N° 387
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 février 2017 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la simplification du droit européen ,
Par MM. Jean BIZET, Pascal ALLIZARD, Philippe BONNECARRÈRE, Michel DELEBARRE, Jean-Paul ÉMORINE, Claude KERN, Didier MARIE, Daniel RAOUL et Simon SUTOUR,
Sénateurs
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Émorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires , MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, M. Claude Haut, Mmes Sophie Joissains, Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle. |
AVANT-PROPOS
Les travaux de la commission des affaires européennes du Sénat sur la simplification des normes européennes partent du constat que les règles issues de Bruxelles sont parfois perçues, à tort ou à raison, comme trop complexes. Or, l'action européenne doit faire l'objet d'une plus grande compréhension et d'une meilleure appropriation par les citoyens. À ce titre, la simplification est un enjeu majeur pour l'avenir de l'Union.
Le débat sur la simplification et la place qui revient aux normes européennes a d'ailleurs été engagé au sein de la Commission européenne en particulier au travers de la mise en place, il y a quelques mois, d'un nouveau programme « Mieux légiférer ». Il a aussi été alimenté par les travaux menés au Royaume-Uni par le gouvernement de David Cameron sous le nom de « Revue des compétences de l'Union européenne », et le résultat du référendum du 23 juin 2016 n'est pas de nature à priver les questions posées de leur pertinence.
Au-delà de cet enjeu interne, il convient aussi de ne pas perdre de vue que, dans une économie mondialisée, ce serait un contre-sens que de voir l'action de l'Union européenne être au final un obstacle plutôt qu'un appui à notre compétitivité et à notre attractivité.
Le Sénat français n'a cessé de contribuer à la réflexion sur ces sujets, à différents niveaux.
Tout d'abord, la question de l'évolution du fonctionnement institutionnel de l'Union européenne, qui n'a cessé de se complexifier au fil des années, est aujourd'hui abordée dans le cadre des travaux du groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne.
Au quotidien, il revient aussi à notre assemblée de s'assurer du respect du principe de subsidiarité.
De façon plus spécifique, les instances du Sénat ont régulièrement l'occasion de travailler sur la question de la façon dont l'Union européenne intervient, comme l'a fait récemment la commission des affaires économiques à propos des normes agricoles 1 ( * ) . La délégation aux entreprises conduit, pour sa part, une importante réflexion sur les moyens d'alléger le fardeau administratif des entreprises pour améliorer leur compétitivité.
Le présent rapport se propose de revenir d'une façon générale sur le processus normatif européen afin d'identifier ce qui mériterait d'y être amélioré (I). Il analyse aussi quels sont aujourd'hui les principaux enjeux d'une simplification dans quelques domaines particuliers : le marché intérieur, l'environnement et l'énergie, la politique régionale ainsi que le domaine de la justice et des affaires intérieures (II).
I. BILAN GÉNÉRAL DU PROCESSUS NORMATIF EUROPÉEN
Les normes européennes sont-elles trop nombreuses ou trop complexes ? Sont-elles toujours utiles pour nos concitoyens et pour nos entreprises ? Il nous a paru indispensable de revenir sur ce que recouvre le terme de « normes européennes » (A) avant de tirer un bilan du processus normatif européen tel qu'il apparaît au début de l'année 2017 (B).
A. LA « NORME EUROPÉENNE », UNE NOTION À GÉOMÉTRIE VARIABLE
La notion même de norme européenne prête bien souvent à confusion aussi bien lorsqu'il s'agit de savoir de quelle « norme » on parle (1) que d'en définir le caractère proprement européen (2).
1. Les normes européennes, une co-construction avec le secteur privé2 ( * ) ?
Lorsqu'on évoque le rôle joué par des acteurs autres que les institutions dans l'élaboration des normes européennes, on songe spontanément à la question du lobbying plus ou moins caché 3 ( * ) . Or, le principal enseignement de nos travaux est que, par construction, nombre de normes européennes sont officiellement, et de plus en plus, coproduites par la Commission européenne et par le secteur privé.
a) Réglementation publique et normalisation privée, deux notions en principe bien distinctes.
Le terme générique de norme renvoie d'emblée à deux notions très différentes.
D'une part, il peut s'agir des dispositions à caractère obligatoire adoptées par des institutions publiques ou investies de prérogatives de puissance publique. En France, ce type de normes est constitué des lois, des décrets, des arrêtés et des diverses décisions prises par les autorités chargées d'une mission de service public qui en ont le pouvoir. Au plan européen, il s'agit pour l'essentiel des directives, des règlements pris par le Parlement européen et le Conseil ainsi que des textes d'application qui peuvent émaner de la Commission européenne. Si ces types de normes peuvent être qualifiés de « législation » au sens large, nous retiendrons ici plutôt le terme de réglementation dans la mesure où il est le plus souvent utilisé en matière européenne.
D'autre part, la notion de norme peut aussi désigner des dispositions volontaires adoptées par exemple par les entreprises d'un secteur déterminé. Juridiquement, ces normes sont d'application facultative même s'il existe le plus souvent un intérêt à les respecter, ne serait-ce que pour des raisons commerciales. Au plan international, de telles normes sont le plus souvent adoptées dans le cadre de l'ISO 4 ( * ) et, en Europe de l'espace économique européen, ces normes volontaires sont adoptées au sein du CEN (Comité européen de normalisation) ou du Cenelec (Comité européen de normalisation électrotechnique) 5 ( * ) . En France, c'est au sein de l'Afnor (Agence française de normalisation) que de telles normes sont élaborées. Il n'est pas ici question de réglementation mais d e normalisation 6 ( * ) .
Réglementation et normalisation représentent en France deux réalités bien distinctes dans la mesure par exemple où moins de 1 % des 40 000 normes volontaires adoptées au sein de l'Afnor ont été par la suite rendues d'application obligatoire par les pouvoirs publics 7 ( * ) .
Or, il ressort de nos auditions, ainsi que de notre questionnaire auquel ont répondu une quinzaine de fédérations professionnelles, que la distinction entre réglementation et normalisation apparaît beaucoup moins tranchée au plan européen. Un lien extrêmement étroit existe en effet entre la réglementation européenne issue des institutions bruxelloises et les normes adoptées par les professionnels au sein du CEN-Cenelec .
b) Un domaine public-privé, pavé des meilleures intentions
Depuis le milieu des années 80 et plus encore depuis la fin des années 90 8 ( * ) , le droit communautaire confère à des normes adoptées par le CEN-Cenelec une valeur quasi obligatoire. Telle est en effet la conséquence de la décision prise en 1985 par le Conseil relative aux directives « nouvelle approche ».
Cette démarche visait à faciliter la mise en place du marché intérieur et proposait que, dès lors que l'adoption de règles harmonisées était nécessaire pour telle ou telle activité 9 ( * ) , l'Europe se contente de directives fixant les « caractéristiques essentielles » auxquelles un produit doit répondre pour bénéficier du principe de libre circulation. Par exemple, la directive dite « Basse tension » 10 ( * ) qui s'applique à tous les produits électriques destinés au marché européen se limite à imposer que les utilisateurs ne doivent pas se brûler ou s'électrocuter en les manipulant dans le cadre d'un usage normal.
Cette « nouvelle approche » est, dans son principe, particulièrement pertinente dans la mesure où elle permet, d'une part, d'éviter la multiplication de textes européens trop précis 11 ( * ) ou difficiles à faire évoluer au gré des innovations et, d'autre part, d'assurer néanmoins le respect de normes communes en matière de sécurité ou de santé des consommateurs.
Quant à l'articulation entre réglementation européenne et normalisation volontaire, elle consiste en ce que les directives « nouvelle approche » renvoient à des normes volontaires adoptées au sein du CEN-Cenelec afin de préciser ce que recouvre les garanties essentielles prescrites dans la directive. En fait, la procédure est la suivante :
- dans un premier temps, la directive 12 ( * ) adoptée par le législateur européen énumère les objectifs pour l'atteinte desquels il est renvoyé à des normes volontaires harmonisées ;
- sur cette base, la Commission européenne rédige un mandat de normalisation par lequel elle confie au CEN-Cenelec 13 ( * ) le soin d'élaborer ces normes volontaires harmonisées. Dans le cas de la directive « Basse tension », le mandat est confié au Cenelec et mentionne principalement que les normes porteront sur la structure intérieure et extérieure des appareils électriques et sur les matériaux entrant dans leur composition ;
- pour ce faire, CEN-Cenelec procède à une enquête à l'échelle européenne et réunit les parties prenantes au sein d'un comité ad hoc . Pour information, la France est représentée dans ces comités par l'Afnor qui y délègue un représentant 14 ( * ) , chargé de défendre la position française, précédemment élaborée dans le cadre de l'Afnor elle-même par une concertation avec les différentes parties prenantes nationales (organismes publics, grands groupes, PME, consommateurs...) ;
- une fois ces normes adoptées, elles sont contrôlées par les services de la Commission européenne (après consultation du comité de coopération administrative 15 ( * ) , où siègent les représentants des administrations nationales). Si elle considère que le mandat a été respecté, la Commission décide d'inscrire ces normes dans une liste publiée au journal officiel de l'Union européenne.
Cette décision de publication revient à conférer aux produits respectant les normes en question une présomption de conformité avec la réglementation européenne (la directive). La norme ne se voit pas véritablement reconnaître de caractère obligatoire dans la mesure où il est aussi possible de respecter la directive « par tout autre moyen équivalent » (ce qui laisse la porte ouverte aux innovations). Néanmoins, dans les faits, un produit qui respecte les normes élaborées par le CEN-Cenelec sous mandat de la Commission bénéficie immédiatement du marquage « CE » en signe de sa conformité alors que pour les autres, il convient d'apporter la preuve que le moyen équivalent utilisé permet lui aussi de répondre aux objectifs de la directive.
Dans ce cas, c'est au prix de tests et de procédures parfois longues et souvent coûteuses que l'on obtient le fameux marquage « CE », sésame pour bénéficier de la libre circulation dans les domaines où la reconnaissance mutuelle ne s'applique pas.
Ainsi dans de nombreux secteurs économiques, la norme européenne apparaît comme une co-construction des institutions politiques et du secteur privé .
Mi-2016, ce sont ainsi plus de 4 400 normes du CEN-Cenelec qui viennent en appui de plus de 40 textes européens 16 ( * ) , (les principaux sont cités ci-dessous)
Liste des principaux textes prévoyant un
marquage CE
et renvoyant à la normalisation du
CEN-Cenelec
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Matériel électrique basse tension |
Directive 2014/35/UE |
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Récipients à pression simple |
Directive 2014/29/UE |
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Sécurité des jouets |
Directive 2009/48/CE |
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Produits de construction |
Règlement 305/2011 UE |
|
Machines |
Directive 2006/42/CE |
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Équipements de protection individuelle |
Directive 89/686/CEE |
|
Dispositifs médicaux |
Directive 93/42/CEE |
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Dispositifs médicaux implantables actifs |
Directive 90/385/CEE |
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Dispositifs médicaux de diagnostic in vitro |
Directive 98/79/CE |
|
Appareils à gaz |
Directive 2009/142/CE |
|
Rendement des chaudières à eau chaude alimentées en combustibles liquides ou gazeux |
Directive 92/42/CEE |
|
Explosifs à usage civil |
Directive 2014/28/UE |
|
Appareils et systèmes de protection destinés à être utilisés en atmosphères explosibles (ATEX) |
Directive 2014/34/UE |
|
Bateaux de plaisance |
Directive 2013/53/UE |
|
Ascenseurs |
Directive 2014/33/UE |
|
Équipements sous pression |
Directive 97/23/CE Directive 2014/68/UE |
|
Instruments de mesure |
Directive 2014/32/UE |
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Équipements radioélectriques Équipements terminaux de télécommunication et équipements hertziens |
Directive 2014/53/UE Directive 1999/5/CE |
|
Installations à câbles transportant des personnes |
Directive 2000/9/CE |
|
Instruments de pesage à fonctionnement non automatique |
Directive 2014/31/UE |
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Articles pyrotechniques |
Directive 2013/29/UE |
|
Limitation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques (RoHS 2) |
Directive 2011/65/UE |
Notons qu'il peut aussi y avoir des allers-retours entre réglementations européennes et normalisation volontaire sous mandat. Par exemple, du fait du remplacement de la directive sur les produits de construction par le règlement européen n° 305/2011, les normes techniques relatives aux tuiles de toitures ne sont désormais plus définies par le CEN mais directement par la Commission européenne sous forme d'actes délégués.
2. Le caractère proprement « européen » des normes pas toujours bien cerné
A priori , une norme européenne est un acte pris par les institutions de l'Union européenne. Or, force est de constater que là encore, la réalité est plus complexe.
a) L'intervention des États membres dans le prolongement des institutions européennes
Il convient de rappeler qu'à la différence des règlements, les directives européennes renvoient à des mesures de transpositions prises au niveau des États membres. Ce faisant, les textes nationaux (lois, décrets, arrêtés) adoptés dans ce cadre sont regardés comme une partie de la norme européenne . Ainsi lorsque la France ne respecte pas les textes qu'elle a elle-même adoptés pour transposer une directive européenne elle est passible de recours devant la Cour de justice de l'Union européenne pour manquement au respect de ses obligations communautaires .
Au-delà de la transposition stricto sensu , les autorités nationales sont aussi tenues d'appliquer le droit européen sur leur territoire et elles peuvent être amenées à en donner des interprétations parfois différentes. Un exemple particulièrement sensible en a été donné ces dernières années en France par l'Autorité de la concurrence française qui a pu rendre, au nom du droit européen, des décisions souvent plus sévères pour nos entreprises que son équivalente allemande 17 ( * ) .
b) Des normes européennes non produites en Europe
De façon symétrique à ce que nous venons d'indiquer concernant l'articulation avec les textes nationaux, nombre de normes s'imposant à l'ensemble de l'Union européenne ne sont pas pour autant des normes d'origine européenne .
En effet, il peut s'agir de la reprise de normes décidées dans un cadre international. Par exemple dans le secteur des télécommunications, l'Union européenne reprend très largement des réglementations élaborées dans le cadre de l'Union internationale des télécommunications, ou dans le domaine du transport aérien s'agissant des règles élaborées par l'Organisation internationale de l'aviation civile.
De même, les normes négociées sous mandat au sein du CEN-Cenelec prennent souvent pour référence les normes internationales ISO déjà applicables de façon volontaire dans le domaine considéré. Celles-ci représentent aujourd'hui plus de 30 % des normes adoptées par le CEN et de 80 % de celles du Cenelec.
Enfin, l'Union européenne peut être liée avec des États tiers par des obligations de reconnaissance mutuelle qui imposent, via Bruxelles, à nos entreprises et nos citoyens d'accepter des règles qui n'avaient pas été directement décidées elles-mêmes dans le cadre européen. Le principe de convergence réglementaire prévu par le projet de traité transatlantique va même plus loin puisqu'il aurait pour effet d'orienter le processus normatif de l'Union européenne (certes sous réserve de réciprocité avec les États-Unis) en lui imposant de prendre en compte les normes en vigueur chez son partenaire et la façon dont elles évoluent.
Au final, la notion de norme européenne apparaît complexe à définir et parfois à comprendre, ce qui ne va pas dans le sens de la simplicité pour ceux qui ont à les appliquer , en particulier les PME.
Cet ensemble très large, recouvre des textes de natures très différentes au regard des responsabilités qu'elles engagent. La norme européenne s'apparente ainsi à un OPMI (objet politiquement mal identifié) avec des effets réels sur la façon dont l'Europe est perçue par nos concitoyens.
C'est malheureusement parfois avec raison qu'ils se plaignent du flou qui entoure la notion « normes européennes » sans faire la distinction entre les directives adoptées par les responsables politiques et les normes du CEN-Cenelec soi-disant volontaires. C'est en revanche parfois à tort que l'on incrimine l'Europe pour des difficultés dont les responsables sont davantage à Paris qu'à Bruxelles (cf. I. C. 2 à propos des surtranspositions nationales).
Certes, la question des normes européennes est devenue un sujet sensible souvent exploité contre l'Europe mais elle appelle néanmoins un effort de pédagogie et de précision pour lequel une responsabilité particulière nous incombe.
* 1 Rapport d'information « Normes agricoles : retrouver le chemin du bon sens » de M. Daniel DUBOIS, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat n° 733 (2015-2016) - 29 juin 2016.
* 2 Partenariat public-privé.
* 3 Point abordé en I. B.
* 4 International Standard Organization.
* 5 Ce dernier étant compétent pour les secteurs électrique et électronique au sens large.
* 6 En anglais : standardization .
* 7 On parle alors de normes devenues d'application obligatoire (NDAO).
* 8 Directives 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 proposant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques.
* 9 Rappelons qu'en l'absence d'une telle nécessité, le principe au sein du marché intérieur demeure celui de la reconnaissance mutuelle par lequel chaque État membre est tenu d'assurer la libre circulation sur son territoire des biens en respectant la réglementation de l'État membre dont ils sont issus.
* 10 Directive 2014/35/UE.
* 11 Qui auraient été longs et difficiles à négocier, ralentissant d'autant la réalisation du marché intérieur.
* 12 Et exceptionnellement le règlement.
* 13 Plus précisément, ce mandat est confié au Cenelec lorsqu'il s'agit du secteur électrique-électronique et au CEN dans les autres cas.
* 14 Souvent issue d'une fédération professionnelle nationale.
* 15 Dit AdCO (Administrative Cooperation Group).
* 16 Directives et exceptionnellement règlements.
* 17 C'est notamment l'une des conclusions du rapport d'information n° 214 (2013-2014) de notre collègue Jean Bizet adopté par notre commission en décembre 2013.