordonnances fondamentales pour la conduite des projets d'infrastructure.
Les ordonnances réformant la démocratie environnementale 163 ( * )
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Ordonnances |
Habilitation |
Ratification |
Principales mesures |
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Ordonnance
« consultations locales »
n° 2016-488
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Art. 106 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques |
Projets de loi de ratification déposés au Parlement, en attente d'inscription à l'ordre du jour |
- Avis des électeurs sur un projet d'infrastructure susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement et dont la réalisation est subordonnée à la délivrance d'une autorisation de l'État |
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Ordonnance
« participation du
public »
n° 2016-1060
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- Élargissement des cas de saisine de la CNDP et de ses prérogatives ; - Généralisation des concertations « code de l'environnement » ; - Création d'un droit d'initiative permettant notamment à 10 000 citoyens de saisir la CNDP - Modernisation de l'enquête publique |
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Ordonnance
« étude d'impact »
n° 2016-1058
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- Transposition de la directive 2014/52/UE du 16 avril 2014 164 ( * ) ; - Précisions sur le champ de l'étude d'impact environnementale ; - Obligation de mise à disposition de l'étude d'impact par voie électronique |
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Ordonnance
« autorisation environnementale
unique
» n° 2017-80 du
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Art. 103 de la loi du 6 août 2015 précitée |
- Regroupement de onze procédures administratives dans une autorisation unique ; - Généralisation du certificat de projet permettant d'identifier, en amont, les démarches administratives nécessaires pour un projet donné |
Source : travaux de la mission d'information
2. La participation du public à toutes les phases du projet
Le droit en vigueur permet au public de participer à toutes les phases de conception et de réalisation d'une infrastructure, en amont comme en aval. Deux procédures transversales tendent, en outre, à surmonter d'éventuels blocages (la consultation locale et la conciliation).
a) La participation en phase amont : examiner l'opportunité du projet
En amont de l'enquête publique, trois procédures alternatives permettent de consulter le public sur l'opportunité du projet et les alternatives possibles : le débat public, la concertation « code de l'environnement » et la concertation « code de l'urbanisme ».
Le débat public , organisé par une commission particulière du débat public désignée par la CNDP, constitue la procédure la plus exigeante. D'une durée comprise entre quatre et huit mois, elle vise à solliciter l'avis du public sur un projet, un plan ou un programme donné, en particulier grâce à des réunions publiques. Dans un délai de deux mois à compter de la fin du débat, le président de la CNDP dresse son bilan, mais n'exprime pas d'avis sur le fond du dossier , à l'inverse des commissaires-enquêteurs.
À titre d'exemple, un débat public sur le Grand Paris Express s'est tenu entre le 30 septembre 2010 et le 31 janvier 2011. Il a permis l'organisation de 67 réunions publiques, impliqué 20 000 participants et suscité 835 questions écrites. Il a notamment abouti à accroître de 40 à 68 le nombre de gares présentes sur le tracé des nouvelles lignes de métro d'Ile-de-France, ce qui a renforcé l'acceptation du projet par les Franciliens.
En moyenne, six débats publics se tiennent chaque année . Ils impliquent un important travail de préparation et sont suivis, la plupart du temps, d'une concertation « post-débat public » qui vise à poursuivre le recueil de l'avis des citoyens jusqu'à l'ouverture de l'enquête publique.
La concertation « code de l'environnement » est menée, sauf exception, sous l'égide d'un garan t désigné par la CNDP 165 ( * ) . Elle dure entre quinze jours et trois mois et fait l'objet d'un bilan final établi par le garant dans un délai d'un mois après sa clôture.
Une telle concertation a été menée entre le 18 janvier et le 18 mars 2015 concernant le désenclavement routier du Chablais (Haute-Savoie). Mille habitants ont participé aux cinq réunions publiques organisées, 1 700 contributions écrites ont été recueillies et 20 collectivités territoriales ont adopté une délibération afin d'exprimer leur avis.
Comme le souligne le garant désigné pour suivre ce projet, la concertation a globalement confirmé « l'attente forte » des citoyens envers ce projet, mais a également mis en lumière les difficultés d'approvisionnement en eau d'une commune située sur le tracé 166 ( * ) .
En 2015, six concertations « code de l'environnement » ont été organisées 167 ( * ) . L'ordonnance « participation du public » précitée du 3 août 2016 généralise ce type de concertations : elles peuvent désormais être organisées à l'initiative de la CNDP, du maître d'ouvrage mais aussi des citoyens, des collectivités territoriales et du monde associatif (Cf. infra) .
La concertation « code de l'urbanisme » est une procédure plus souple : elle est organisée par le maître d'ouvrage, sans contrôle de la CNDP, la loi fixant uniquement quelques objectifs généraux (accès du public aux informations pendant une « durée suffisante et selon des moyens adaptés » , enregistrement des observations recueillies, etc.).
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Consultation en phase amont : les quatre cas de figure possibles Depuis l'ordonnance « participation du public » précitée du 3 août 2016, quatre cas de figure sont possibles lors de la phase amont d'un projet d'infrastructure 168 ( * ) : - le montant du projet dépasse 300 millions d'euros ou la procédure concerne un plan ou un programme de niveau national 169 ( * ) . La CNDP est obligatoirement saisie et peut décider d'organiser un débat public ou une concertation « code de l'environnement » ; - le montant du projet est compris entre 150 et 300 millions d'euros . La CNDP peut être saisie par le maître d'ouvrage, 10 000 ressortissants majeurs de l'Union européenne, dix parlementaires, une collectivité territoriale ou une association environnementale. Elle peut décider, comme dans le premier cas, d'organiser un débat public ou une concertation « code de l'environnement » ; - le projet coûte moins de 150 millions d'euros mais est soumis à étude d'impact car il aura « une incidence notable sur l'environnement » 170 ( * ) . Le maître d'ouvrage a la possibilité d'organiser une concertation « code de l'environnement » 171 ( * ) . S'il ne l'organise pas, cette consultation peut se dérouler, avec l'accord du préfet, à la demande de 20 % de la population des communes concernées par le projet, de 10 % de la population des départements et régions, d'une collectivité territoriale ou des associations environnementales 172 ( * ) ; - le projet de travaux ou d'aménagement est soumis à permis de construire . Le maître d'ouvrage a l'obligation (zones d'aménagement concerté, opérations de renouvellement urbain, etc.) ou la faculté (autres projets de travaux ou d'aménagements situés dans une zone couverte par un document d'urbanisme) d'organiser une concertation « code de l'urbanisme » . Source : travaux de la mission d'information, d'après le droit en vigueur |
b) La participation en phase aval : examiner les modalités de réalisation du projet
En aval , deux procédures alternatives sont prévues : l'enquête publique et la participation par voie électronique. En théorie, elles ne portent que sur les modalités concrètes de réalisation du projet, les questions relatives à son opportunité ayant été tranchées lors de la phase amont.
Organisée sous l'égide d'un commissaire-enquêteur 173 ( * ) , l'enquête publique concerne deux hypothèses :
- les « décisions susceptibles d'affecter l'environnement » , l'enquête est alors organisée sur la base des articles L. 123-1 à L. 123-19-8 du code de l'environnement ;
- les décisions d' expropriation pour lesquelles l'enquête est régie par les articles L. 110-1 à L. 112-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
L'enquête publique permet de consulter les citoyens à partir d'un dossier d'enquête comprenant, notamment, le bilan de la phase amont de consultation et l'étude d'impact environnementale. D'une durée minimale de 30 jours 174 ( * ) , elle se conclut par la remise du rapport du commissaire-enquêteur présentant le déroulement de la procédure, les questions soulevées par le public et un avis sur le fond du dossier.
L'avis du commissaire-enquêteur peut être favorable, favorable avec réserve ou défavorable. Il ne lie ni l'autorité publique ni le maître d'ouvrage. Une collectivité territoriale dont le projet a reçu un avis défavorable doit toutefois adopter une nouvelle délibération afin de réitérer sa volonté de concevoir et réaliser l'infrastructure.
En 2016, 4 348 enquêtes publiques ont été menées, sous l'égide d'environ 3 700 commissaires-enquêteurs.
En l'absence d'enquête publique, une participation du public par voie électronique est organisée par l'autorité publique. Sont notamment concernés par ce dispositif les zones d'aménagement concerté, les « projets de caractère temporaire ou de faible importance » , etc 175 ( * ) .
Cette procédure est relativement souple, le code de l'environnement précisant uniquement le contenu du dossier, la durée minimale de la consultation (30 jours, comme l'enquête publique) et l'obligation, pour le public, de déposer ses observations par voie électronique.
Parallèlement à ces procédures d'ordre législatif, les maîtres d'ouvrage peuvent mener des démarches participatives sur la base du volontariat , en particulier lors de la phase « chantier » 176 ( * ) .
c) Des procédures transversales pour surmonter les blocages
Les ordonnances n° 2016-488 du 21 avril 2016 et n° 2016-1060 du 3 août 2016 ont créé deux procédures pour surmonter d'éventuels blocages : la consultation locale, d'une part, et la conciliation de la CNDP, d'autre part.
Comme indiqué précédemment, la consultation locale vise à interroger les électeurs sur un projet d'infrastructure susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement et dont la réalisation est subordonnée à la délivrance d'une autorisation de l'État. Ce dernier n'est pas lié par le résultat de la consultation 177 ( * ) .
Un premier scrutin a été organisé le 26 juin 2016 sur le projet d'aéroport à Notre-Dames-des-Landes (Loire-Atlantique). Malgré un vote en faveur de cette opération 178 ( * ) , les travaux n'ont pas repris.
La conciliation de la CNDP tend, quant à elle, à renouer le dialogue entre les parties prenantes « en cas de risque de conflits ou de différends » . Elle est menée avec l'accord du maître d'ouvrage et des associations environnementales 179 ( * ) .
La CNDP n'a pas encore été saisie d'une telle demande de conciliation.
* 151 Loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement.
* 152 Circulaire du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d'infrastructures.
* 153 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.
* 154 Article L. 121-1 du code de l'environnement.
Cf. annexe III pour plus de précisions sur les grandes dates de la démocratie environnementale.
* 155 Cf. infra pour plus de précisions sur les infrastructures concernées par ces différents dispositifs.
* 156 Articles L. 121-1 à L. 121-2 du code de l'environnement.
* 157 Article L. 121-10 du code de l'environnement.
* 158 Texte international intégré à l'ordre juridique interne par la loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorisant l'approbation de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement.
* 159 Cf. notamment la directive 2003/35/CE du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement et la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.
* 160 À titre d'exemple, le Conseil constitutionnel censure une disposition relative aux installations classées ne prévoyant aucun mécanisme de participation du public (décision n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011, France nature environnement ).
* 161 Audition du mercredi 22 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc7 .
* 162 « Consulter autrement, participer effectivement » , rapport public du Conseil d'État de 2011.
* 163 Cf. annexe IV pour plus de précisions sur le contenu de l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 qui traite spécifiquement de la participation du public dans les projets d'infrastructure.
* 164 Directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2011/92/UE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.
* 165 Par exception, le maître d'ouvrage peut mener lui-même cette concertation lorsque le coût du projet est inférieur à 150 millions d'euros (Cf. infra) .
* 166 CNDP, Bilan de la concertation relative au désenclavement du Chablais , juin 2016.
* 167 Cf. annexe V pour la liste des débats publics et des concertations organisés en 2015.
* 168 Actuels articles L. 121-8, L. 121-15-1, L. 121-17 à L. 121-19 du code de l'environnement et articles L. 103-2 et L. 300-2 du code de l'urbanisme.
* 169 Tels que le schéma national des infrastructures de transport ou la programmation pluriannuelle de l'énergie. Par dérogation, les documents d'urbanisme, qui font l'objet de procédures de concertation spécifiques, n'entrent pas dans le champ de compétence de la CNDP.
* 170 À l'inverse, la concertation « code de l'environnement » n'est pas prévue pour les projets de moins de 150 millions d'euros et non soumis à étude d'impact. Ces projets peuvent toutefois faire l'objet d'une concertation « code de l'urbanisme ».
* 171 Cette concertation préalable est organisée selon des modalités librement fixées par le maître d'ouvrage ou en reprenant les procédures mises en oeuvre par la CNDP. Dans cette dernière hypothèse, le maître d'ouvrage sollicite la désignation d'un garant par la CNDP.
* 172 Ces différents acteurs sont informés du projet par la publication d'une « déclaration d'intention » du maître d'ouvrage décrivant les caractéristiques de l'infrastructure et les zones géographiques impactées. Sont exemptés de cette déclaration les projets sous maîtrise d'ouvrage publique dont le montant est inférieur à 10 millions d'euros hors taxes et les opérations sous maîtrise d'ouvrage privée bénéficiant d'une subvention publique inférieure à cette même somme.
* 173 Le commissaire-enquêteur est désigné par une commission dirigée par le président du tribunal administratif.
* 174 Cette durée minimale peut toutefois être réduite à 15 jours pour les projets, plans et programmes ne faisant pas l'objet d'une étude d'impact environnementale.
* 175 Articles L. 123-19 et L. 123-2 du code de l'environnement.
* 176 À titre d'exemple, la Société du Grand Paris, maître d'ouvrage du Grand Paris Express, a mis en place des comités de suivi des travaux associant les représentants des riverains et des commerçants.
* 177 Articles L. 123-20 à L. 123-33 du code de l'environnement.
* 178 Avec un taux de participation s'élevant à 51,08 %.
* 179 Articles L. 121-2 et R. 121-18 du code de l'environnement.