Droit de l'urbanisme et de la construction : l'urgence de simplifier

URBANISME

Recommandation n°1 : Créer une procédure de déclaration préalable modificative.

Difficulté à résoudre	Dans le droit actuel, les travaux soumis à déclaration préalable qui n'ont pas fait l'objet d'une opposition de l'administration doivent correspondre en tout point au projet soumis à autorisation. Aucune modification mineure ne peut être apportée une fois l'autorisation tacite délivrée. Ainsi, si avant l'achèvement des travaux, le pétitionnaire souhaite apporter un changement mineur à son projet initial, il est contraint de déposer un nouveau dossier complet portant sur la totalité des travaux.
Solution proposée	Il est proposé de créer une procédure de déclaration préalable modificative inspirée du permis de construire modificatif. Pour mémoire, le bénéficiaire d'un permis de construire ou d'un permis d'aménager en cours de validité peut apporter des modifications à celui-ci dès lors que ces modifications sont mineures. Cette demande peut être déposée à tout moment, dès l'instant que la déclaration d'achèvement des travaux n'a pas encore été délivrée. Ce permis ne constitue pas un nouveau permis. Les modifications apportées au projet initial ne peuvent concerner que des petites modifications telles que l'aspect extérieur du bâtiment (par exemple un changement de façade), la réduction ou l'augmentation de l'emprise au sol de la construction ou de la surface de plancher lorsqu'elle est mineure ou le changement de destination d'une partie des locaux. Une demande de permis modificatif peut être déposée à tout moment, dès l'instant que la déclaration d'achèvement des travaux n'a pas encore été délivrée. La demande de permis modificatif doit être effectuée au moyen d'un formulaire spécifique (Cerfa n°13411*05).
Accroche règlementaire	Cette disposition pourrait trouver sa place après l'article R. 421-17-1 du code de l'urbanisme dans la sous-section intitulée « Travaux et changements de destination soumis à déclaration préalable » . Elle prévoirait, par exemple, que : « La décision de non-opposition à des travaux soumis à déclaration préalable peut faire l'objet d'une décision modificative à l'initiative du pétitionnaire avant la déclaration d'achèvement des travaux » .

Recommandation n°2 : Assouplir les conditions d'autorisation des abris de jardin.

Difficulté à résoudre	L'installation d'abris de jardin correspond à un besoin fréquent en milieu rural ou en zone urbanisée pavillonnaire. Or, cette installation est soumise à une double contrainte : - Contrainte liée à la localisation de la construction. En tant qu'annexe à une construction principale, elle n'est possible que dans secteurs constructibles de plein droit (zones U ou STECAL des PLU, secteurs constructibles des cartes communales, parties urbanisées des communes soumises au RNU) ou zones d'implantation délimitées par le règlement d'un PLU autour de certaines constructions en zone A ou N ; - Contrainte liée aux caractéristiques morphologiques de l'annexe. En effet, aux termes de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme, en dehors des secteurs sauvegardés et des sites classés ou en instance de classement, les constructions dont l'emprise au sol ou la surface de plancher est comprise entre 5 et 20 mètres carrés et dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure ou égale à 12 mètres doivent être précédées d'une déclaration préalable. Le seuil de 5 mètres carrés de surface est à l'origine de doléances répétées des pétitionnaires qui se plaignent de tracasseries administratives excessives, mais aussi de la part des élus locaux qui constatent la multiplication d'installations d'abris de jardin sans autorisation. Le franchissement du seuil de 5 mètres carrés entraîne en effet un coût administratif (constitution d'un dossier de déclaration préalable par le pétitionnaire et instruction de la demande par les services instructeurs) disproportionné par rapport à l'impact du projet sur l'environnement urbain ou paysager. Cela conduit à des installations illégales ou au développement d'une offre commerciale d'abris dont les caractéristiques ne répondent pas aux besoins réels des utilisateurs.
Solution proposée	Pourraient être dispensés de toute formalité les abris de jardin d'une emprise au sol inférieure ou égale à 10 mètres carrés et d'une hauteur inférieure ou égale à 2, 80 mètres, dès lors que ces constructions ne sont pas visibles depuis la voie publique.
Accroche règlementaire	Les abris de jardin dont la taille est inférieure aux seuils précisés ci-avant pourraient être ajoutés à la liste des constructions et installations mentionnées à l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme.

Recommandation n°3 : Étudier la possibilité d'accélérer la procédure de permis de construire lorsque le pétitionnaire a eu recours aux services d'un architecte ou d'un conseil d'architecture d'urbanisme et de l'environnement (CAUE).

Difficulté à résoudre	Le délai d'instruction des permis de construire, lorsqu'un avis n'est pas requis au titre d'une législation connexe au droit de l'urbanisme, est de deux mois (art. R. 423-23 du code de l'urbanisme). Il paraît peu raisonnable de réduire encore ce délai sans mettre sous pression les services instructeurs et courir le risque que soient délivrées des autorisations tacites illégales qui devront ensuite faire l'objet d'un retrait par l'autorité administrative ou d'une annulation par le juge. Toutefois, il est peut-être possible de réduire ce délai pour les projets de construction des particuliers lorsque ces derniers recourent au service d'un architecte sans y être obligés par les textes en vigueur (projets dont la surface de plancher et l'emprise au sol n'excèdent pas 170 m²). L'assistance d'un professionnel dont l'activité est règlementée pour la constitution d'un dossier d'autorisation d'urbanisme pourrait en effet fonder une présomption de régularité des dossiers d'autorisation de nature à justifier un examen accéléré par les services instructeurs. En mai 2016, les ministères de la Culture et du Logement ont lancé un appel à manifestation d'intérêt auprès des collectivités territoriales volontaires pour expérimenter « un permis de construire simplifié » . En cas de recours aux architectes en dessous du seuil, pour des secteurs à instruction simple hors législation connexe. Cette expérimentation pourrait être étendue aux CAUE.
Solution proposée	Il est suggéré d'étudier la mise en place d'un permis de construire simplifié en cas de recours aux conseils d'un architecte ou d'un CAUE afin de ramener les délais d'instruction de deux mois à un mois.
Accroche règlementaire	Cette proposition nécessiterait de modifier l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme pour prévoir un délai de réponse inférieur à deux mois dans le cas d'un dossier d'autorisation préparé par un architecte.

Recommandation n°4 : Intégrer la procédure d'autorisation de défrichement à la procédure d'autorisation d'urbanisme.

Difficulté à résoudre	Toute opération volontaire entraînant la destruction de l'état boisé d'un terrain et mettant fin à sa destination forestière est considérée comme un défrichement et nécessite une autorisation préalable . La demande d'autorisation doit être déposée par le propriétaire (ou son mandataire), en recommandé avec avis de réception ou contre récépissé : - auprès de la direction départementale des territoires (DDT ou DDTM) du département dans lequel est situé le terrain ; - en outre-mer, à la direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DAAF). Aux termes de l'article R. 431-19 du code de l'urbanisme, la délivrance de l'autorisation de défrichement permet dans un deuxième temps d'établir la demande de permis de construire : cette demande est en effet complétée par la copie de la lettre par laquelle le préfet fait connaître au demandeur que son dossier de demande d'autorisation de défrichement est complet, si le défrichement est ou non soumis à reconnaissance de la situation et de l'état des terrains et si la demande doit ou non faire l'objet d'une enquête publique. Ainsi, les procédures d'autorisation de défrichement et d'autorisation de construire sont organisées de manière séquentielle : l'autorisation de défrichement doit être obtenue avant la délivrance de l'autorisation de construire, ce qui oblige le pétitionnaire à effectuer deux démarches successives et à cumuler deux délais de réponse.
Solution proposée	Il est proposé de créer une procédure intégrée sur le fondement de L. 425-1 du code de l'urbanisme : elle permettrait au pétitionnaire de déposer un dossier unique pour obtenir les deux autorisations. L'accord du préfet sur le défrichement sera toujours nécessaire, mais il ne s'agira plus d'une décision administrative à part entière, obligeant à la constitution d'un dossier propre et contestable en tant que telle. L'autorisation d'urbanisme pourrait ainsi tenir lieu d'autorisation au titre de la législation en matière de défrichement, dès lors que ledit défrichement a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente.
Accroche règlementaire	Un article pourrait être inséré à la suite des articles R. 425-1 et suivants du code de l'urbanisme pour faire entrer le cas des travaux nécessitant une autorisation de défrichement dans la liste des procédures intégrées.

Recommandation n°5 : Inverser le sens de la non-réponse de l'autorité environnementale lorsqu'elle est saisie par un porteur de projets d'une demande d'évaluation environnementale au cas par cas.

Difficulté à résoudre	Actuellement, l'absence de décision notifiée au terme du délai de deux mois vaut obligation de réaliser une évaluation environnementale (III de l'article R. 122-18 du code de l'environnement). Or, après examen par l'autorité environnementale des dossiers entrant dans le champ de l'évaluation au cas par cas, il apparaît que 90% de ces dossiers n'ont pas finalement à faire l'objet d'une évaluation environnementale. Ainsi, les DREAL sont amenées à motiver leurs avis dans 90% des dossiers qui leur sont soumis, ce qui : - mobilise un temps de travail important sur les dossiers ne présentant pas d'enjeu environnemental ; - conduit à retarder la mise en oeuvre des évaluations environnementales pour les dossiers à enjeux, puisque l'obligation de mener cette évaluation n'est pas notifiée expressément aux porteurs de projets mais leur est indiquée tacitement au terme du délai d'instruction.
Solution proposée	Inverser le sens de la non-réponse de l'autorité environnementale permettrait de soulager grandement le travail des services, ce qui permettrait d'utiliser les ressources dégagées sur des tâches plus productives. Cela permettrait aussi de commencer plus tôt les évaluations environnementales lorsqu'elles sont nécessaires. NB : Ce mécanisme pourrait être étendu aux études d'impact (art. R. 122-3).
Accroche règlementaire	Il serait nécessaire de modifier la rédaction du III de l'article R. 122-18 du code de l'environnement pour indiquer que l'absence de décision notifiée au terme du délai de deux mois vaut dispense de réaliser une évaluation environnementale.

Recommandation n°6 : Développer une plateforme dématérialisée donnant accès à toute l'information à jour utile aux porteurs de projets en matière d'urbanisme.

Difficulté à résoudre	Invités à identifier et hiérarchisés les causes de complexité dans le domaine urbanistique, 17,70% des plus de 10 000 répondants à la consultation nationale organisée par le Sénat placent la connaissance et l'accès au droit en tête des difficultés rencontrées. C'est, assez nettement, la préoccupation première des acteurs de terrain. Chose étonnante, la difficulté d'accès au droit est soulignée tant par les publics experts que par le grand public, par les acteurs publics comme privés. Tous expriment leur difficulté à identifier les normes applicables (problèmes de mise à jour des connaissances et incertitude sur le caractère exhaustif des connaissances du fait du nombre important des normes et de leur instabilité), à les interpréter et à en déduire le comportement qu'ils doivent adopter.
Solution proposée	Il est proposé d'étendre les fonctionnalités du géo-portail national de l'urbanisme, en créant une plateforme officielle, gérée par les services de l'État ou une agence dédiée, qui constituerait le point d'accès unique à toute l'information, mise à jour en permanence, utile aux porteurs de projets (collectivités, professionnels, particuliers) : normes (législatives, règlementaires, jurisprudence), formulaires standardisés, fiches pédagogiques et guides pratiques. Cette mesure s'inscrit dans une série plus large de préconisations relatives à la dématérialisation des relations avec les services de l'État (voir recommandation n°40).
Accroche règlementaire	Non nécessaire. La mesure relève essentiellement de la réforme des pratiques administratives.