N° 720
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 juin 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom du groupe sénatorial de travail sur la simplification législative du droit de l' urbanisme , de la construction et des sols (1), constitué par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (2),
Par MM. François CALVET et Marc DAUNIS,
Sénateurs.
Tome I : Rapport et annexes
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(1) Le groupe de travail est composé de : M. Rémy Pointereau, président ; MM. François Calvet, Marc Daunis, rapporteurs ; Mme Annick Billon, MM. Jean-Pierre Bosino, Jean-Marie Bockel, Mme Caroline Cayeux, MM. Éric Doligé, Vincent Eblé, François Grosdidier, Joël Labbé, Christian Manable, Jacques Mézard, Philippe Mouiller, Philippe Nachbar, Mme Patricia Schillinger, Nelly Tocqueville, Catherine Troendlé, M. René Vandierendonck, membres titulaires ; Mmes Françoise Gatel et Marie-Françoise Pérol-Dumont, membres suppléants . (2) La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation est composée de : M. Jean-Marie Bockel, président ; MM. Christian Favier, François Grosdidier, Charles Guené, Georges Labazée, Joël Labbé, Antoine Lefèvre, Jacques Mézard, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Rémy Pointereau, René Vandierendonck, vice-présidents ; Mme Caroline Cayeux, MM. Philippe Dallier et Marc Daunis, secrétaires ; MM. François Calvet, Luc Carvounas, Bernard Delcros, Michel Delebarre, Éric Doligé, Vincent Eblé, Jean-Marc Gabouty, Mmes Françoise Gatel, Éliane Giraud, MM. Jean-François Husson, Dominique de Legge, Michel Le Scouarnec, Christian Manable, Jean Louis Masson, Philippe Mouiller, Philippe Nachbar, Louis Pinton, Alain Richard, Mmes Patricia Schillinger, Nelly Tocqueville, Catherine Troendlé et M. Jean-Pierre Vial. |
SYNTHÈSE
L'objectif du groupe de travail :
proposer des
mesures de simplification fortes
dans le champ de l'urbanisme, des sols et
de la construction
La simplification normative fait aujourd'hui l'objet d'un consensus quant à son principe. La difficulté réside en revanche dans sa mise en oeuvre pratique. Engagé depuis plusieurs années en la matière, le Sénat a déjà pris des initiatives fortes comme l'affirmation d'un principe protecteur des collectivités territoriales par l'adoption, le 12 janvier 2016, d'une proposition de loi constitutionnelle qui fixe solennellement le triple principe d'une évaluation préalable de toute mesure législative ou réglementaire créant ou aggravant une charge pour les collectivités, de la suppression ou d'une compensation financière de mesures représentant une charge équivalente et du refus des surtranspositions de textes européens. Le Sénat a aussi adopté, le 13 janvier 2016, une résolution demandant au Gouvernement de prendre un certain nombre de mesures règlementaires de simplification dans le domaine de l'urbanisme et de la construction.
En mettant en mise en place un groupe de travail transpartisan sur la simplification législative du droit de l'urbanisme, de la construction et des sols, à l'initiative de Jean-Marie Bockel, président de la délégation aux collectivités territoriales, et Rémy Pointereau, premier vice-président délégué, chargé de la simplification des normes , le Sénat franchit une nouvelle étape dans cette stratégie globale de lutte contre l'inflation normative.
La réunion inaugurale du groupe de travail s'est tenue sous la présidence du président Gérard Larcher, le 3 février 2016, et a fixé une feuille de route politique axée sur quatre choix :
• Une démarche inclusive
,
permettant d'associer toutes les composantes du Sénat et de
coopérer avec les acteurs concernés, en particulier les
associations d'élus locaux et l'exécutif. La composition du
groupe de travail, présidé par Rémy Pointereau, a
été conçue de façon à assurer la
représentation de l'ensemble du Sénat, groupes politiques
et commissions permanentes, ainsi que de la délégation aux
entreprises. Commissions et délégation aux entreprises comportent
chacune deux représentants ès qualités. La
désignation des rapporteurs, MM. François Calvet et Marc
Daunis, appartenant respectivement à la majorité
sénatoriale et à la majorité gouvernementale,
témoigne aussi d'un ancrage transpartisan.
• Une approche sectorielle
consacrée à la simplification législative du droit de
l'urbanisme, de l'aménagement et des sols. Il s'est agi de traduire dans
les faits les résultats de la première consultation des
élus, lancée à l'occasion du congrès des maires
2014. Les 4 200 réponses alors recueillies avaient
démontré que les préoccupations essentielles des
élus portaient d'abord sur un bloc de dispositions qui ralentissent,
renchérissent, voire bloquent leurs projets de construction ou
d'aménagement. La volonté du Sénat a été de
passer du constat des difficultés à la pratique, et des
recommandations au Gouvernement à un texte de loi précis,
engageant, innovant et transpartisan.
• Une démarche participative
pour garantir la prise en compte des véritables préoccupations du
terrain. Le groupe a organisé 22 tables rondes et auditions, à
l'occasion desquelles 99 personnalités issues de 55 organismes ont
été reçues. Il a surtout lancé une nouvelle
consultation nationale
à destination des élus
locaux, des fonctionnaires territoriaux, des professionnels de l'urbanisme, de
la construction, du patrimoine et de l'architecture et des citoyens. À
sa clôture, elle avait reçu
10 478
réponses
.
• La volonté d'aboutir à des
propositions de simplification opérationnelles
:
d'emblée, le groupe de travail a été chargé de
produire une proposition de loi et un rapport d'information. Le choix a
été fait ne pas embrasser trop de domaines à la fois et de
veiller à éviter les simplifications de façade ou celles
qui pèsent sur les collectivités (comme par exemple la
réduction des délais d'instruction des autorisations
d'urbanisme). Pour garantir l'adéquation des propositions du
Sénat avec les difficultés identifiées, s'assurer qu'elles
aboutiraient bien à des simplifications, et éviter les effets
pervers fréquents dans ce domaine, la proposition de loi a fait l'objet,
de manière innovante,
d'une étude d'impact
complète réalisée par un cabinet d'avocats
spécialisé
.
Pour aboutir, le groupe de travail a fixé des règles de méthode . Il a d'abord souhaité distinguer clairement la simplification normative de la déréglementation en se concentrant sur la première, qui ne consiste pas à remettre en cause le fond des politiques publiques. Entendant l'un des principaux messages de la consultation nationale, insistant sur la nécessité de stabiliser le droit, le groupe a veillé à ne pas avancer de propositions susceptibles de nourrir l'instabilité normative. Ne prétendant pas faire table rase, il s'est appuyé sur les nombreuses simplifications déjà intervenues en s'efforçant de ne pas les remettre en cause, mais, le cas échéant, de les prolonger et de les renforcer.
Les résultats du groupe se déclinent en trois séries de propositions :
Ø 1 ÈRE SÉRIE :
UNE PROPOSITION DE LOI DE SIMPLIFICATION
DU DROIT DE
L'URBANISME, DE LA CONSTRUCTION ET DE L'AMÉNAGEMENT
Il était d'abord attendu du groupe de travail des propositions de nature législative. Les remontées issues de la consultation nationale insistaient sur une demande forte de procédures plus rapides et de davantage de stabilité. La proposition de loi sénatoriale est précisément bâtie autour de ces deux volets essentiels : accélérer la réalisation des projets locaux et stabiliser le droit.
• 1 er volet : Accélération des procédures
La proposition de loi met l'accent sur la nécessaire accélération du contentieux relatif à l'urbanisme , qui induit en moyenne des délais de jugement de 4 ans et demi. Les rapporteurs proposent ainsi une série de mesures prolongeant et approfondissant les effets de l'ordonnance « Labetoulle » de 2013 (article 1 er ). Il s'agit, par exemple, d'ouvrir au juge la possibilité de soulever d'office la cristallisation des moyens, alors qu'il doit aujourd'hui attendre une demande des parties ; d'imposer aux requérants en matière d'urbanisme la rédaction de conclusions récapitulatives qui lieraient les parties, à l'image de la procédure civile ; d'instaurer un mécanisme de caducité de l'instance. Les rapporteurs proposent aussi de faciliter l'octroi de dommages et intérêts en cas de recours abusif en supprimant l'exigence d'un préjudice « excessif », difficile à démontrer et peu mobilisé par les juges (article 2). Une autre mesure forte et très attendue des acteurs locaux consiste à imposer un délai de 6 mois pour les jugements en matière d'urbanisme.
L'accélération des procédures passe aussi par un dialogue renforcé entre État et collectivités (article 7). La consultation nationale a mis au jour une profonde dégradation des relations entre les services de l'État (DDT, DREAL, ABF,...) et les collectivités. La proposition systématise les possibilités de dialogue sur les projets structurants. Une instance départementale permettra de renforcer la transversalité entre les services de l'État, d'inciter davantage ces services à accompagner les projets et à se placer dans une posture plus facilitatrice que répressive, et offrira plus de visibilité aux collectivités quant aux étapes à suivre. Le représentant de l'État organisera systématiquement un dispositif de référent juridique unique pour aider porteurs de projets et collectivités dans les domaines de l'urbanisme et de l'aménagement. Ce dispositif sera un élément important de cadrage et de suivi de la procédure de permis environnemental unique que le Gouvernement compte mettre en oeuvre. À terme, les porteurs de projets disposeront ainsi d'un véritable « rescrit environnemental » . Le préfet aurait aussi la charge de faire remonter au niveau central les difficultés en matière d'application des normes législatives ou réglementaires pour pallier l'actuel manque de visibilité de l'exécutif.
Les rapporteurs proposent une simplification des règles applicables aux zones d'aménagement concerté (ZAC) (article 6) en donnant à l'aménageur la faculté de fusionner les dossiers de création et de réalisation. Cette disposition pourrait être utile pour des ZAC de faible ampleur. La proposition de loi ouvre également la faculté de reporter l'étude d'impact au moment du dossier de réalisation de la ZAC afin d'éviter toute redondance inutile.
La proposition de loi comporte des mesures d'ajustement relatives à l'archéologie préventive (article 8). Elles visent à donner plus de prévisibilité aux porteurs de projets : 1°) en supprimant, dans le cadre d'une demande anticipée de prescription archéologique, la durée limitée à cinq ans de la renonciation de l'État à prescrire un diagnostic lorsque l'État estime inutile ce dernier ; 2°) en confortant le délai légal de trois mois dont dispose le préfet de région pour prescrire des fouilles à compter de la réception du diagnostic.
La proposition de loi crée une procédure accélérée en cas d'urgence en sites classés (article 12) (falaises dangereuses nécessitant des travaux, afflux de population soudain nécessitant des constructions,...), afin d'éviter de ne s'en remettre qu'à la jurisprudence. Il s'agirait, par exemple, de réduire de 4 à 1 mois le délai d'information préalable de l'administration en cas de travaux en sites inscrits.
Le texte du groupe de travail propose aussi une expérimentation en matière d'accessibilité aux personnes handicapées (article 11), qui autoriserait les établissements recevant du public (ERP) de petites communes, lorsqu'ils sont situés à proximité les uns des autres, à mutualiser leurs places de stationnement adaptées aux personnes handicapées.
• 2 ème volet : Stabilisation des règles
La demande de stabilisation du droit, issue des auditions et de la consultation nationale, est unanime tant de la part des élus que des professionnels. La proposition de loi limite l'effet perturbateur pour les plans locaux d'urbanisme (PLU) des évolutions imposées par les documents supérieurs , schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou autres (article 3) en « cristallisant » les règles du PLU pendant au moins 3 ans, et en donnant aux collectivités de la prévisibilité sur le calendrier d'évolution des PLU, grâce à un rendez-vous triennal où serait posée la question de leur éventuelle mise en compatibilité. Au lieu d'être soumise à des évolutions dictées par les calendriers des documents supérieurs, la collectivité ne se poserait la question de la mise en compatibilité qu'à l'occasion de ce rendez-vous. Il s'agirait aussi d'éviter qu'à l'occasion d'une mise en compatibilité imposée par l'évolution du SCOT, du programme local de l'habitat (PLH) ou du plan de déplacements urbains (PDU), une révision complète ne remette en cause les fondements du projet urbain. Cette nouvelle procédure assouplit le délai de mise en compatibilité puisque l'on passerait d'un délai légal de 3 ans actuellement à un délai adapté à la situation de la collectivité, compris entre 3 et 6 ans.
La proposition de loi vise à mieux maîtriser les circonstances du passage à un urbanisme intercommunal (article 4). Il est proposé que la révision simplifiée d'un PLU communal ne soit plus un motif de passage obligatoire au PLU intercommunal et que seule une révision pleine et entière d'un PLU, touchant aux orientations du plan d'aménagement et de développement durables (PADD), déclenche l'élaboration d'un PLU intercommunal dans les EPCI compétents.
Une autre piste de stabilisation concerne le régime de protection des abords des monuments historiques (article 9). Il s'agit de répondre aux très nombreuses critiques recueillies par la consultation nationale relatives à l'imprévisibilité et à la variabilité des prescriptions des Architectes des bâtiments de France (ABF) dans ce cadre. La proposition du groupe de travail consiste à donner la faculté à l'autorité responsable du PLU de renforcer l'association des ABF à la définition des règles locales d'urbanisme dans les périmètres de protection des abords, de façon à assurer une meilleure prévisibilité et continuité de leurs décisions. En contrepartie, les ABF fonderaient la motivation de ces décisions sur les prescriptions édictées à l'occasion de leur association. Ce dispositif prendrait la forme d'une expérimentation, s'agissant d'un domaine sensible et pour ne pas engorger les services des ABF. Par ailleurs, la connaissance et la transparence des actes des ABF seraient renforcées par une publication systématique, dans les bulletins locaux, lorsqu'ils existent, et sur le site internet du ministère de la Culture (article 10).
La proposition de loi sécurise les opérations d'aménagement en cas d'annulation du plan local d'urbanisme (article 5). Aujourd'hui, suite à l'annulation d'un PLU, les permis d'aménager délivrés antérieurement sont juridiquement sécurisés. En revanche, les permis de construire subséquents ne le sont pas, ce qui n'est pas cohérent, une opération d'aménagement n'ayant de sens que si elle débouche sur la réalisation des constructions. La proposition sécurise les permis de construire, en tout cas dès lors que l'annulation du PLU est fondée sur des motifs d'illégalité externe (incompétence, forme, procédure,...).
Ø 2
ÈME
SÉRIE DE
PROPOSITIONS
:
OUTRE LES MESURES FIGURANT DANS SA PROPOSITION DE
LOI,
LE GROUPE DE TRAVAIL A SOUHAITÉ ATTIRER L'ATTENTION
DU
GOUVERNEMENT ET DU PARLEMENT SUR UN CERTAIN NOMBRE
D'AUTRES SUJETS
RENCONTRÉS LORS DE SES TRAVAUX
Il n'était pas possible au groupe de travail d'inclure tous ces sujets dans son texte, qu'il s'agisse de points relevant du domaine règlementaire , voire des pratiques administratives, de sujets liés à des projets de textes en cours d'élaboration, ou encore de problématiques structurelles d'ampleur méritant des investigations complémentaires et excédant son champ de compétences.
Les propositions relatives au domaine réglementaire concernent les champs de l'urbanisme de la construction (sécurité-incendie, accessibilité, ERP,...), le contentieux de l'urbanisme, le droit de l'environnement, le patrimoine, la participation du public et les relations avec les services de l'État. Présentées dès le tome I, elles précisées dans le tome II du présent rapport et regroupées en un « catalogue » de mesures de simplification ayant vocation à être examiné par le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) et le Gouvernement.
Plusieurs textes en cours de rédaction ont été examinés , en particulier, les ordonnances issues de la « loi Macron ». En la matière, le groupe de travail avance de nombreuses suggestions pour que ces textes ne se traduisent pas par de nouvelles complexités, s'agissant par exemple du dialogue environnemental.
Par ailleurs, le groupe de travail a souhaité évoquer certains sujets importants rencontrés lors de ses travaux et qui, relevant du législateur, excèdent néanmoins son champ d'action de par leur ampleur : la politique d'accessibilité, l'avenir de l'archéologie préventive et de son financement, la nécessaire conciliation entre environnement et dynamisme économique dans les territoires littoraux et de montagne, la police de l'urbanisme, le régime des enseignes publicitaires, les pistes de simplification du droit de l'environnement, la crise et la nécessaire revitalisation des centres-villes, la question des changements d'usage et de destination des locaux. Pour le groupe de travail, ces thèmes méritent un examen spécifique ainsi que des investigations complémentaires.
Ø 3 ÈME SÉRIE DE PROPOSITIONS :
UNE RÉFLEXION SUR LA FABRIQUE DE LA NORME
La simplification normative est à l'ordre du jour depuis plusieurs années déjà. Pourtant, l'impression de ne pas en sortir est perceptible. Le groupe de travail y voit le signe que la politique de simplification doit connaître des inflexions pour plus d'efficacité. Par ailleurs, la révision périodique du stock de normes constitue un impératif, mais qui ne peut suffire si, dans le même temps, la production législative et règlementaire ne ralentit pas. Enfin, un enjeu de la simplification - trop souvent ignoré - se joue après l'édiction de la norme.
S'agissant de la conception de la politique de simplification , le groupe de travail plaide pour le renforcement de son interministérialité couplée à son intégration au sein des missions de chaque ministre, pour sa structuration au sein des administrations ministérielles et enfin pour sa prise en compte dans les programmes de formation des élèves fonctionnaires, en particulier de l'ENA. Il pose par ailleurs la question du regroupement des organes gouvernementaux chargés de la simplification.
Le rapport propose plusieurs pistes pour encadrer le flux de normes législatives et réglementaires : éviter le recours systématique aux ordonnances, améliorer les études d'impact, veiller à la qualité de la transposition des textes européens, en particulier dans le domaine environnemental, privilégier les lois-cadres, davantage respecter le jeu de la décentralisation, analyser systématiquement l'impact des modalités d'entrée en vigueur des réformes. Le groupe de travail plaide aussi avec vigueur pour un renforcement de l'évaluation ex post des lois votées, notamment par le Sénat.
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