B. UNE PRÉVISION BUDGÉTAIRE VOLONTAIREMENT INSINCÈRE
1. Une dotation systématiquement dépassée
En dépit de son caractère irréaliste, le montant de la « provision » OPEX défini dans la loi de programmation militaire (450 millions d'euros) a été celui inscrit chaque année dans les lois de finances depuis 2014. Cette dotation est inscrite à l'action 6 « Surcoûts liés aux opérations extérieures » du programme 178 « Préparation et emploi des forces ».
Or les hypothèses retenues par la loi de programmation militaire pour le calcul du montant de la provision du « surcoût OPEX » étant obsolètes avant même l'entrée en vigueur de la loi, le montant inscrit chaque année en loi de finances est donc logiquement systématiquement dépassé en exécution.
Évolution du « surcoût OPEX » depuis 2003
(en millions d'euros)
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
PLF |
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2017 |
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Loi de finances initiale |
24 |
24 |
100 |
175 |
375 |
475 |
510 |
570 |
630 |
630 |
630 |
450 |
450 |
450 |
450 |
|
Coûts non prévus par la LFI |
630 |
609 |
453 |
428 |
310 |
376 |
361 |
290 |
617 |
243 |
620 |
668 |
666 |
||
|
Total |
654 |
633 |
553 |
603 |
685 |
851 |
871 |
860 |
1247 |
873 |
1250 |
1118 |
1116 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire 2016
L'intensification du rythme des OPEX depuis 2011 s'est en outre traduite par un accroissement de l'écart entre le montant inscrit en loi de finances et celui effectivement constaté, qui est passé de 243 millions d'euros en 2012 à 666 millions d'euros en 2015 .
Évolution de l'écart entre exécution et prévision du « surcoût OPEX »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Si, la première année de mise en oeuvre de la loi de programmation militaire, le ministère de la défense a justifié la faiblesse de cette provision par l'incertitude entourant le montant prévisionnel du « surcoût OPEX », il est acquis depuis que celui-ci, sauf sortie imprévue de la France d'un théâtre d'opération, ne pourra pas être inférieur à un milliard d'euros .
2. Une situation contraire au principe organique de sincérité budgétaire
L'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances rappelle que « les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». L'inscription systématique d'une provision notoirement insuffisante apparaît donc contraire au principe organique de sincérité budgétaire inscrit à l'article 32 précité .
Votre rapporteur spécial est d'ailleurs rejoint sur ce point par la Cour des comptes qui estime, dans son enquête figurant en annexe que la « budgétisation des surcoûts des OPEX est insuffisante et insincère ».