E. CONFORTER LA PROTECTION DU PATRIMOINE
Deux sujets sont apparus au cours des travaux du groupe : l'archéologie préventive et la protection des abords des monuments historiques. Vos rapporteurs plaident, dans le premier cas, pour des ajustements limités de la législation en vigueur. S'agissant des abords, ils ont souhaité avancer des propositions innovantes destinées à renforcer la coopération entre les élus locaux et les architectes des bâtiments de France. Dans les deux cas, il s'agit de donner davantage de visibilité aux porteurs de projet et d'assurer une plus grande fluidité aux processus applicables sans pour autant aboutir à une régression du droit.
1. Clarifier et réduire des délais en matière d'archéologie préventive
La question des délais de réalisation des opérations d'archéologie préventive est fréquemment évoquée par les aménageurs et les élus locaux comme l'un des freins potentiels à leurs projets. Pour autant, il ne saurait être question de fragiliser le dispositif français de protection des vestiges archéologiques. Vos rapporteurs ont été attentifs à préserver un équilibre entre la préservation de ces vestiges et la nécessité de faciliter les projets locaux.
Du reste, conscients du fait que le problème était très largement financier, ils ont en priorité voulu donner un peu plus de prévisibilité aux porteurs de projets :
1°) en supprimant, dans le cadre d'une demande anticipée de prescription archéologique, la durée limitée à cinq ans de la renonciation de l'État à prescrire un diagnostic lorsque l'État estime inutile ce diagnostic. Cette durée n'est en effet pas indispensable, dans la mesure où le code du patrimoine prévoit déjà que la renonciation de l'État tombe en cas de modification substantielle du projet ou d'apparition de nouvelles connaissances archéologiques dont disposeraient les services de l'État. L'avantage de cette suppression serait de faire disparaître l'hypothèse où des porteurs de projets qui peineraient à boucler leur financement devraient repasser par la « case » diagnostic sans raison de fond ;
2°) en confortant le délai légal de trois mois dont dispose le préfet de région pour prescrire des fouilles à compter de la réception du diagnostic. La précision consiste à indiquer que le point de départ de ce délai est la réception du rapport de diagnostic, qu'il soit, aux yeux du préfet, complet ou non. Il s'agit de revenir sur une jurisprudence qui fait démarrer le délai de 3 mois à la date à laquelle le préfet estime disposer d'un rapport de diagnostic complet, ce qui conduit à neutraliser le délai légal. C'est aux services de l'État de s'organiser pour disposer, dans ce délai, d'un rapport complet. Ici encore, l'objectif est, en garantissant le respect du délai légal, de donner plus de visibilité aux aménageurs.
2. Améliorer le régime de protection des abords des monuments historiques
S'il est un thème sur lequel les réponses à la consultation nationale ont été vives, c'est bien celui de la protection des abords des monuments historiques et de l'intervention des ABF. Vos rapporteurs ne pouvaient l'ignorer. Il était hors de question cependant de baisser la garde en matière de protection des monuments. Aussi proposent-ils un nouveau dispositif, articulé avec les dispositions de la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (CCAP) assurant à la fois une meilleure coopération entre élus et ABF et davantage de transparence pour l'ensemble des acteurs, le tout dans le cadre d'une expérimentation garantissant son appropriation progressive et efficace.
a) La consultation nationale a fait ressortir l'existence d'une forte tension entre élus, citoyens et les architectes des Bâtiments de France
Les très nombreuses réponses reçues en la matière ont porté essentiellement sur le régime de la protection des abords des monuments historiques. En revanche, cela a rarement été le cas sur les espaces protégés de type secteurs sauvegardés, zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) ou aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP). Les exceptions ont concerné quelques cas signalant une sortie de ZPPAUP justifiée, aux yeux de l'élu concerné, par la complexité du dispositif.
Les critiques portant sur le régime de la protection des abords, qui témoignent d'une très grande incompréhension entre les citoyens, les élus et les ABF, se concentrent autour de quatre griefs :
- 1 er grief : l'imprévisibilité. Ni les citoyens, ni les élus ne savent à l'avance à quoi s'attendre faute de prescriptions exprimées avant la conception des projets ;
- 2 ème grief : la variabilité. Les décisions des ABF changent : d'un ABF à l'autre, parfois pour un même architecte, et, a fortiori , d'un territoire à l'autre. Ces changements se font souvent sur des bases mal comprises et qui incitent les interlocuteurs du groupe de travail à parler d'une subjectivité exagérée ;
- 3 ème grief : l'inégalité. Les deux points précédents donnent le sentiment à de nombreux répondants que tout le monde n'est pas traité sur un pied d'égalité, ni dans le temps, ni dans l'espace.
- 4 ème grief : le pointillisme. Certaines réponses déplorent que le fait de donner (ou refuser) son accord, de manière ponctuelle, sur un projet, sans prescriptions plus générales - encore une fois, nous sommes dans le champ de la protection des abords - ne constitue qu'un système partiel de protection du patrimoine.
b) Renforcer le dialogue entre les collectivités et les ABF ainsi que la motivation des décisions relatives aux travaux aux abords des monuments historiques
Face à cette situation, vos rapporteurs se sont refusés à jouer d'une sorte de populisme anti-ABF qui leur aurait probablement valu quelque succès. Ainsi ont-ils souhaité préserver le modèle français de protection des abords en maintenant, contrairement à de nombreuses propositions, l'autorisation de travaux de l'ABF. Ils ont constaté que la loi relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine refond ce régime en modifiant ses périmètres d'application. Cette loi a en effet prévu que la protection des abords serait désormais applicable à des périmètres délimités par l'autorité administrative et remplaçant le fameux périmètre automatique de 500 mètres avec covisibilité.
La loi a ainsi créé l'occasion d'aller plus loin et d'associer davantage l'ABF à l'élaboration des règles d'urbanisme dans les périmètres considérés. L'enjeu aux yeux de vos rapporteurs est de contribuer à ce qu'une relation de confiance soit retissée pour le plus grand bénéfice de la protection du patrimoine et de la réalisation des projets locaux.
Le dispositif qu'ils proposent est optionnel et ouvre en fait des facultés aux autorités locales pour créer les conditions d'un dialogue collectivités-ABF. La première faculté pour l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme est de demander à l'ABF ses prescriptions pour ce périmètre. C'est l'occasion de nouer un dialogue non plus sur le périmètre mais sur le contenu même de la protection des abords.
Si l'ABF ne propose pas de prescriptions pour ce périmètre, ce qui est une possibilité, il devra le justifier et ses décisions ultérieures devront être exclusivement motivées sur le fondement des atteintes que la construction projetée est susceptible de porter à l'immeuble protégé au titre des abords. Cette obligation ne fait que reprendre les principes mêmes du régime de protection des abords et de la jurisprudence afférentes. Il est vrai que la motivation des décisions des ABF a souvent fait l'objet de critiques comme portant parfois davantage sur les projets eux-mêmes que sur leurs conséquences en matière de préservation du monument protégé au titre des abords.
Si l'ABF propose des prescriptions, le texte ouvre une seconde faculté aux autorités locales : annexer les prescriptions de l'ABF du plan local d'urbanisme, ou ne pas le faire. C'est une seconde occasion de nouer un dialogue sur le contenu de la protection des abords Mais si le dialogue entre collectivités et ABF ne porte pas de fruit et que l'autorité locale décide de ne pas prendre en compte les prescriptions de l'ABF, la situation en restera au statu quo ante . À l'inverse, si l'autorité chargée du PLU intègre les prescriptions, cette prise en compte sera associée à une règle de motivation : dans ce cas, l'ABF devra motiver ses décisions sur le fondement de ses propres prescriptions . Les avantages prévisibles d'un tel dispositif sont nombreux. Il laisse les collectivités libres ou non de demander des prescriptions et de les prendre en compte. Il renforce et encadre les règles de motivations des ABF pour plus de transparence et d'équité. Il donne une prévisibilité aux acteurs locaux (collectivités, porteurs de projets) qui sauront à quoi s'attendre. Il permet une continuité des décisions des ABF. Enfin, la connaissance des prescriptions des ABF sera un outil d'appropriation par les citoyens et les acteurs locaux des enjeux du patrimoine.
c) Une expérimentation et une entrée en vigueur différée qui permettent une appropriation sans risque du dispositif proposé
Pour tenir compte de la nécessité d'instituer un dispositif vraiment utile et adapté aux situations de terrain, comme pour éviter un engorgement des services des ABF, il vous est proposé de prévoir une phase d'expérimentation.
Sa durée serait de trois ans. Elle serait réalisée sur la base du volontariat des collectivités ou de leurs groupements. Le préfet recevrait les candidatures et serait amené à établir une priorité entre les dossiers notamment selon les possibilités de traitement par le service territorial de l'architecture et du patrimoine. Cet examen par l'État est une garantie permettant d'éviter l'engorgement des services des ABF . En effet, le préfet retiendra un nombre de candidats compatible avec la charge de travail du service territorial de l'architecture et du patrimoine.
Au plus tard six mois après la fin de l'expérimentation, et sur la base des remontées du terrain, le Gouvernement présenterait au Parlement un rapport d'évaluation proposant les suites à lui donner. À partir de ce rapport, le Parlement serait amené soit à ne pas renouveler l'expérimentation, soit à la généraliser moyennant d'éventuelles adaptations. Il va de soi que l'esprit de cette disposition exige que les préfets, tout en priorisant les candidatures, en acceptent suffisamment pour que l'expérimentation ait un sens.
Toujours pour donner du temps aux services territoriaux de l'architecture et du patrimoine, aux représentants de l'État comme aux collectivités pour s'approprier le nouveau dispositif, une période de six mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi est prévue avant que puissent démarrer les expérimentations . Cette entrée en application différée devra être mise à profit pour établir le dialogue entre les parties prenantes, étudier les premiers dossiers, et laisser le temps au pouvoir règlementaire d'organiser ses services à cet effet.
Comme tout sujet relatif au patrimoine, celui-ci est sensible. Mais vos rapporteurs en ont soigneusement pesé les risques et les avantages.
Qu'en est-il des risques ?
- un engorgement des services ABF ? Le risque paraît pratiquement nul, en raison 1°) du choix d'une expérimentation qui adaptera le nombre de collectivités retenues aux possibilités des services ; 2°) du principe d'entrée en vigueur différée ; 3°) du principe de volontariat des collectivités, qui ne se lanceront pas toutes dans le dispositif. Au contraire, ce dispositif facilitera à terme la tâche des ABF en aidant à la préparation et à la rédaction de leurs autorisations ponctuelles (120 000 par an) ;
- un risque de complexité pour les collectivités ? : Ce risque est nul, en raison 1°) d'un régime juridique beaucoup plus simple que celui des futurs « sites patrimoniaux remarquables » ; 2°) du principe de volontariat des collectivités ; 3°) d'un texte qui ouvre exclusivement des facultés aux collectivités (faculté de demander des prescriptions, faculté de les intégrer) et laisse celles-ci maîtresses du jeu ;
- une difficulté à trouver le bon niveau de prescriptions pour les ABF ? La difficulté est la même dans le cadre actuel, les prescriptions sur projet pouvant être très précises. En revanche, elles ne sont pas connues au moment où le pétitionnaire imagine son projet. Et même si un dialogue préalable a lieu avec les services de l'ABF, ce qui est trop rarement le cas, le fait que les prescriptions soient désormais exposées ex ante et soumises à un dialogue avec les collectivités obligera précisément les services territoriaux de l'architecture et du patrimoine à réfléchir à ce bon niveau et à se concentrer sur l'essentiel.
Face à ces questions, l'objectif attendu n'est pas mince : obtenir une meilleure appropriation de la protection du patrimoine par diffusion de l'information sur les prescriptions et renforcement de leur légitimité ; permettre un meilleur dialogue donc une plus grande confiance entre les acteurs et une fluidité et transparence dans les décisions, gages essentiels de simplifications au quotidien ; purger l'antagonisme entre élus et services du patrimoine.
d) Garantir la publicité des actes des architectes des bâtiments de France
Pour compléter l'expérimentation, vos rapporteurs proposent de renforcer la transparence sur les actes des architectes des bâtiments de France dans le cadre de la protection des abords en prévoyant leur publication systématique dans les bulletins municipaux ou d'EPCI, lorsqu'ils existent, ainsi que sur le site internet du ministère chargé de la culture.
Cette transparence vise à assurer une meilleure connaissance et compréhension de ces décisions et à favoriser une meilleure diffusion et appropriation des prescriptions jugées nécessaires par les ABF.