D. SE DONNER LES MOYENS D'IDENTIFIER LES NoeUDS DE COMPLEXITÉ ET PROPOSER UNE PANOPLIE DE RÉPONSES
S'il existe un consensus pour estimer que les normes sont trop nombreuses et méritent d'être alléger, un enjeu essentiel consiste à identifier précisément celles qui sont en cause et qui doivent faire l'objet de l'attention du « simplificateur ». La consultation nationale organisée par le groupe de travail a eu pour double effet de contribuer à cette identification mais d'aiguillonner le groupe, tant le désarroi des répondants et, en particulier, des élus locaux s'est révélé frappant.
1. Une complexité à la fois omniprésente et insaisissable
Pour formuler des propositions de simplification opératoires et dépasser un discours général un peu convenu sur la complexité des normes et la nécessité de simplifier, il était nécessaire de se donner les moyens d'identifier précisément les noeuds de complexité rencontrés par les acteurs de l'urbanisme. Il fallait donc pouvoir « remonter » des cas de projets urbanistique contrariés jusqu'à l'identification d'une cause de blocage, pour enfin proposer une réponse adaptée.
Or, c'est un paradoxe auquel le groupe de travail s'est constamment heurté : le sentiment d'un excès de complexité est omniprésent chez les acteurs de terrain et leurs représentants, mais les causes de complexité semblent, elles, parfois insaisissables. Les acteurs sont souvent bien embarrassés pour désigner précisément les noeuds de complexité à démêler. Ils constatent certes que leurs projets sont bloqués, ralentis ou rendus incertains du fait du cadre normatif et administratif, mais sans être en mesure de cerner la cause précise du blocage.
Il arrive aussi parfois qu'ils analysent leurs difficultés essentiellement en fonction de leur propre situation, sans mesurer le caractère particulier de cette dernière, ce qui les conduit à suggérer des pistes de simplification dont la généralisation aboutirait à créer des complications ailleurs.
Ce désarroi des acteurs face à la complexité normative et administrative tient à la nature multiforme et multifactorielle de cette dernière. Ce droit est dispersé dans une pluralité de législations et éparpillé entre plusieurs strates de normes. Outre les lois, il peut s'agir de normes nationales édictées par le Gouvernement, mais aussi de normes locales produites par les collectivités territoriales elles-mêmes au travers de leurs documents d'urbanisme. Une proportion importante des blocages et du contentieux urbanistiques découle en effet de défauts d'élaboration des PLU ou des SCOT. À cet égard, quoi que fasse le législateur, une montée en gamme de l'ingénierie des documents locaux d'urbanisme apparaît absolument nécessaire pour améliorer la situation d'ensemble.
Aux couches législatives et règlementaires, il faut ajouter la strate jurisprudentielle, mais aussi ce qu'on pourrait appeler le « droit mou » ou informel, c'est-à-dire l'interprétation plus ou moins objectivée dans une doctrine des règles de droit par les services. Ce « droit mou » exerce un empire d'autant plus fort que les normes sont devenues instables, qu'elles se télescopent en provenance de diverses sources et que les autorités administratives chargées de leur mise en oeuvre, faute de pouvoir en appréhender clairement les objectifs et les articulations, se retranchent prudemment derrière une interprétation au pied de la lettre ou maximalistes des textes applicables.
Enfin, quand, après bien des efforts, on arrive à cerner une cause de blocage, la solution à apporter ne s'en déduit pas pour autant de façon évidente. Souvent, la simplification ne consiste pas à supprimer une disposition bloquante mais à imaginer une solution alternative, à tracer un autre chemin procédural - ce qui, dans un deuxième temps, conduit à se demander si les voies alternatives envisagées ne sont pas en définitive pires que celles qui existent déjà... Après évaluation de l'impact, on constate fréquemment qu'il n'est pas toujours aisé de trouver une alternative plus satisfaisante que le droit actuel.
Bref, le travail de simplification du droit, dès lors que l'on quitte les discours généraux, est une école d'humilité.
2. La nécessité de traiter la complexité dans ses multiples dimensions
Pour la partie « diagnostic », le groupe de travail, comme on l'a déjà souligné, a mis en place des outils pour identifier les causes réelles de complexité , à savoir un programme d'auditions ambitieux , qui a permis d'entendre les associations représentant les élus locaux, les administrations centrales et déconcentrées intervenant dans le domaine de l'urbanisme et des législations connexes, les professionnels (aménageurs, constructeurs, avocats, notaires, etc.) et le monde académique. À cela s'ajoute la consultation nationale , qui comportait des questions ouvertes pour inviter les répondants à présenter les cas concrets de difficultés qu'ils avaient rencontrées et suggérer des pistes d'amélioration.
Pour la partie « traitement », compte tenu de la pluralité de strates de complexité à traiter, il a fallu concevoir des réponses qui se déploient elles aussi à différents niveaux et à différents horizons de temps, avec :
- en vue d'une adoption rapide, des mesures de simplification législatives exprimées dans une proposition de loi, mais aussi des recommandations adressées au Gouvernement concernant de possibles évolutions règlementaires ;
- en vue de réformes à plus long terme, l'identification d'un certain nombre de chantiers normatifs structurants à ouvrir (par exemple, celui de la réforme de la police de l'urbanisme ou du financement de l'archéologie préventive) ou l'invitation à engager un travail de réflexion sur les pratiques et les cultures professionnelles des acteurs.
3. Les leçons de la consultation nationale
Les commentaires apportés par les participants à la consultation nationale sont révélateurs de l'état d'esprit des élus et des acteurs locaux face à la complexité normative, qui va du désarroi à la franche exaspération. Dix foyers de complexité concentrent l'essentiel de leurs critiques.
Avec 17,70% des réponses, la préoccupation première des acteurs de terrain porte sur la connaissance et l'accès au droit. Un certain nombre d'élus locaux, en particulier issus de petites communes, indiquent en effet ne pas disposer des moyens juridiques nécessaires à la bonne application des normes d'urbanisme, dont ils relèvent par ailleurs le caractère pléthorique, ambigu et mouvant. Ce commentaire laissé par un participant illustre bien la situation : « c'est surtout la connaissance des textes que je ne peux appréhender ». Dans ce contexte, un élu souhaite une « vulgarisation des textes », tandis que d'autres suggèrent un « assouplissement des normes », une « clarification des procédures », une « simplification des documents », un « allègement des dossiers » ou une « formation juridique des élus » . Ce constat est partagé par les professionnels, un répondant blâmant ainsi les « nombreux textes et avec [leurs] nombreux changements » et soulignant la « difficulté [d'en] assurer une veille précise et [de] les interpréter », ainsi que par les fonctionnaires territoriaux, un participant dénonçant dans cet esprit « la multitude [des] textes modifiant les règles d'urbanisme dans des délais très courts et engendrant des coûts financiers difficilement supportables pour les petites collectivités ». Il est posé en des termes similaires par les citoyens : à titre d'illustration, l'un d'entre eux, après avoir rappelé que « la loi [...] devrait être un élément de protection » et non « un mur infranchissable qui paralyse l'action et tue le désir », indique que « la connaissance des textes permettrait aux territoires ruraux de reprendre confiance en eux, et aux citoyens de redevenir acteurs sur les territoires et dans les collectivités ».
Le second point d'achoppement concerne les normes d'accessibilité ou de construction, qui ont recueilli 12,35% des réponses. Ce sont les professionnels qui semblent ici les plus critiques ; ainsi le cas d'un répondant qui observe « Il va bientôt falloir être polytechnicien pour interpréter les normes et règlementations diverses qui s'appliquent au bâtiment », et précise « le problème existe particulièrement pour les normes d'accessibilité, qui se modifient en permanence, avec des interprétations différentes. ». Parmi les remarques faites par les professionnels à l'égard des normes d'accessibilité figurent la « variabilité de leur interprétation » et leur « incompatibilité avec d'autres exigences ». Au-delà des seules règles d'accessibilité, c'est surtout l'empilement de normes de construction - qui portent également sur la sécurité, la consommation thermique ou le risque sismique notamment - qui est relevé : aussi un participant fait-il le constat d'une « inflation règlementaire renchérissant le coût de la construction ». Les observations apportées en matière de construction concernent surtout le manque de cohérence, de stabilité et de clarté des normes. Pour preuve, un répondant déplore « un empilement de contraintes totalement contradictoires », un autre regrette « la perpétuelle variabilité du droit » et un dernier se désole de « trop d'ambiguïté et trop d'interprétations qui font le bonheur des avocats au détriment de la construction ». Au total, selon les mots d'un professionnel de la construction, « notre jungle règlementaire est indéchiffrable ». Les commentaires laissés par les professionnels rejoignent ceux transmis par les élus locaux. En ce qui concerne les normes d'accessibilité, un répondant indique observer « un passage d'une situation où l'accessibilité n'était pas suffisamment prise en compte à une autre qui s'apparente aujourd'hui parfois à de la tracasserie ». S'agissant de la règlementation thermique, un autre estime que « la mise en place de la RT 2012 est grotesque [...] coûteuse [...] incompréhensible [...] et surtout incontrôlable par un élu », critiquant « les 1 377 pages de formules que seuls les bureaux d'études peuvent prétendre appliquer » . Pour ce qui est des normes de sécurité, un autre indique qu'« en fonction de la personne [du] bureau d'études et plus particulièrement des services d'incendie et de secours, nous n'avons pas la même interprétation des textes ». Enfin, un dernier juge que « la gestion des règles parasismiques [...] est un casse-tête pour la réalisation [des] projets communaux et engendre des surcoûts importants pour [ces] projets, même si le secteur est classé à faible risque » .
Totalisant 11,79% des réponses, l'évolution des documents d'urbanisme est le troisième noeud de complexité. Beaucoup d'élus locaux s'inquiètent en effet de l'impact de l'instabilité normative sur les documents d'urbanisme, qui doivent dans ce contexte être fréquemment révisés. Un répondant fait ainsi observer que le « changement des lois [est] plus rapide que le temps nécessaire pour faire un PLU ou un PLUI ». Ce constat est repris par les professionnels, l'un d'entre eux critiquant l' « amoncellement exponentiel de nouvelles lois [...] qui modifient de plus en plus rapidement le cadre de la planification urbaine » et ajoutant que « la sécurité juridique des documents est incertaine, [et] l'élaboration des documents est rallongée » . À travers l'exemple concret de sa commune, dont le projet de plan local d'urbanisme a été modifié à plusieurs reprises afin d'intégrer six changements d'ordre législatif ou jurisprudentiel intervenus en six ans, un fonctionnaire territorial a bien mis en évidence les conséquences délétères de l'instabilité normative sur l'élaboration des documents d'urbanisme : « La commune a mis en révision son POS depuis 2010. Les lois Grenelle 1 et 2 ont été intégrées au début de l'élaboration du PLU. Puis la jurisprudence dans le domaine de la loi Littoral s'est durcie. [...] Ensuite, la loi ALUR en mars 2014 a modifié certains principes d'urbanisation. Ensuite, la loi LAAF 38 ( * ) en septembre 2014 est venue corriger certains "défauts" de la loi ALUR. [...] Ensuite, la "loi Macron" en août 2015 est encore venue corriger certains "défauts" de la loi ALUR. Le projet de PLU a alors été modifié pour s'adapter à cette évolution. Au final, l'élaboration d'un PLU est sans fin. Les études s'étirent, coûtent de l'argent. Rien n'avance et la population ne comprend pas ».
Une autre source de difficultés est liée aux relations avec les services de l'État, citées dans 10,39% des réponses. Un nombre significatif d'élus locaux attendent de ces services un rôle davantage axé sur le conseil a priori, plutôt que sur le contrôle a posteriori . Le commentaire fait par ce répondant est révélateur de cette aspiration communément partagée : « Les services de l'État [...] ne viennent pas accompagner en amont nos projets mais n'ont qu'un rôle "répressif"/"règlementaire". Nous attendons de ces services plus de conseils et surtout un rôle de facilitateur. ». Parmi les autres besoins des élus figurent l'accès à un interlocuteur disponible et identifié. Dans cette optique, un élu plaide pour « un interlocuteur de l'État capable de diffuser l'information précise » et un autre pour « un référent direct pour les questions courantes ». Enfin, c'est aussi et surtout une plus grande adaptation des missions des services de l'État aux circonstances locales qui semble être demandée. Un participant souhaite ainsi bénéficier « d'interlocuteurs qui soient pragmatiques et qui fassent preuve de bon sens [dans] l'interprétation des textes législatifs », et un autre « d'une approche des dossiers en fonction du territoire et de [ses] spécificités. » Le tableau brossé par les élus locaux est cohérent avec celui dépeint par les fonctionnaires territoriaux, qui suggèrent des améliorations immédiates, telles que « des formulaires adaptés à la réalité » ou « des fiches de procédures », ou de plus long terme, à l'instar de « la coordination des services de l'État » ou de « la dématérialisation entre les communes et les services de l'État ».
Des problèmes sont aussi posés par l'articulation entre les documents de planification, mentionnés par 9,27% des participants. Les élus, fonctionnaires territoriaux et professionnels sont nombreux à juger négativement la multiplicité et l'enchevêtrement de ces documents, la difficulté majeure étant liée à la mise en compatibilité des documents d'urbanisme avec les schémas qui leur sont supérieurs. Tandis qu'un professionnel déplore « le très grand nombre de documents, schémas, stratégies à prendre en compte pour élaborer un document d'urbanisme », un fonctionnaire territorial critique « la lourdeur de la mise en compatibilité et de l'actualisation des différents documents d'urbanisme ». Un élu indique même que la nécessité de « remettre en permanence en chantier la révision des différents documents d'urbanisme [...] génère beaucoup de tensions » . Face à ces obstacles, certains élus préconisent d' « allonger les délais » ou de « positionner sur une même temporalité » les procédures de mise en compatibilité. Pour les citoyens, c'est plutôt le manque de clarté de cette cartographie d'ensemble qui est pointée, un répondant suggérant ainsi de renforcer l' « accès aux cartes et documents à jour » .
Le sixième secteur de complexité est lié aux règles du patrimoine, qui concentrent 8,94% des critiques. Les relations avec les architectes des bâtiments de France (ABF) sont parfois jugées sévèrement par les élus locaux. Ces derniers évoquent ainsi une « présence insuffisante » et un « manque d'écoute » des ABF. Le lien distendu avec les ABF conduit à ce que leurs décisions - mal comprises ou mal expliquées - soient qualifiées par certains répondants d' « exigences non fondées », de « décisions aberrantes » ou de « règlementation ubuesque ». Plusieurs griefs sont faits par les élus à l'encontre de ces décisions. Tout d'abord, les élus relèvent le manque d'adaptation des décisions des ABF aux réalités de terrain, à l'image de ce répondant qui critique des « préconisations excessives qui entraînent des coûts qui ne sont plus en rapport avec les finances communales ». Ils soulignent également leur faible prévisibilité, un participant se plaignant des « problèmes liés aux trop fréquents changements d'ABF : chaque ABF donne un avis qui ne sera pas forcément suivi par son successeur, voire [qui sera] parfois totalement contredit ». Enfin, certains élus regrettent que les ABF puissent être « trop longs » ou « trop rigides » dans leur prise de décision. Cependant, les élus ne paraissent pas contester les règles de protection du patrimoine en elles-mêmes, un répondant formant ainsi le voeu « que les ABF n'aient pas qu'un rôle de censeur, mais puissent participer à l'élaboration des projets ». Des remarques de même nature émanent de professionnels, dont certains font part de « problèmes de communication» ou de « difficultés de dialogue » .
Concentrant 7,85% des réponses, les procédures d'autorisation individuelle d'urbanisme sont un autre facteur de complexité. L'inquiétude majeure des élus locaux concerne les conséquences de l'arrêt de la mise à disposition gratuite des services de l'État pour l'instruction des autorisations d'urbanisme, depuis le 1 er juillet 2015. Un répondant fait ainsi part de sa difficulté à « mettre en place une structure se substituant à l'État qui se désengage. » Cette difficulté est souvent d'ordre financier, un participant indiquant que « depuis l'arrêt de l'aide des services de l'État, les petites communes sont obligées de payer un service instructeur ». Les autres problèmes liés aux autorisations d'urbanisme sont dus à la brièveté des délais des procédures et au manque de formation du personnel. À titre d'exemple, un élu fait valoir que « les délais d'instruction en urbanisme sont très difficiles à tenir, générant des autorisations tacites » , tandis qu'un autre ajoute que « la difficulté réside aussi dans l'interprétation de la règle ». De leurs côtés, les professionnels déplorent aussi la complexité des procédures d'autorisations d'urbanisme, sous un angle toutefois différent : leurs observations portent notamment sur « le trop grand nombre de formulaires » ou « la demande abusive de pièces complémentaires ». Dans cette situation, l'un d'entre eux préconise de favoriser, avant toutes choses, un plus grand dialogue avec les services instructeurs : « Le processus d'instruction d'une demande d'autorisation d'urbanisme est une démarche parfois complexe qui mériterait un plus grand dialogue entre professionnels de la construction et services de l'État ».
Le huitième noeud de complexité, mentionné par 7,62% des répondants, est dû aux normes afférentes à l'environnement. La multiplication des études d'impact et des évaluations environnementales, et les coûts qu'elles engendrent, font l'objet de critiques convergentes de la part des élus locaux. Ce commentaire apporté un répondant donne un aperçu de ces difficultés : « La règlementation en matière environnementale nécessite des études horriblement chères pour les communes ». Afin de garantir un haut niveau de protection environnementale, tout en maîtrisant son coût, des élus suggèrent d' « éviter les redondances d'études » ou de « tenir compte des études déjà réalisées. » Chez les professionnels, quelques remarques concernent la procédure d'évaluation environnementale au cas par cas, qu'un répondant juge « très subjective, souvent inefficace, et source de lourdeur administrative et de ralentissement des procédures ». Plus largement, c'est l'articulation du droit de l'environnement avec le droit de l'urbanisme qui pose question, ainsi que le rappelle ce professionnel : « à mon sens, le mille-feuille juridique est tel entre le code de l'urbanisme et le code de l'environnement qu'il faudrait, in fine, [...] remettre tout cela à plat, et examiner les doublons, les distorsions, et les incohérences ».
Le contentieux de l'urbanisme est identifié comme un secteur à enjeu par 6,71% des participants. Un grand nombre de professionnels se montrent inquiets de l'augmentation des recours contre les projets d'urbanisme ou de construction. Fait notable, l'inflation avancée du contentieux paraît pour partie imputable à la prolifération des normes, un professionnel critiquant ainsi « un code de l'urbanisme en perpétuelle évolution depuis 5 ans, rendant totalement illisibles les procédures engagées et multipliant les risques de contentieux et d'annulation pour vice de procédure ». Face à ces difficultés, certains professionnels ne semblent pas trouver de réponse satisfaisante auprès des juridictions administratives, l'un d'entre eux se plaignant de « la lenteur de la justice pour régler certains contentieux, comme les recours abusifs. » Dans le prolongement de ces observations, certains élus locaux font part de leur inquiétude quant au risque de contentieux, qui les oblige parfois, à titre préventif, à « prendre des autorisations a minima » ou à « faire systématiquement appel à des cabinets spécialisés ».
Enfin, avec 2,84% des résultats, les modalités de participation du public sont un sujet de préoccupation subsidiaire. La consultation des autorités tierces lors de l'élaboration des documents d'urbanisme ou de l'instruction des autorisations d'urbanisme, est une source d'insatisfaction : les avis recueillis à cette occasion sont parfois jugés trop nombreux, peu utiles ou mal formulés. Pour ne prendre qu'un seul exemple, un élu local regrette la « complexification insensée des avis des différentes personnes publiques, des différentes commissions, sur les projets de document d'urbanisme arrêté, aboutissant à des avis contradictoires difficiles à interpréter. » Plus généralement, la participation du public fait également l'objet d'appréciations mitigées. Ce sont surtout sur les enquêtes publiques que se concentrent les critiques, en particulier quant à leur nombre, leurs délais et, parfois même, leur pertinence. Un élu local déplore ainsi « la multiplication des enquêtes publiques » , de même que plusieurs professionnels critiquent « les délais de l'enquête publique » ou « les enquêtes publiques sans public ». Pour remédier à ces problèmes, certains élus plaident pour que la participation du public soit réalisée de manière unifiée et à un stade précoce : un répondant souhaite ainsi « une seule enquête publique pour tous les sujets », et un autre qu'elle « arrive plus tôt ».
* 38 Loi n°2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.