C. LE CHOIX D'UNE DÉMARCHE PARTICIPATIVE
Soucieux de répondre aux difficultés concrètes qui entravent et renchérissent les projets d'urbanisme et les opérations d'aménagement, et désireux d'éviter un exercice de simplification en chambre qui aurait pu être la source de fausses bonnes idées de simplification peu adaptées aux réalités du terrain, le groupe de travail a souhaité associer largement les acteurs locaux à sa réflexion.
Dans cette perspective, il a organisé au Sénat 12 tables rondes et 10 auditions individuelles 29 ( * ) , au cours desquelles il a entendu 99 personnalités issues de 55 organismes associations d'élus locaux, organisations professionnelles, services de l'État nationaux et territoriaux, magistrats administratifs, professeurs des universités et avocats spécialisés, instances de simplification, organisations de défense de l'environnement et think tanks .
Parmi les acteurs rencontrés par le groupe de travail figurent les services du Gouvernement impliqués dans la mise en oeuvre du « choc de simplification », annoncé par le Président de la République le 29 mars 2013. Ont ainsi été auditionnés des représentants de l'administration centrale (ministères en charge du Développement durable, du Logement, des Affaires sociales, de l'Intérieur et des Finances), de services déconcentrés (Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement, Directions régionales des affaires culturelles et architectes des bâtiments de France), de corps d'inspection (Conseil général de l'environnement et du développement durable et conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux), et d'instances de simplification (Secrétariat général du Gouvernement et Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique). En outre, le groupe de travail a entendu à deux reprises Jean-Vincent Placé, secrétaire d'État chargé de la réforme de l'État et de la simplification, au cours d'une réunion de travail puis en audition le 26 mai dernier au Sénat. Il a aussi entendu, avec la délégation aux collectivités territoriales, Jean-Michel Baylet, ministre de l'Aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, et Estelle Grelier, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Aménagement du territoire, de la Ruralité et des Collectivités territoriales, chargée des Collectivités territoriales, le 31 mars dernier. Ces auditions, poursuivies par des échanges techniques étroits et réguliers, ont posé les bases d'une collaboration nécessaire et fructueuse entre le groupe de travail et le Gouvernement.
Ces rencontres ne sauraient toutefois suffire pour apprécier l'application concrète des normes, et ainsi répondre aux situations de blocage ou, à l'inverse, favoriser les bonnes pratiques. Le groupe de travail a donc veillé à être à l'écoute des acteurs de terrain. C'est ainsi qu'il a lancé une consultation nationale dont l'objectif était d'identifier précisément les problèmes d'application posés par le droit de l'urbanisme, de la construction et des sols, et des suggestions de simplification éventuelles. Ouverte en février dernier, elle a concerné quatre publics distincts : les élus locaux, bien sûr, mais aussi les professionnels du secteur, les fonctionnaires territoriaux et tout citoyen. Relayée par 15 associations d'élus locaux et organisations professionnelles 30 ( * ) , la consultation a permis de recueillir, en moins de deux mois, 10 478 réponses, souvent assorties de propositions de simplification exploitables. Les résultats apportés à cette consultation, rappelés de manière synthétique dans l'encadré ci-après et de façon plus développée en annexe du présent rapport, sont abordés ultérieurement 31 ( * ) .
Pour donner une suite opérationnelle aux difficultés et suggestions recueillies lors de la consultation, le groupe de travail a procédé à l'examen attentif des fiches de simplification qui lui ont été soumises. Au total, il a sélectionné 115 propositions suivant leur degré de pertinence par rapport au champ du groupe de travail, leur priorité au regard des attentes exprimées par les acteurs de terrain, et leur intérêt en termes de simplification normative.
Pour l'épauler dans sa tâche, le groupe de travail s'est adjoint le concours du cabinet d'avocats Sartorio Lonqueue Sagalovitsch & Associés , qui a réalisé une brève analyse juridique des préconisations sélectionnées. Les pistes de simplification jugées les plus utiles ont pu directement inspirer les axes de la proposition de loi lorsqu'elles étaient de nature législative 32 ( * ) , et sont évoquées dans le présent rapport lorsqu'elles étaient de nature réglementaire 33 ( * ) .
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Les enseignements de la consultation
nationale :
Ouverte du 17 février au 8 avril 2016, la consultation nationale a permis de recueillir 10 478 contributions, dont 1 568 fiches de simplification. Si l'origine des répondants est variée, avec une proportion limitée mais néanmoins notable de contributeurs ultramarins, un certain nombre de régions et de départements sont toutefois davantage représentés. Ainsi, les cinq régions dont les résidents ont le plus contribué à la consultation sont les régions Auvergne-Rhône-Alpes (15,76% des répondants), Île-de-France (14,40%), Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées (11,20%), Champagne-Ardennes-Lorraine-Alsace (7,55%) et Bourgogne-Franche-Comté (6,29%). En outre, les cinq départements les plus représentés sont les départements de Paris (6,96% des répondants), du Rhône (3,38%), de l'Ardèche (3,13%), de l'Hérault (2,79%), de la Loire-Atlantique (2,58%) et de la Haute-Garonne (2,55%). S'agissant du profil des élus locaux, 49,50% d'entre eux exercent un mandat de maire et 3,41% un mandat de président de groupement de communes. Sans occuper ces plus hautes fonctions exécutives, des élus locaux ont un mandat de maire adjoint (10,73%), de conseiller municipal (6,34%), de vice-président de groupement de communes (12,72%) ou de conseiller communautaire (17,40%). Par ailleurs, 60,22% des élus communaux sont issus de communes de moins de 1 000 habitants, tandis que 28,61% des élus intercommunaux sont originaires de groupements de communes de moins de 10 000 habitants. En ce qui concerne les dix principaux noeuds de complexité, ceux-ci sont d'abord dus à la connaissance et à l'accès au droit (17,70% des répondants) puis aux normes d'accessibilité ou de construction (12,35%), à l'évolution des documents d'urbanisme (11,79%), aux relations avec les services de l'État (10,39%), à l'articulation entre les documents d'urbanisme (9,27%), aux normes relatives au patrimoine (8,94%), aux procédures d'autorisation individuelle d'urbanisme (7,85%), aux normes afférentes à l'environnement (7,62%), au contentieux de l'urbanisme (6,71%) et aux modalités de participation du public (2,84%). Il est intéressant de noter que, si la connaissance et l'accès au droit sont la préoccupation première de l'ensemble des répondants, il existe cependant une légère différence de vues en fonction de leur profil. Pour preuve, le second noeud de complexité est l'évolution des documents d'urbanisme pour les élus locaux et les fonctionnaires territoriaux (respectivement 13,01 et 12,17% des répondants) , alors qu'il s'agit des normes d'accessibilité ou de construction pour les professionnels (14,11%) et de l'articulation entre les documents d'urbanisme pour les citoyens (14,92%). |
* 29 Trois de ces auditions ont été conduites dans le cadre de réunions plénières avec la délégation aux collectivités territoriales.
* 30 Assemblée des communautés de France (AdCF), Association des maires de France (AMF), Association des ingénieurs territoriaux de France (AITF), Club ville aménagement, Conférence de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB), Conseil national des barreaux (CNB), Conseil national de l'ordre des architectes (CNOA), Fédération des entreprises publiques locales (FedEPL), Fédération française du bâtiment (FFB), Fédération nationale des agences d'urbanisme (FNAU), Fédération nationale des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (FNCAUE), Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), Syndicat national des aménageurs lotisseurs (SNAL), Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT), Union sociale pour l'habitat (USH).
* 31 Cf. Les leçons de la consultation nationale (première partie, chapitre III, section D, sous-section 3).
* 32 Voir Une réponse législative immédiate : une proposition de loi transpartisane sur l'urbanisme et la construction (deuxième partie, chapitre I).
* 33 Voir Des propositions d'évolutions immédiates des règlements et des pratiques (deuxième partie, chapitre II, section A) et tome II du rapport « Catalogue des mesures réglementaires ou de bonnes pratiques dans le domaine de l'urbanisme et de la construction ».