N° 499
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 avril 2017 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la politique de l' Union européenne pour l' Arctique ,
Par M. André GATTOLIN,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Émorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires , MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, M. Claude Haut, Mmes Sophie Joissains, Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle. |
LISTE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS
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1. Ne pas attendre la mise en place du prochain cadre financier pluriannuel pour concrétiser la politique intégrée de l'Union européenne pour l'Arctique 2. L'instauration rapide d'un forum des parties prenantes de l'Arctique européen 3. La création d'une stratégie macro-régionale pour l'Arctique européen 4. L'extension du plan Juncker aux Pays et territoires d'outre-mer de l'Union européenne afin d'accompagner le développement durable du Groenland et de Saint-Pierre-et-Miquelon 5. L'adoption d'un accord interdisant la pêche illégale, non déclarée et non régulée dans les eaux internationales de l'océan Arctique 6. L'adoption d'un accord mondial pour la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité en haute-mer 7. L'interdiction par le code de navigation polaire de l'Organisation maritime internationale du fioul lourd dans les eaux polaires 8. Une normalisation des activités économiques dans l'Arctique protectrice de l'environnement 9. La création d'une unité dédiée aux questions arctiques au sein du Service européen d'action extérieure 10. La création d'une représentation du peuple Sami auprès des institutions européennes |
AVANT-PROPOS
La commission des Affaires européennes du Sénat a entamé en 2014 un travail d'étude sur l'Arctique.
Un premier rapport a fait l'état des lieux de la situation dans la région. La période s'y prêtait doublement. Première victime du réchauffement climatique qui est plus fort aux pôles que dans les régions tempérées, l'Arctique se transforme et d'étendue glacée, il devient un territoire presque comme les autres. Cette transformation méritait d'être analysée pour démêler le vrai du faux, la spéculation des projets viables, et pour comprendre les relations particulières qu'entretiennent les puissances dans le grand nord.
Par ailleurs, 2014 marquait l'appel du Conseil et du Parlement européens à la Commission et au Service européen d'action extérieure (SEAE) à élaborer les fondements d'une politique européenne intégrée et cohérente pour l'Arctique.
C'est le 27 avril 2016 que la Commission et le SEAE ont présenté une communication conjointe. Après des conclusions du Conseil sur l'Arctique adoptées le 20 juin de la même année, c'est le Parlement européen qui s'est mis d'accord autour d'une résolution le 16 mars 2017.
Le présent rapport s'inscrit dans la continuité du premier rapport pour étudier la politique de l'Union européenne dans l'Arctique. Il fait écho également au travail mené à l'Assemblée nationale par Hervé Gaymard et Noël Mamère sur les enjeux du changement climatique en Arctique et en Antarctique.
Après une présentation des enjeux présents et futurs de l'Arctique, le rapport analyse le travail des institutions européennes et formule quelques propositions dans le but de rendre effective et concrète une véritable politique de l'Union européenne pour l'Arctique.
Il mentionne aussi la Feuille de route nationale sur l'Arctique de la France et s'inscrit dans le message singulier que notre pays peut porter à une région du monde bouleversée par le dérèglement du climat, projetée dans la mondialisation et qui la passionne depuis bien longtemps.
I. APRÈS DES ANNÉES D'ENGOUEMENT, L'ARCTIQUE FACE À LA RÉALITÉ
A. LA RÉALITÉ DES TRANSFORMATIONS DE L'ARCTIQUE
L'engouement suscité par l'Arctique à l'aube des années 2010 a pu faire naître nombre de fantasmes et conforter des idées reçues, parfois véhiculées par les pays de la région eux-mêmes qui souhaitent développer leur économie par l'exploitation des richesses de leur territoire.
Comme l'a montré le rapport d'information de la commission des affaires européennes du Sénat n° 684 (2013-2014), « Arctique : préoccupations européennes pour un enjeu global » , l'appréhension du grand nord par l'Union européenne se traduisait jusqu'à présent par une série d'actions non coordonnées par une vision d'ensemble et limitées aux pays membres, à l'exception de quelques partenariats circonscrits. Pourtant, le réchauffement climatique place désormais la région dans la géopolitique mondiale et nécessite que l'Union européenne définisse une véritable politique pour l'Arctique.
Nombre de forums et de réunions ont été organisés durant les dernières années, que ce soit dans l'Arctique, en Europe ou ailleurs dans le monde. Des rendez-vous annuels sont organisés en Islande ( Arctic Circle ), en Norvège ( Arctic Frontiers ) ainsi qu'en Russie et en Amérique du nord qui réunissent politiques, scientifiques et, fait plus récent, acteurs économiques. Le Président de la République française, M. François Hollande, a lui-même participé à l'Arctic Circle à Reykjavik en octobre 2015.
Derrière ce foisonnement, on se doit de distinguer les tendances de fond de ce qui relève encore de projets de très long terme. L'évolution des réflexions permet d'avoir aujourd'hui un jugement affiné sur les transformations de l'Arctique.
1. Le réchauffement de l'Arctique plus fort que prévu
Comme le mentionnait le rapport de la commission des Affaires européennes sur les stratégies européennes pour l'Arctique de 2014, la région est la première cible du réchauffement climatique, puisqu'il y est deux fois plus important que dans le reste du monde :
« C'est dans les régions polaires que l'impact du changement climatique est le plus grand. Le réchauffement de l'Arctique est à la fois plus important et plus rapide que le réchauffement qui affecte le reste de la planète. Dans un même ordre d'idée, on rappellera que le trou de la couche d'ozone stratosphérique s'est formé depuis 1985 au-dessus de l'Antarctique.
Le Groupe intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) estime que dans l'hémisphère nord, la période 1983-2012 a probablement représenté les 30 ans les plus chauds des 1 400 dernières années. Ses travaux montrent également que le réchauffement climatique est au moins deux fois plus rapide en Arctique qu'ailleurs dans le monde. Au cours des quarante dernières années, la température globale a augmenté de 0,5°C ; mais elle a augmenté de plus de 1°C en Arctique. Plus inquiétant, on constate que la tendance s'accentue depuis 2002.
Or, les travaux menés jusque-là sur le climat montrent que cette tendance va continuer. C'est à dire que lorsqu'on évoque une hausse des températures de 2°C sous nos latitudes tempérées, au pôle, le réchauffement serait de 4 à 5 degrés à l'horizon 2050. Les scénarios les plus noirs évoquent même 7°C pour 2100. »
Le rapport montrait également que le réchauffement avait pour conséquence immédiate la fonte de la glace, c'est-à-dire la banquise de l'océan Arctique et la calotte glaciaire du Groenland. La première voit sa surface et son épaisseur se réduire tandis que son âge s'abaisse. La seconde, qui constitue 10 % des réserves mondiales d'eau douce, participe de l'augmentation du niveau des mers.
Dernier trait marquant et pas des moindres : en fondant, l'Arctique devient lui-même acteur du réchauffement climatique. En premier lieu, en se réchauffant, l'océan Arctique développe de la vapeur d'eau. En outre, la glace réfléchit plus de lumière et d'énergie que la mer. Quand la banquise fond, l'océan Arctique reçoit plus d'énergie et s'en réchauffe davantage. Ce faisant, il accélère le processus de fonte. Enfin, la fonte de la glace en Arctique libère du méthane, deuxième gaz à effet de serre le plus important après le dioxyde de carbone et très présent dans les glaces polaires, accentuant encore plus le réchauffement.
Or, la tendance non seulement se confirme, mais elle s'accentue !
Comme le note Marie-Noelle Houssais, océanographe et directeur de recherche au CNRS, « le minimum annuel d'étendue de la banquise arctique enregistré le 10 septembre 2016 est associé à une valeur record qui le place, avec celui de l'année 2007, en seconde position derrière le minimum de l'année 2012, record inégalé sur les 37 années de mesures satellitaires. Ce minimum annuel identifie donc 2016 comme une nouvelle année record de faible englacement. Le 10 septembre, la banquise couvrait une surface de 4,14 millions de km2, soit seulement 750 000 km2 de plus que le minimum record de 2012, mais plus de 2 millions de km2 de moins que la moyenne calculée sur la période de référence 1981-2010 » .
L'hiver 2016-2017 a été marqué par un phénomène extrême : les températures enregistrées en janvier ont été de 20°C supérieures à la moyenne ! Résultat, Les glaces recouvrant l'océan Arctique ont atteint cet hiver leur plus faible étendue en 38 ans. Selon le Centre national américain de données sur la neige et la glace (NSIDC), l'étendue de la banquise ne mesurait que 13,3 millions de kilomètres carrés en janvier 2017, soit 258 000 kilomètres carrés de moins qu'en 2016. En un an, la région a connu les douze mois les plus chauds depuis le début des relevés en 1900 et la mer de glace a ainsi perdu une surface supérieure à celle du Royaume-Uni.
Au-delà de ce phénomène que les scientifiques n'ont pas encore complètement analysé, la tendance est à l'accentuation ces dernières années : les hivers sont de moins en moins englacés, la surface et l'épaisseur de la banquise diminuent d'année en année et la glace ne se reconstitue pas. La glace, moins épaisse ne joue plus le rôle d'isolant qui est le sien et l'océan se réchauffe plus vite. Cette évolution est une réalité. Et elle n'est pas cyclique, comme il a pu être dit, mais bien une tendance profonde.
C'est pourquoi, la recherche scientifique aux pôles s'avère essentielle aujourd'hui : on peut y mesurer les conséquences d'un réchauffement climatique plus fort qu'ailleurs, donc anticiper sur ce qui se passera dans quelques années dans les régions tempérées. À ce titre, les travaux du Conseil de l'Arctique sur l'adaptation au changement climatique et du Groupe intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) sur les océans et la cryosphère seront essentiels à la compréhension de ce qui est en train de se passer.
C'est pourquoi, aussi, la mise en oeuvre de l'accord de Paris sur le climat est si importante pour le monde en général et pour l'Arctique, en particulier. Plus d'un an après son adoption, la France et, plus encore l'Union européenne, en charge de la politique climatique, se doivent de rappeler que la limitation de la hausse des températures est et demeure un objectif incontournable.
2. Les activités maritimes et extractives : entre relativité, préparation et concrétisation
Deux idées reçues ont couru ces dernières années : libéré de la glace, l'océan Arctique allait devenir le lieu d'activités maritimes importantes ouvrant une nouvelle route commerciale entre l'est et l'ouest 1 ( * ) ; l'extraction des formidables ressources des territoires arctiques allaient au mieux les transformer en nouvel Eldorado et enrichir les peuples de l'Arctique 2 ( * ) .
Comme le démontrait le rapport de la commission des affaires européennes du 2 juillet 2014, ces idées sont à prendre avec précaution et à relativiser. Plusieurs travaux ont été menés durant ces dernières années qui lui donnent raison. Les auditions menées et la participation à différentes manifestations ou réunions organisées sur l'Arctique par votre rapporteur le confirment.
a) Pas d'explosion du trafic maritime
La navigation maritime va augmenter, particulièrement au nord de l'Europe :
- ce sera notamment le cas des activités de pêche en raison de la remontée des bancs de poissons vers des eaux plus froides. Cela a déjà été constaté en Islande et cela le sera bientôt en mer de Barents et au Groenland ;
- la Russie, le Groenland (en lien avec l'Islande) et la Norvège pour le Svalbard souhaitent développer le tourisme de croisière ;
- enfin, la multiplication des activités extractives en Russie et en Norvège devrait entraîner une augmentation du trafic côtier.
Toutefois, les limites restent importantes et il n'y aura pas d'explosion de la navigation maritime dans l'Arctique, qui devrait rester marginale jusqu'en 2030. Même durant la période d'été, la navigation en milieu polaire reste difficile, imprévisible et dangereuse. Il apparaît aujourd'hui impensable d'emmener des paquebots de 200 touristes dans les eaux arctiques. Quant à la pêche, la préparation d'un accord sur la pêche illégale en Arctique central pourrait freiner nombre de velléités.
En outre, l'ouverture d'une route commerciale passant par le nord n'existe plus que dans la volonté de la Russie et du Canada de la développer. Ce dernier se heurte à la géographie et à un manque de moyens. Quant à la première, il lui faudra encore démontrer l'intérêt d'une telle route pour les armateurs. Le recours à des brise-glaces qu'elle veut mettre en place aura un coût, celui du péage qu'elle veut instaurer pour le passage dans ses eaux. La difficulté de navigation s'oppose à l'objectif de livrer dans un délai court et respecté. Aussi, on estime que 70 % des armateurs ne passeront pas par la route du nord-est dans un futur proche.
Il ne restera donc principalement que l'extraction des ressources et l'acheminement de celles-ci directement en Europe ou en Asie. Cela ne se fera qu'à la condition que d'autres voies ne soient pas moins onéreuses et que les prix de l'énergie repartent à la hausse.
b) L'exploitation limitée des ressources
L'emballement autour des hydrocarbures de l'Arctique provient d'une étude américaine de 2008 qui estimait que l'Arctique recèlerait 22 % des réserves non prouvées de gaz (30 %) et de pétrole (10 %) mondial. Des études plus récentes montrent qu'il recèlerait 5 % des réserves prouvées de pétrole et 25 % des réserves prouvées de gaz.
Il est donc vrai de dire que l'Arctique est surtout une région gazière, que ses réserves sont principalement situées au nord de la Russie et notamment en Sibérie dont le potentiel est énorme. Finalement, ce n'est pas si nouveau, puisque le gaz y est extrait depuis 50 ans !
Il y a un enjeu pour l'Union européenne car elle est très dépendante du gisement de la mer du Nord, qui atteint son pic de production et parce que, en 2035, on estime que l'Europe devra importer 95 % de son pétrole et 70 % de son gaz.
Néanmoins, l'effondrement du prix des matières premières dû à l'arrivée sur le marché des gaz et pétrole de schiste américains ont mis un frein aux ambitions en Arctique. Les coûts d'exploration et d'extraction y sont beaucoup trop importants pour rendre l'exploitation de gisements rentables alors que les prix d'achat sont bas.
En outre, des décisions politiques ont fortement ralenti l'exploitation des hydrocarbures. Il s'agit tout d'abord des sanctions contre la Russie imposées par l'Occident à la suite de l'invasion de la Crimée. Le projet Yamal auquel participe le français Total d'exploitation de gaz naturel liquéfié a ainsi pris du retard. Des partenariats avec des entreprises asiatiques ont permis une reprise de l'activité. Par ailleurs, l'interdiction de forage en Alaska et dans l'Arctique canadien a ainsi mis fin à certains projets, déjà fortement ralentis par une explosion des coûts. A contrario , l'accord conclu entre la Norvège et la Russie pour l'exploitation en mer de Barents pourrait, lui, permettre à l'activité de s'y développer.
Au total, il semble donc que c'est principalement l'exploitation du gaz dans la zone russo-norvégienne qui devrait connaître un développement conséquent dans les années à venir. Cela se fera en grande partie parce que cette activité constitue la ressource principale de ces pays.
Concernant les minerais, il convient de rappeler que, même si les exploitations peuvent être de moins grande ampleur, elles ne sont pas sans conséquences importantes pour les populations locales et les territoires. Deux exemples illustrent les difficultés rencontrées.
On peut mentionner l'accord entre le Danemark et le Groenland sur l'uranium qui pourrait en permettre l'extraction ainsi que de terres rares dans le sud de l'île. Toutefois, la société groenlandaise reste profondément divisée sur le sujet et ce projet prendra beaucoup de temps à voir le jour. Les projets miniers dans le nord de l'île, en raison des conditions difficiles d'extraction, peinent, pour leur part, à trouver des investisseurs.
Dans le nord de la Suède, la ville de Kiruna accueille le Parlement des Sami de Suède. Depuis 1880, on y extrait le fer, dont la région est riche. En l'état, continuer à exploiter la mine ferait s'effondrer la ville. Or, elle dépend économiquement de cette activité. C'est la raison pour laquelle, les autorités ont décidé en 2009 de déplacer la ville de 5 km vers le nord-ouest. C'est une décision lourde pour la population locale.
Si la richesse du sous-sol de l'Arctique ne peut qu'amener la région à développer cette activité, la réalité économique s'impose aux divers acteurs. Seuls les pays disposant de ressources financières suffisantes pour accompagner un volontarisme politique parviennent à monter des projets. Et s'ils voient le jour, ils transformeront à jamais la vie des habitants de l'Arctique.
3. Gouvernance de l'Arctique : entre coopération régionale intensifiée et tensions
La gouvernance de l'Arctique a été marquée ces dernières années par la montée en puissance du Conseil de l'Arctique et par une montée en pression des tensions entre la Russie, d'un côté, et ses partenaires, de l'autre.
Le Conseil de l'Arctique 3 ( * ) , qui a fêté en 2016 ses 20 ans d'existence, s'est imposé dans l'esprit de nombreux acteurs - dont la Commission européenne - comme l'organisation majeure dans la région. Il s'est imposé comme le principal forum d'échanges et de discussions, car il réunit les sept États arctiques auxquels s'ajoutent douze pays observateurs et les représentants des peuples autochtones de l'Arctique, ainsi qu'un grand nombre d'organisations invitées, dont l'Union européenne.
Alors que la vocation première du Conseil de l'Arctique était la promotion de la coopération et du développement durable en Arctique, la présidence canadienne (2013-2015) a souhaité lui ajouter un volet économique en raison de la place importante qu'occupait désormais ce sujet dans la région.
N'ayant pas de pouvoir contraignant autre que celui que ses membres s'imposent, le Conseil de l'Arctique joue un rôle d'influence prépondérant dans l'Arctique. Cela n'est pas sans poser de difficultés. La première est l'appropriation par un groupe d'États de la gouvernance d'une zone internationale, capitale pour l'évolution de la planète. S'il a vocation à devenir une organisation politique régionale, son fonctionnement doit refléter cette ambition. La deuxième difficulté est le risque que l'évolution vers des sujets plus économiques n'éloigne trop le Conseil de l'Arctique de sa vocation première et des préoccupations environnementales dans une région où ce sujet est pourtant essentiel.
Le second fait marquant dans la région est l'attitude de la Russie qui crispe ses partenaires. Bien que de la volonté de tous les acteurs, la coopération en Arctique ait toujours été de mise selon le principe « Grand nord, basses tensions », la situation s'est tendue.
Suite à la crise ukrainienne et aux sanctions occidentales, les agissements réels ou présumés de la Russie inquiètent également les pays du nord. Et ce d'autant plus que la Russie fait aussi du réarmement de sa zone Arctique une priorité. En réponse à l'activité russe (création d'une région militaire en Arctique, réactivation de bases, fermées, etc...), la Norvège et la Suède ont pris des mesures. La Norvège a établi un commandement dans le nord du pays et la Suède a réinvesti militairement l'île de Gotland dans la Baltique.
L'élection de Donald Trump et son ouverture affichée vers la Russie pourrait détendre les relations est-ouest, mais nul ne sait encore ce que sera sa politique pour l'Arctique.
* 1 Rapport d'information de la commission des affaires européennes du Sénat n° 684 (2013-2014), « Arctique : préoccupations européennes pour un enjeu global » page 37 et suivantes.
* 2 Rapport d'information de la commission des affaires européennes du Sénat n° 684 (2013-2014), « Arctique : préoccupations européennes pour un enjeu global » pages 21 à 30.
* 3 Voir le rapport d'information de la commission des affaires européennes du Sénat n° 684 (2013-2014), « Arctique : préoccupations européennes pour un enjeu global » pages 98 à 110.