III. VERS UNE EUROPE PLUS DÉMOCRATIQUE ET PLUS TRANSPARENTE ?
La Commission européenne a souhaité rappeler dans son programme de travail pour 2017 que les structures de gouvernance européennes sont réellement au service des citoyens européens. Elle rappelle qu'il convient de « mieux faire les choses » tout en faisant « des choses meilleures ». Cette ambition doit permettre de répondre à un euroscepticisme latent au sein des opinions publiques et dont le référendum britannique a constitué la plus parfaite illustration. La Commission européenne entend, dans ces conditions, insister sur l'aspect opérationnel.
Il s'agit bien sûr de veiller à ce que la législation européenne soit appliquée et respectée, en coopérant à cet effet avec les Etats membres, afin qu'elle puisse donner des résultats concrets sur le terrain. Des initiatives visant le contrôle de l'application des règles du marché unique, de la règlementation environnementale et d'accès à la justice devraient ainsi être proposées. La Commission européenne souhaite également poursuivre sa réflexion sur une meilleure réglementation, par l'intermédiaire notamment du programme REFIT. Elle devrait ainsi proposer, dans le domaine de l'environnement, des mesures de simplification.
Elle insiste dans son programme sur deux points : la révision de la procédure de comitologie et l'amélioration de la transparence. Vos rapporteurs estiment que les avancées en ce sens ne peuvent être tangibles que si les parlements nationaux sont mieux associés au processus législatif européen 21 ( * ) .
A. LA RÉVISION DE LA COMITOLOGIE
La Commission européenne souhaite continuer à renforcer la transparence de son processus d'élaboration de la norme, initié par l'accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » d'avril 2016 22 ( * ) . Elle entend ainsi évaluer la légitimité démocratique des procédures actuelles d'adoption des actes délégués et des actes d'exécution - procédure dite de comitologie - et souhaite examiner la possibilité de modifier les procédures actuelles d'adoption de certains actes dérivés.
Prévus aux articles 290 et 291 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, les actes délégués complètent ou modifient certains éléments non essentiels d'un acte législatif. Ils sont adoptés sous le contrôle du législateur qui peut révoquer sa délégation à tout moment. Le délai d'objection du Parlement européen et du Conseil à tout acte délégué adopté est en principe d'au moins deux mois, le délai étant prorogeable de deux mois à l'initiative d'une des institutions (procédure de réglementation avec contrôle). Les actes d'exécution fixent, quant à eux, les modalités de mise en oeuvre des actes législatifs.
La commission des affaires européennes du Sénat a adopté, le 21 janvier 2014, un avis politique, transmis à la Commission européenne, sur la question du recours systématique aux actes délégués, regrettant l'absence d'encadrement de cette pratique et le fait que les parlements nationaux ne puissent exercer de contrôle sur leur adoption, notamment en matière de subsidiarité 23 ( * ) . L'avis politique insistait sur l'opacité entourant la sélection des experts au sein des comités chargés d'assister la Commission européenne en vue de préparer lesdits actes. Ces comités ne sont plus composés de représentants des États membres, ce qui fragilise le contrôle des dispositifs adoptés. Il concluait sur la nécessité de préciser le plus possible les règlements afin de limiter le recours aux actes délégués et la nécessité, pour la Commission européenne, de sélectionner des experts des États membres au sein des comités qui l'assistent.
Le Parlement européen avait également émis un certain nombre de critiques sur les conditions d'exercice de la compétence d'exécution par la Commission européenne. Il a ainsi adopté, le 25 février 2014, une résolution sur les suites à donner à la délégation de pouvoirs législatifs et au contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission. Ce texte soulignait également le recours abusif à de tels actes et insistait sur une meilleure association des États membres et du Parlement européen à leur élaboration.
Les réserves exprimées sur le manque de transparence autour de ce type d'acte semblent avoir été pour partie entendues par la Commission européenne. Aux termes de l'accord interinstitutionnel du 13 avril 2016, les projets d'actes délégués donnent désormais lieu à des consultations publiques. Les projets sont accessibles durant quatre semaines via le site internet de la Commission européenne. Les experts des États membres sont consultés dans le même temps, la nomination de ceux-ci restant à la discrétion des gouvernements. Des consultations avec les parties intéressées peuvent également avoir lieu. La modification substantielle d'un projet d'acte délégué après consultation doit donner lieu à un nouvel avis des experts. Un représentant du Parlement européen peut être associé aux réunions d'experts, à la demande du Parlement européen. La Commission européenne reprend en cela les propositions de la résolution du Parlement européen citée plus haut. Certaines commissions parlementaires s'y associent déjà, à l'image de la commission PECH. Des analyses d'impact pourraient, le cas échéant, être produites sur les actes d'exécution susceptibles d'avoir des effets importants.
Le souhait de la Commission européenne d'aller plus loin va dans le bon sens. Cependant, si elle entend renforcer la légitimité démocratique entourant ces actes, il convient de mieux associer les parlements nationaux. L'opportunité d'un contrôle de ces actes au titre du principe de subsidiarité n'est pas abordée. Les actes délégués ou d'exécution demeurent pourtant des compléments des actes législatifs qui, eux, sont soumis à ce contrôle. Celui-ci n'est donc in fine que partiel.
Il convient également de parvenir à un recours limité à ce type d'acte, dont la portée doit être précise et réduite. Latitude doit être laissée au législateur pour revenir sur ces actes une fois adoptés par la Commission : le délai de deux mois traditionnellement retenu est, à cet égard, trop court. Trois mois conviendraient mieux. Vos rapporteurs sont, à cet égard, assez réservés quant au projet de la Commission de supprimer progressivement la procédure de réglementation avec contrôle .
La comitologie se fonde par ailleurs sur un échange entre la Commission européenne et des comités d'experts, nommés par ses soins, sans que ne soit garantie une représentation des Etats membres. Un processus transparent de désignation des experts doit de fait être mis en oeuvre, associant les législateurs.
* 21 Union européenne : Mieux légiférer avec les parlements nationaux, Rapport d'information n° 84 (2015-2016) de MM. Jean Bizet et Simon Sutour, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 15 octobre 2015 et Résolution du Sénat n°41 (2015-2016) du 20 novembre 2015.
* 22 Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne «Mieux légiférer», 13 avril 2016.
* 23 Rapport de M. Simon SUTOUR, au nom de la commission des affaires européennes : "La place des actes délégués dans la législation européenne" n° 322 (2013-2014), 29 janvier 2014