II. LES AGGLOMÉRATIONS DANS LE NOUVEAU CONTEXTE RÉGIONAL
La mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale renforce la métropolisation du territoire à deux niveaux :
- d'une part, la création d'une quinzaine de métropoles, sur l'ensemble du territoire continental de la République, par l'effet du régime rénové par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi Maptam » ;
- d'autre part, la transformation-extension de communautés d'agglomération (CA) en communautés urbaines (CU) en conséquence du nouveau contexte régional.
A. LA CONSTELLATION DES MÉTROPOLES
Au 1 er janvier 2016, la France comptait 13 métropoles - EPCI à fiscalité propre les plus intégrés par les compétences que les communes doivent obligatoirement leur transférer :
- au 1 er janvier 2012, avait été créée la métropole de Nice Côte d'Azur sur le fondement de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui a établi le statut métropolitain, ultérieurement rénové par la loi Maptam ;
- au 1 er janvier 2015, ont été mises en place les 10 métropoles de droit commun créées par ladite loi par application des critères démographiques et fonctionnels qu'elle a prescrits : Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse.
À la même date, était aussi instituée la Métropole de Lyon, nouvelle collectivité territoriale à statut particulier, qui exerce sur son périmètre les compétences départementales et métropolitaines ;
- au 1 er janvier 2016, deux nouvelles métropoles ont vu le jour, toutes deux régies par des dispositions spécifiques : le Grand Paris et Aix-Marseille-Provence ;
- au 1 er juillet 2016, sera créée la métropole du Grand Nancy par transformation de la communauté urbaine existante.
Les déplacements réalisés à ce jour par vos rapporteurs à Rouen puis à Bordeaux ont fait apparaître deux sujets d'actualité :
- l'organisation du territoire métropolitain ;
- le transfert conventionnel de compétences départementales par application de la loi.
1. Pour un développement équilibré de la métropole
Certaines de ces métropoles ne sont pas implantées sur un territoire uniformément urbain. Autour de la ville centre, elles regroupent aussi des petites villes ainsi que des communes rurales.
Elles sont donc confrontées au défi de faire bénéficier tous ces ensembles des effets attendus de la métropolisation conçue pour dynamiser l'attractivité et l'économie de son tissu.
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La métropole de Rouen, réunit 71 communes et 494 382 habitants ; une ville-centre - Rouen - représentant plus de 20 % de la population totale et un chapelet de villes peuplées de 20 à 30 000 habitants. 45 de ces communes comptent moins de 4 500 habitants. La métropole de Bordeaux, regroupe 28 communes - dont 12 de moins de 10 000 habitants (4 de moins de 4 000 habitants), 8 comptant 20 à 30 000 habitants et 3 entre 40 000 et 70 000 habitants. Sa population est de 749 595 habitants sur un territoire de 57 828 hectares. Celle de la ville-centre Bordeaux est de 243 626 habitants, soit un tiers environ de l'ensemble. |
Chacune de ces deux métropoles s'est organisée pour construire un développement harmonieux de son périmètre.
a) Une organisation territorialisée dans la métropole normande
À Rouen, les élus se sont mis « en ordre de marche » immédiatement après les élections municipales de 2014, selon les mots du président de la métropole, M. Frédéric Sanchez : une conférence métropolitaine a été organisée en mai 2014 pour l'établissement du pacte de gouvernance et des compétences de la future métropole.
L'anticipation de la mise en place de la métropole a permis de poser les principes généraux des transferts financiers et des personnels dès le 1 er janvier 2015 ainsi qu'à la même date, l'exercice par la nouvelle entité de ses nouvelles compétences.
Cette organisation repose sur un consensus solide constitué de 80 % des communes représentant 80 % de la population, a précisé le président Sanchez. Elle est structurée autour de :
- la conférence métropolitaine des maires ;
- cinq conférences locales ;
- des comités spécifiques créés sur des sujets structurants.
Elle se veut déconcentrée. Le territoire métropolitain est découpé en cinq pôles de proximité, comptant chacun 100 000 habitants environ, conçus pour offrir conseil et expertise aux communes pour l'élaboration de leurs projets de développement et gérer les services de proximité aux usagers : Austreberthe-Cailly, Plateaux-Robec, Rouen, Seine-Sud et Val de Seine. Ils sont dotés chacun d'une direction technique pour la voirie et l'urbanisme notamment ainsi que d'une enveloppe de crédits consacrés à la voirie.
Les budgets dédiés aux grands services publics (eau, assainissement...) sont territorialisés. La conférence des maires décide de l'affectation de ces crédits.
Il importe que les franges rurales du territoire ne soient pas laissées à l'écart. A été mis en place un dispositif financier d'aide à l'aménagement pour les communes rurales auquel celles-ci recourent principalement en fonctionnement. Ce fonds qui préexistait à la création de la métropole -créé notamment dans l'agglomération de Rouen-, fonctionne sous la forme de droits de tirage pour l'entretien des bâtiments municipaux, le financement de travaux de sécurité, l'aménagement de chemins piétonniers ... Il a été complété à compter du 1 er janvier 2015 par l'ouverture d'un second dispositif, celui des pôles de proximité, déjà cités, qui assurent donc aux petites communes une assistance juridique et technique en matière d'urbanisme, d'aménagement ... Les communes bénéficient d'un accès direct à ce service.
Une commission, présidée par notre collègue Nelly Tocqueville, vice-présidente de la métropole, réunit les maires des petites communes tous les trois ou quatre mois sur les sujets métropolitains de leur territoire.
Par ailleurs, la métropole organise des mutualisations de proximité pour les moyens techniques, le personnel, les assurances, les marchés, la maintenance informatique.
b) Une organisation verticale dans la métropole aquitaine à l'effectif communal plus resserré
La question de la ruralité se pose différemment à Bordeaux sur un périmètre semi urbain/semi rural. L'effectif communal est plus faible. Aussi chaque commune est représentée au bureau - et tous les maires en sont membres - par la détention d'un poste de vice-président (au nombre de vingt) ou de conseiller délégué.
Le conseil métropolitain se réunit une fois par mois de même que le bureau.
Huit commissions thématiques ont été instituées.
La métropole est organisée verticalement : chaque vice-président dispose d'un budget et des services correspondant à sa délégation.
Son administration est déconcentrée par la constitution de ses services techniques (voirie, instruction des permis de construire ...) en quatre pôles territoriaux : rive droite ; Bordeaux ; sud (rive gauche) ; ouest (rive gauche). Y sont affectés respectivement 207, 475, 260 et 513 agents sur un total de 5 016 postes au 1 er janvier 2016 dont 1 295 par transfert des effectifs de la ville de Bordeaux et 643 de ceux des autres communes.
2. Le choix des compétences départementales
La loi contraint département et métropole à conventionner sur le transfert de compétences de l'un à l'autre. Ce dispositif institué par la loi Maptam a été renforcé par la loi NOTRe.
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Les modalités de l'exercice conventionnel de
compétences départementales
La métropole exerce, par transfert, en lieu et place du département, ou par délégation, en son nom et pour son compte, tout ou partie des groupes de compétences suivants : 1° attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement ; 2° missions confiées au service public départemental d'action sociale ; 3° adoption, adaptation et mise en oeuvre du programme départemental d'insertion ; 4° aide aux jeunes en difficulté ; 5° actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ; 6° personnes âgées et action sociale ou une partie de ces compétences, à l'exclusion de la prise en charge des prestations légales d'aide sociale ; 7° tourisme, culture et construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures destinés à la pratique du sport, ou une partie de ces compétences ; 8° construction, reconstruction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges (y compris accueil, restauration, hébergement, entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves) ; 9° gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental ainsi que de leurs dépendances et accessoires ; À défaut de convention entre le département et la métropole au 1 er janvier 2017 sur au moins trois des groupes de compétences mentionnés aux 1° à 8°, la totalité de ceux-ci, à l'exception de ceux mentionnés au 8°, sont transférés de plein droit à la métropole. La compétence « routes » fait l'objet d'une convention entre le département et la métropole. Cette convention organise le transfert de cette compétence à la métropole ou en précise les modalités d'exercice par le département, en cohérence avec les politiques mises en oeuvre par la métropole. À défaut de convention entre le département et la métropole à la date du 1 er janvier 2017, cette compétence est transférée de plein droit à la métropole. |
Outre la voirie à Rouen, le transfert a porté au 1 er janvier 2016 sur la gestion de trois musées labellisés « musée de France » -le musée Pierre Corneille, la Corderie Vallois et le musée des antiquités- pour constituer un pôle muséal intégrant également des musées transférés par la ville de Rouen. Certaines compétences sociales, liées notamment à la politique de la ville, la gestion du fonds d'aide aux jeunes en difficulté, devraient être également transférées.
À Bordeaux, la délégation qui a fait l'objet d'un accord global avec le département, portera sur la voirie, le fonds de solidarité logement (FSL), l'aide aux jeunes en difficulté par le fonds d'aide aux jeunes (FAJ) et le tourisme (hormis les actions d'intérêt départemental). Elle doit être validée au cours du mois de juillet par les deux assemblées délibérantes, le conseil départemental et le conseil de la métropole.