II. UN ACCORD POLITIQUE ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET LA TURQUIE
À la suite de négociations menées en grande partie par l'Allemagne, le Conseil européen et la Turquie se sont accordés, lors du sommet européen du 18 mars 2016, sur des mesures complémentaires au plan d'action commun du 29 novembre 2015 . À travers cette déclaration, les autorités européennes poursuivaient un triple objectif :
- la substitution de voies légales au trafic d'êtres humains : il s'agissait de restaurer un système d'admission légal et organisé, en supprimant « tout ce qui était de nature à inciter les migrants et les demandeurs d'asile à emprunter des parcours clandestins pour gagner l'UE » 8 ( * ) .
- une coopération efficace avec les autorités turques reposant en particulier sur une lutte accrue de la Turquie contre les trafics d'êtres humains et une coopération policière ;
- un engagement de la Turquie sur la protection des réfugiés syriens et non-syriens.
Cette déclaration s'est déclinée en trois axes principaux :
- le renvoi de la Grèce vers la Turquie de tous les migrants en situation irrégulière arrivés sur les îles grecques à compter du 20 mars 2016 ;
- l'application, dès le 4 avril 2016, du programme dit « 1 pour 1 » qui prévoit la réinstallation légale dans l'UE d'un nombre de Syriens équivalent à celui des Syriens réadmis en Turquie ;
- une accélération des négociations d'adhésion, accompagnée d'une libéralisation des visas avant la fin juin 2016.
A. LE RENVOI DES MIGRANTS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE, PIÈCE MAÎTRESSE DE L'ACCORD
1. Le dispositif et ses implications juridiques
Le premier élément de l'accord du 18 mars dernier prévoit le renvoi en Turquie de tous les nouveaux migrants en situation irrégulière arrivant en Grèce depuis la Turquie à compter du 20 mars 2016.
Ce renvoi concerne non seulement les migrants ne demandant pas l'asile mais aussi les demandeurs d'asile dont la demande a été déclarée infondée ou irrecevable conformément à la directive de 2013 sur les procédures d'asile 9 ( * ) .
? L'article 33 de cette directive permet en effet aux États membres de considérer une demande d'asile comme irrecevable dans le cadre d'une procédure accélérée - sans qu'elle doive être examinée au fond - dans les cas suivants :
- la personne s'est déjà vu reconnaître le statut de réfugié ou jouit déjà d'une protection suffisante dans un « pays de premier asile » ;
- elle vient d'un « pays tiers sûr » ;
- lorsque la demande a déjà été examinée et qu'il n'existe aucune raison de procéder à un autre examen.
L'article 35 de cette directive de 2013 définit un « pays de premier asile » comme un pays dans lequel le demandeur « s'est vu reconnaître la qualité de réfugié et peut encore se prévaloir de cette protection ou jouit, à un autre titre, d'une protection suffisante ». Son application du concept de pays dit « de premier asile » est conditionnée à un examen individuel de la demande permettant au demandeur de faire valoir des circonstances particulières à son cas.
Le concept de « pays tiers sûr » 10 ( * ) garantit, quant à lui, l'accès à une protection effective. L'article 38 en encadre l'application en la conditionnant au respect de plusieurs critères : le demandeur doit pouvoir y solliciter et, le cas échéant, obtenir une protection conforme à la Convention de Genève, et y être protégé contre la persécution, la torture et le refoulement ; il doit exister un « lien de connexion » entre le demandeur et le pays tiers considéré comme sûr rendant le retour raisonnable ; un examen individuel de la demande doit permettre au demandeur de faire valoir des circonstances particulières s'opposant à l'application du concept à son cas.
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Article 38 de la directive de 2013 sur les procédures d'asile Le concept de pays tiers sûr 1. Les États membres peuvent appliquer le concept de pays tiers sûr uniquement lorsque les autorités compétentes ont acquis la certitude que dans le pays tiers concerné, le demandeur de protection internationale sera traité conformément aux principes suivants: a) les demandeurs n'ont à craindre ni pour leur vie ni pour leur liberté en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social particulier ou de leurs opinions politiques; b) il n'existe aucun risque d'atteintes graves au sens de la directive 2011/95/UE; c) le principe de non-refoulement est respecté conformément à la convention de Genève; d) l'interdiction, prévue par le droit international, de prendre des mesures d'éloignement contraires à l'interdiction de la torture et des traitements cruels, inhumains ou dégradants, y est respectée; et e) la possibilité existe de solliciter la reconnaissance du statut de réfugié et, si ce statut est accordé, de bénéficier d'une protection conformément à la Convention de Genève. 2. L'application du concept de pays tiers sûr est subordonnée aux règles fixées dans le droit national, et notamment: a) les règles prévoyant qu'un lien de connexion doit exister entre le demandeur et le pays tiers concerné, sur la base duquel il serait raisonnable que le demandeur se rende dans ce pays; b) les règles relatives aux méthodes appliquées par les autorités compétentes pour s'assurer que le concept de pays tiers sûr peut être appliqué à un pays déterminé ou à un demandeur déterminé. Ces méthodes prévoient un examen au cas par cas de la sécurité du pays pour un demandeur déterminé et/ou la désignation par l'État membre des pays considérés comme étant généralement sûrs; c) les règles, conformes au droit international, qui autorisent un examen individuel en vue de déterminer si le pays tiers concerné est sûr pour un demandeur déterminé, ce qui, au minimum, permet au demandeur de contester l'application du concept de pays tiers sûr au motif que le pays tiers n'est pas sûr dans son cas particulier. Le demandeur est en outre autorisé à contester l'existence d'un lien entre lui-même et le pays tiers conformément au point a). 3. Lorsqu'ils exécutent une décision uniquement fondée sur le présent article, les États membres: a) en informent le demandeur; et b) lui fournissent un document informant les autorités du pays tiers, dans la langue de ce pays, que la demande n'a pas été examinée quant au fond. 4. Lorsque le pays tiers ne permet pas au demandeur d'entrer sur son territoire, les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure conformément aux principes de base et garanties fondamentales énoncés au chapitre II. 5. Les États membres informent régulièrement la Commission des pays tiers auxquels ce concept est appliqué conformément aux dispositions du présent article. |
Selon les informations communiquées par le ministre de l'intérieur, il s'agit de dispositions facultatives, que les États membres sont libres de transposer ou non dans leur législation nationale.
Ainsi la France a-t-elle fait le choix, à l'occasion de la loi sur l'asile de juillet 2015 11 ( * ) , d'une transposition partielle : peuvent être qualifiées d'irrecevables les demandes de personnes bénéficiant déjà de la protection d'un « pays de premier asile » ainsi que les demandes de réexamen ne contenant aucun élément nouveau.
L'idée est donc de permettre le renvoi de demandeurs d'asile en Turquie dans la mesure où celle-ci constituerait pour eux un « pays de premier asile » ou un « pays tiers sûr » où ils pourraient bénéficier d'une protection. De fait, si la Turquie n'applique pas la Convention de Genève dans son intégralité, elle s'est dotée récemment d'un cadre juridique de protection internationale et octroie, en outre, aux Syriens, un régime particulier dit de « protection temporaire » censé leur offrir des droits équivalents à ceux garantis par cette Convention.
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La protection internationale en Turquie 12 ( * ) Le cadre juridique en matière de protection internationale en Turquie est défini par une loi sur les étrangers et la protection internationale inspirée du droit européen, adopté en avril 2013 et en vigueur depuis avril 2014, qui prévoit trois statuts : - un statut de réfugié , au sens de la Convention de Genève de 1951, qui est réservé aux ressortissants des pays européens. Signataire de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut de réfugiés, la Turquie a en effet assorti sa signature d'une limitation géographique , de sorte qu'elle n'octroie en principe le droit d'asile qu'aux seuls ressortissants d'États membres du Conseil de l'Europe ; - un statut de « réfugié conditionnel » pour les personnes qui répondent à la définition de la Convention de Genève de 1951 mais viennent d'un pays non européen ; les garanties offertes dans ce cadre sont moindres que celles attachées au statut de réfugié, n'offrant notamment pas de perspective d'intégration légale ni de droit au rapprochement familial ; - un statut de « protection subsidiaire » pour les personnes menacées de peine de mort ou de torture dans leur pays d'origine ou soumises à un risque personnel d'actes de violence généralisés, qui s'inspire du régime européen de protection subsidiaire. Les droits liés à ce statut sont moindres que ceux garantis par celui de réfugié, mais comprennent néanmoins un droit au regroupement familial. Cette loi, la première dans le domaine de l'asile en Turquie, définit l'ensemble des règles applicables à la procédure individuelle de demande de protection internationale et à la mise en oeuvre de celle-ci, sous l'autorité de la Direction générale de la gestion des migrations (Directorate General of Migration Management, DGMM), agence civile créée par cette même loi et rattachée au ministère de l'intérieur (précédemment, l'asile relevait de la compétence de la police nationale turque). Cette loi est porteuse d'un certain nombre d'avancées sur le plan des droits. Ainsi, elle limite la privation de liberté dans le cadre d'un renvoi dans un autre pays à six mois (renouvelables une fois) ; elle ouvre le droit à un conseil juridique ; enfin, elle précise aussi l'obligation de non-refoulement. Néanmoins, comme l'a souligné la représentante d'une ONG lors de son audition, certains décrets d'application de cette loi concernant notamment des garanties procédurales, n'étaient pas en vigueur et n'ont été publiés que le 17 mars dernier, à la veille de la signature de l'accord avec l'Union européenne. Par ailleurs, en vertu d'un règlement du 22 octobre 2014 pris en application de l'article 91 de cette loi, la Turquie accorde une protection temporaire aux ressortissants syriens, censée apporter une protection équivalente à celle de la Convention de Genève, qui leur offre des garanties comme le droit à un séjour légal, la protection contre le refoulement et l'accès à certains droits sociaux , notamment l'accès gratuit aux soins. La reconnaissance de ce statut relève d'une approche collective, dite prima facie , et n'implique pas l'application d'une procédure individuelle en vue de la détermination du statut. Pour y accéder et obtenir leur carte de protection temporaire, les bénéficiaires potentiels doivent simplement se faire enregistrer auprès de la DGMM. |
? Comme le souligne la Commission européenne dans sa communication du 16 mars 2016 13 ( * ) , l'application de ce dispositif aux migrants arrivés de Turquie en Grèce comportait au moins deux prérequis :
- d'une part, que la Grèce se doter d'une législation permettant la reconnaissance de la Turquie comme « pays de premier asile » ou comme « pays tiers sûr » et qu'elle assure le respect des garanties procédurales requises pour les décisions d'irrecevabilité (entretien individuel avec le demandeur d'asile, examen approfondi de son dossier, droit de recours contre la décision d'irrecevabilité), le caractère de « pays tiers sûr » ne pouvant être déclaré qu'au cas par cas, sur la base de l'examen de chaque situation individuelle ;
- d'autre part, que la Turquie garantisse l'accès effectif à des procédures d'asile (entretien individuel, examen individuel de chaque dossier, droit de recours contre les décisions de refus) à toute personne ayant besoin d'une protection internationale, le renouvellement du régime de protection temporaire aux Syriens ayant quitté son territoire et la garantie d'une protection équivalente à celle prévue par la Convention de Genève pour les non Syriens, notamment ceux qui sont envoyés.
La Grèce a donc adopté, le 3 avril 2016, une loi lui permettant d'appliquer les concepts de « pays tiers sûr » et de « pays de premier asile » et d'assurer des procédures accélérées pour l'examen des demandes d'asile, y compris en matière d'appel grâce à la mise en place de 20 comités de recours.
De son côté, la Turquie a adopté le 6 avril 2016 une législation visant à permettre aux ressortissants syriens renvoyés d'accéder à la protection temporaire ou de la retrouver (dans la mesure où jusqu'à présent, ils perdaient cette protection en quittant le territoire turc). Elle a également fourni des assurances écrites concernant le non refoulement des non-syriens sollicitant une protection internationale. Enfin, elle s'est engagée, via une feuille de route, à accélérer le traitement des demandes de protection en souffrance.
? Ce n'est que lorsque, dans les conditions prévues par les directives européennes, en particulier les directives « qualification » 14 ( * ) et « procédures d'asile », une demande a été rejetée au fond ou déclarée irrecevable que le migrant peut être éloigné et entre donc dans le champ des accords de réadmission .
L'accord UE-Turquie prévoit de rendre opérationnels les accords de réadmission nécessaires à la mise en oeuvre des renvois de migrants de la Grèce vers la Turquie. Conformément aux engagements qui figuraient déjà dans la déclaration du 29 novembre 2015, il prévoit l'entrée en vigueur anticipée au 1 er juin 2016 - au lieu du 1 er octobre 2017 - de l'accord de réadmission UE-Turquie pour les ressortissants des pays tiers.
Par ailleurs, il rappelle certaines garanties sur les modalités opérationnelles de la réadmission. Il s'agit, en effet, de remédier aux difficultés d'application de l'accord bilatéral de réadmission entre la Grèce et la Turquie , signé il y a une quinzaine d'années et sur lequel se fonderont les retours de tous les migrants en situation irrégulière dans l'attente de la mise en oeuvre complète de l'accord de réadmission UE-Turquie.
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Accord de réadmission UE-Turquie et accord de réadmission Grèce-Turquie Selon les éléments recueillis auprès de la direction générale des étrangers en France, ces deux accords ne sont pas de même nature : - l'accord de réadmission européen conclu avec la Turquie s'applique à l'ensemble des États membres ; - l'accord de réadmission bilatéral ne s'applique qu'entre la Grèce seule et la Turquie. L'accord de réadmission UE-Turquie a été signé à Ankara le 16 décembre 2013 et est entré en vigueur le 1 er octobre 2014. Les dispositions des accords de réadmission européens priment sur celles des accords bilatéraux conclus par les États membres avec le pays tiers concerné. L'article 24 de cet accord stipule que les dispositions relatives à la réadmission de ressortissants de pays tiers ne sont rendues applicables que trois ans à compter de l'entrée en vigueur du texte, soit le 1 er octobre 2017. Pendant cette période « transitoire » de trois ans, les accords bilatéraux de réadmission existants entre la Turquie et les différents États de l'UE continuent de s'appliquer. Par conséquent, l'accord bilatéral entre la Grèce et la Turquie a continué à s'appliquer tant que l'accord UE-Turquie de réadmission n'est pas entré en vigueur. Dans le cadre de la déclaration conjointe UE-Turquie du 29 novembre 2015, la Turquie s'était engagée à prendre les dispositions nécessaires pour une entrée en vigueur anticipée au 1 er juin 2016 de la clause dite de « réadmission des ressortissants de pays tiers », qui permet à l'une des parties de faire réadmettre sur le territoire de l'autre partie les ressortissants qui n'ont ni la nationalité d'un État membre de l'UE, ni celle de la Turquie, mais pour lesquels il est établi qu'ils ont transité directement par le territoire d'une partie avant de se rendre sur le territoire de l'autre (soit de la Turquie vers l'UE ou de l'UE vers la Turquie). Source : DGEF, ministère de l'intérieur, réponse au questionnaire. |
2. Les implications d'ordre matériel et logistique
La mise en oeuvre du dispositif de renvoi a d'abord impliqué d'organiser l'évacuation vers le continent des migrants qui se trouvaient dans les hotspots avant la date du 20 mars 2016.
Elle a également rendu nécessaire une évolution du rôle de ces centres d'accueil et d'enregistrement . Alors qu'ils se contentaient jusqu'alors d'enregistrer les migrants avant leur transfert vers le continent, ils ont été transformés en structures d'accueil fermées destinées à effectuer un tri entre migrants pouvant prétendre à demander l'asile et migrants ayant vocation à être placés en centre de rétention dans l'attente de leur renvoi en Turquie.
L'article 43 de la directive précitée « procédures d'asile » autorise les États membres à retenir un demandeur d'asile dans l'attente de sa décision. Cette rétention est « universelle et automatique » 15 ( * ) puisque « la nécessité de la rétention ne fait apparemment l'objet d'aucune appréciation individuelle ». Celle-ci doit cependant être prise dans un délai raisonnable tandis que toute rétention de plus longue durée pendant la procédure d'asile doit être strictement nécessaire et satisfaire aux conditions spécifiques prévues par les articles 8 à 11 de la directive européenne relative aux conditions d'accueil 16 ( * ) .
Cette évolution requérait l' installation de capacités pour l'accueil pour les migrants et pour les bureaux chargés d'examiner les demandes d'asile ou les dossiers de réadmission.
Par ailleurs, il était nécessaire de renforcer les capacités du service grec de l'asile , déjà saturé, pour traiter les demandes en respectant les garanties procédurales requises, dans la perspective d'une augmentation des demandes d'asile. Le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) se voyait ainsi confier l'une de ses premières missions d'appui opérationnel .
Le déploiement d'agents d' Europol est également envisagée, tant pour recueillir de l'information sur les passeurs auprès des migrants que pour détecter la présence d'éventuels terroristes.
Enfin, l'organisation des opérations de retour s'annonçait comme un défi logistique inédit , nécessitant l'organisation à grande échelle des transports entre les îles grecques et la Turquie, le coût de ces opérations, effectuées avec l'aide de Frontex, étant pris en charge par l'UE.
Des contributions étaient en conséquence attendues des États membres en termes financiers mais aussi humains pour soutenir cette vaste opération.
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Moyens humains mis à disposition par la France pour la mise en oeuvre de l'accord UE-Turquie (22/09/2016) En réponse à l'appel à contribution de Frontex pour l'application de l'accord, la France a envoyé 122 escorteurs, issus des CRS, de la préfecture de police et de la gendarmerie mobile, ainsi que sept agents chargés de l'exécution administrative des décisions, dont deux de la direction générale des étrangers en France, afin de mener à bien les procédures de réadmission. Ces agents ont été déployés du 8 avril au 30 mai 2016 , une partie du contingent des escorteurs étant rappelée en France début mai au regard des forts besoins sur le territoire national. 52 experts au total ont été déployés auprès d'EASO pour dispenser de l'information aux migrants, enregistrer les demandes d'asile ou assurer l'interprétariat. La France reste aujourd'hui mobilisée pour le bon fonctionnement des hotspots en Grèce et a envoyé depuis le début de leur mise en place plusieurs dizaines d'interprètes et d'experts en matière d'asile, de fraude documentaire et de retour. A la fin du mois d'août, 60 experts français étaient présents auprès de Frontex et 14 auprès d'EASO . Source : DGEF, ministère de l'intérieur, réponse au questionnaire. |
* 8 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil. Premier rapport sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la déclaration UE-Turquie, 20 avril 2016.
* 9 Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale.
* 10 Il convient de distinguer un pays « d'origine sûr » d'un pays « tiers sûr », cette dernière notion renvoyant à un pays hors UE par lequel le demandeur d'asile a transité et où il peut être renvoyé, car l'État membre considère que la demande d'asile aurait dû être enregistrée. La demande d'asile n'est donc pas examinée par l'État membre mais par le dit « pays tiers sûr ».
* 11 Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.
* 12 AIDA (Asylum information database) country report Turkey, Conseil européen des Réfugiés et Exilés (ECRE) et Refugee Rights Turkey, décembre 2015.
* 13 Communication de la Commission sur les prochaines étapes opérationnelles de la coopération UE-Turquie dans le domaine de la migration, COM (2016) final.
* 14 Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection.
* 15 Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, « La situation des réfugiés et des migrants dans le cadre de l'Accord UE-Turquie du 18 mars 2016 », 19 avril 2016.
* 16 Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.