II. DES PERSPECTIVES DE SIMPLIFICATIONS EXISTENT DANS PLUSIEURS DOMAINES
A. LE MARCHÉ INTÉRIEUR
Sans revenir sur les éléments développés dans le I. du présent rapport qui pointent notamment certains dysfonctionnements du processus normatif européen pour les entreprises, deux points méritent d'être plus particulièrement signalés ici en matière de simplification relativement au marché intérieur.
Il convient, d'une part, de faire le point sur les effets et limites rencontrées aujourd'hui à Bruxelles et à Paris (1) et, d'autre part, de revenir sur une partie du marché intérieur particulièrement sujet à complexité, à savoir le marché des services (2).
1. La gouvernance du marché intérieur : efforts à Bruxelles, blocages à Paris
a) L'objectif « réglementation intelligente » de la Commission européenne
En complément et dans le cade général du « Mieux légiférer » européen (cf. I.), la Commission a préconisé dans sa stratégie pour le marché unique présentée le 28 octobre 2015 la stratégie dite de la « réglementation intelligente ».
Cette stratégie vise à actualiser et à simplifier les règles de circulation des produits et des services et à lever les obstacles qui continuent d'entraver leur libre circulation, ainsi qu'à assurer une plus grande cohérence dans l'application de la législation, tout en simplifiant sa mise en oeuvre. Elle poursuit trois finalités :
- ouvrir de nouvelles perspectives aux consommateurs et aux entreprises en établissant un programme européen pour l'économie collaborative afin d'assurer un environnement réglementaire clair et équilibré, favoriser la croissance des PME et des start-ups, faciliter la circulation des prestataires de services en levant les obstacles réglementaires, etc ;
- encourager et faciliter la modernisation et l'innovation en Europe, en particulier par une accélération de la normalisation ;
- garantir des résultats concrets pour les consommateurs et les entreprises dans leur vie quotidienne, et ainsi annoncer une stratégie pour un meilleur contrôle de l'application de la législation européenne par les États membres.
Cette stratégie poursuit clairement un objectif de simplification de la réglementation . Cet objectif est relativement logique dans la mesure où le secteur du marché intérieur concentrerait environ un quart des normes européennes, même si beaucoup ont une portée davantage réglementaire que législative.
Cette politique mérite d'être soutenue car elle confirme, à l'instar du « Mieux légiférer » une indéniable nouvelle orientation au sein de la Commission européenne.
Cette préoccupation est aussi partagée au sein du Conseil, comme en témoigne la revalorisation récente du rôle du Conseil Compétitivité. Une réelle évolution est aussi à saluer dans la mesure où c'est en son sein que sont définies un nombre restreint de priorités qui poursuivent des objectifs opérationnels, par exemple sur les PME et les start-ups ou les services. Le Conseil Compétitivité, au cours de sa réunion du 29 février 2016, a ainsi adopté des conclusions sur la stratégie pour le marché unique et, lors de sa réunion des 26 et 27 mai suivants, en présence de Frans Timmermans, des conclusions sur l'amélioration de la réglementation.
b) Des progrès à faire au plan national à l'heure du choc de simplification
Eu égard à l'objectif de simplification du fonctionnement du marché intérieur, des marges de progression demeurent au niveau national.
Il semble en effet que le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), qui est rattaché au Secrétariat général du Gouvernement, ne soit guère investi sur les questions européennes. Alors qu'il est notamment chargé de coordonner et d'accompagner les actions de simplification et d'allégement des formalités administratives, cette mission n'est visiblement pas articulée avec l'initiative « mieux légiférer » ni avec le suivi assuré par le SGAE en la matière .
C'est dommage et il conviendrait, qu'à l'avenir, les mesures de simplification régulièrement annoncées au niveau national - il y en a eu plusieurs en octobre dernier en direction des entreprises et des particuliers - soient véritablement coordonnées avec les initiatives de la Commission.
De même, le Conseil national de l'industrie, chargé notamment d'émettre des avis et de formuler des propositions et recommandations au gouvernement pour améliorer la compétitivité de l'industrie, et qui, à ce titre, est amené à se prononcer sur des cas de surtransposition des directives et de surréglementation, conduit ses activités à un niveau sans doute trop national. D'ailleurs, ses sections thématiques « Europe » et « Réglementation et simplification » n'entretiennent pas de relations véritables entre elles ni avec les institutions européennes.
Enfin, compte tenu de son volume et de son importance pour l'économie, la réglementation européenne relative au marché unique devrait être soumise aux procédures et outils mis en place par la Commission pour améliorer la qualité du droit : d'une part, une évaluation par la plateforme REFIT, instituée au titre de l'initiative « mieux légiférer », et, d'autre part, un examen de la qualité des études d'impact préalables et des évaluations ex post relatives à cette réglementation par le comité d'examen de la réglementation.
2. La simplification et le marché des services : un sujet d'actualité
a) L'enjeu du marché des services, dix ans après la directive « Bolkestein »
La stratégie pour le marché unique de la Commission européenne consacre au secteur des services d'importants développements. Contrairement au marché des biens, il demeure excessivement morcelé et encore marqué par la prégnance des traditions et spécificités nationales qui rendent l'harmonisation très délicate.
Pourtant, les services représentent près des deux tiers de l'économie européenne. Le bon fonctionnement du marché des services peut donc apporter des gains significatifs en termes de croissance et d'emplois et contribuer à dynamiser la compétitivité européenne.
La directive « services » de 2006 constitue le texte de référence pour l'intégration du marché intérieur des services. Rappelons qu'elle avait suscité des polémiques liées aux risques que faisait peser le projet initial de la Commission de faire reposer le texte sur le principe du pays d'origine, finalement écarté au profit de l'exercice de la liberté d'établissement des prestataires et de la libre circulation des services.
Cependant, la transposition de cette directive , sur laquelle notre président Jean Bizet a travaillé il y a quelques années, devait être achevée fin 2009, mais a pris du retard dans la plupart des États membres - la France a notifié la fin de l'exercice à la Commission en mars 2011.
En outre, son application ne serait guère satisfaisante et resterait inégale selon les États membres de telle sorte que demeurent de nombreuses entraves à l'exercice d'activités transnationales. Alors que la Commission avait eu des velléités de réviser ce texte, en particulier en élargissant son champ d'application à des secteurs qui en sont actuellement exclus ou en tentant de nouveau d'introduire le principe du pays d'origine, la révision de la directive « services » n'est plus à l'ordre du jour. Il paraît en effet préférable de rechercher sa meilleure application.
En fait, la plus grande intégration du marché unique des services doit être favorisée , par l'amélioration et la simplification de son cadre réglementaire.
Plusieurs initiatives ont été prises en ce sens, constituant aujourd'hui une feuille de route ambitieuse.
b) La feuille de route actuelle de l'Union européenne
En premier lieu, les institutions européennes ont réaffirmé cet objectif politique. Ainsi, dans ses conclusions sur le marché unique, le Conseil européen du 28 juin 2016 a appelé à « poursuivre avec détermination les efforts menés en vue d'améliorer la réglementation » et a souhaité que les stratégies de la Commission pour le marché unique soient parachevées et mises en oeuvre pour 2018, en particulier « afin de soutenir les prestataires de services désireux d'étendre leurs activités au-delà des frontières nationales » .
Quant à la Commission, elle a inscrit dans son programme de travail pour 2017 le secteur des services parmi les priorités du processus de normalisation européenne, compte tenu de son rôle transversal dans l'économie. Le comité européen de normalisation (CEN) s'est également vu confier la mission d'élaborer une stratégie de normalisation dans le secteur des services visant à faciliter leur compatibilité - les normes relatives aux services ne représentent en effet que 2 % des normes européennes.
C'est dans ce cadre que, le 10 janvier 2017, la Commission a formulé des propositions pour améliorer l'effectivité du marché intérieur dans ces secteurs .
Elle préconise notamment de faciliter la prestation de services dans un autre pays de l'Union en permettant aux entrepreneurs d'introduire leurs demandes par Internet et dans leur langue auprès d'un organisme national . Il reviendra à ce dernier de prendre contact avec le pays visé, qui délivrera une « carte électronique » à moindre coût administratif. Une agence de voyage lilloise qui veut s'installer à Mons, de l'autre côté de la frontière, pourra s'adresser directement à un organisme français au lieu de l'administration belge. Rappelons toutefois que ce projet de « carte européenne de services » appelle à une certaine vigilance afin d'éviter qu'il ne conduise, de façon subreptice, à réintroduire le principe du pays d'origine.
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La carte européenne de services Ce dispositif est inspiré de la carte professionnelle européenne instituée pour la reconnaissance des qualifications professionnelles entre les États membres. Précisons toutefois que la première mouture présentée il y a quelques mois était tellement imprécise dans sa portée que le nouveau comité indépendant d'examen de la réglementation (cf. I.) a rejeté l'étude d'impact portant sur cette carte et a demandé à ce qu'elle soit refaite. Il nous paraît sage, compte tenu à la fois des objectifs généraux de simplification fixés au niveau européen et des dispositifs existants dans la directive « services », de limiter cette carte européenne de services à la seule facilitation des formalités entre administrations nationales, sans surcharge pour les acteurs économiques. |
Pour éviter d'en arriver aux procédures d'infraction, la Commission souhaite aussi introduire un « test de proportionnalité » pour s'assurer que les critères d'installation et de qualité de services (ou les diplômes) exigés par les États membres soient réellement justifiés.
Ensuite, une attention particulière est portée aux PME . Le Conseil Compétitivité, dans ses conclusions du 29 février 2016 sur la stratégie pour le marché unique, a spécifiquement abordé les PME et les services. Il a notamment rappelé que l'Union européenne a consacré le principe « penser en priorité aux PME ». L'Union a ainsi introduit le « test PME », qui est une modalité de consultation innovante permettant d'évaluer directement avec les entreprises les conséquences d'une réglementation et d'y apporter des modifications afin de la simplifier et de la rendre plus facilement applicable. Bien que ce « test PME » existe depuis 2008, il connaît un regain d'intérêt, y compris au niveau national, où il est intégré au « choc de simplification ».
Ce test a fait l'objet d'une réunion du groupe de travail « mieux légiférer » du Conseil, le 15 mars 2016. Il est apparu qu'il restait inégalement appliqué. Aussi conviendrait-il de le mettre en oeuvre de façon systématique et harmonisée en prenant en compte les quatre étapes de la procédure prévue par la « boîte à outils » que la Commission a mise en place au titre du « mieux légiférer », à savoir : la consultation des représentants des PME, l'identification des entreprises concernées par un projet de norme, la mesure des impacts directs et indirects de ce projet sur les PME et la recherche de mesures alternatives.