N° 692
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 juin 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la situation de la filière équine ,
Par Mme Anne-Catherine LOISIER,
Sénatrice.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir , président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard , vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido , secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet . |
Mesdames, Messieurs,
Le 27 mai 2015, en tant que présidente de la section « cheval » du groupe d'études de l'élevage, votre rapporteure avait suggéré à notre commission de réaliser un audit sur la situation de la filière équine, le président Jean Claude Lenoir faisant alors observer que le monde du cheval est en crise et que les centres équestres, notamment, pâtissent beaucoup de la TVA à 20 %. Votre rapporteure remercie ses collègues de lui avoir confié cette mission, dont l'enjeu est la préservation d'un secteur important pour le dynamisme de nos territoires.
Au cours de ses auditions, le groupe d'études a pu mesurer la diversité du monde du cheval et sa fragilité globale grâce à des intervenants dont il convient de saluer la disponibilité et la compétence. Les remontées de terrain expriment un sentiment d'inquiétude d'autant plus vif que les acteurs constatent que tous les indicateurs ou presque sont orientés à la baisse pour l'élevage, les courses et les centres équestres, le révélateur de cette crise qui frappe toutes les activités liées aux équidés étant la diminution importante de la production de chevaux.
Pourtant, jusqu'au début des années 2000, la filière équine française était en plein essor. Le repli est intervenu à partir de 2010, dans un contexte économique difficile de hausse des charges et de recul du pouvoir d'achat. Par-dessus tout, depuis 2013, les paris hippiques - c'est-à-dire le socle financier du monde du cheval - et les activités équestres, qui résistaient jusqu'alors, subissent également une tendance à la baisse. L'effondrement des courses hippiques chez nos voisins italiens et allemands témoigne de la solidité relative du modèle français mais aussi des dangers majeurs auxquels il doit faire face. Le risque le plus élevé, comme en témoigne, par exemple, le succès des courses hippiques virtuelles en Italie, est celui du remplacement de l'animal vivant utilisé à des fins de loisir ou de compétition par des logiciels permettant de développer des jeux attractifs pour les nouvelles générations et financièrement rentables pour les nouveaux opérateurs.
Il faut surtout insister sur le fait que l'augmentation des taux de TVA - portés au taux normal de 20 % - a été appliquée à partir du 1 er janvier 2013, au plus mauvais moment du cycle de la filière, dans une phase de durcissement de la concurrence internationale et de désengagement progressif de l'État. Conséquence directe : alors que le manque de cohésion de la filière se manifestait déjà pendant les années de croissance, les difficultés internes ont été exacerbées par la fragilisation économique et financière des acteurs.
Face à cette situation, et avec pragmatisme, le groupe d'études a avant tout centré son attention sur les mesures urgentes, transversales et consensuelles permettant de préserver la viabilité immédiate des principales filières équines, c'est-à-dire de nombreux emplois et l'activité induite sur nos territoires. Le groupe s'est également efforcé de cerner les pistes d'orientation à plus long terme qui permettraient d'adapter les différents compartiments de la filière cheval au nouveau contexte budgétaire, économique, environnemental et social.
Au cours de sa réunion du 15 juin 2016, la commission des Affaires économiques a autorisé la publication du présent rapport.
Elle a également décidé d'exprimer son soutien aux recommandations qui y sont formulées, en insistant sur la nécessité d'un retour à des taux de TVA réduits pour la filière équine.
L'évidence d'une telle mesure s'impose tout particulièrement pour nos centres équestres puisque la directive TVA, dans sa configuration actuelle, favorise le modèle dominant en Europe par lequel le cavalier possède sa propre monture tandis qu'elle pénalise la démocratisation de l'équitation portée par la tradition française du « cheval partagé ».
I. LES ATOUTS ET L'IMPORTANCE ÉCONOMIQUE D'UNE FILIÈRE D'EXCELLENCE.
A. LA RÉUSSITE ET LE RAYONNEMENT INTERNATIONAL DU MODÈLE FRANÇAIS
Dans une conjoncture particulièrement difficile, le monde du cheval doit rassembler ses forces et votre rapporteure, qui est également présidente de la section « Cheval », tient avant tout à rappeler l'excellence de la filière équine qui s'appuie sur une longue tradition et dispose d'atouts indéniables.
1. Une réussite française ancrée dans les territoires et dont les « fondamentaux » sont plus solides que partout ailleurs dans le monde
Le rapport d'Ambroise Dupont, présenté en juillet 2013 et intitulé « Filière hippique : réformer pour pérenniser un modèle d'excellence », montre parfaitement que notre filière cheval est une réussite française, ancrée dans les territoires . Plusieurs des plus belles courses hippiques sont courues chaque année dans notre pays, et au-delà de ces vitrines prestigieuses, toute une filière, essentiellement agricole, vit pour améliorer les races chevalines, en créant du lien social et en entretenant une passion qui fait partie de notre histoire.
Le « modèle français » se définit ainsi par la symbiose entre paris hippiques et filière cheval . Ce modèle est critiqué mais il faut avant tout constater qu'il réussit beaucoup mieux que les autres. Chez nos voisins européens, la filière hippique a par exemple subi un véritable naufrage en Italie et a fortement décliné en Allemagne. En Italie, alors que les paris sportifs ont fortement progressé, la part des paris hippiques est passée de 15 % à environ 1 % en 15 ans.
2. Le rayonnement international du modèle français s'amplifie
Non seulement le modèle français résiste mieux qu'ailleurs mais son rayonnement international s'amplifie , comme le montrent les accords de coopération signés avec la Chine. Ce pays souhaite développer les ressources issues des courses pour relancer la filière cheval et l'élevage, limiter l'exode rural, répondre à l'engouement des Chinois pour les loisirs équestres et développer des infrastructures « vertes » dont les grandes villes comme Pékin et Shanghai ont tant besoin.
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Le rayonnement et l'exportation du modèle français trouvent leur illustration la plus récente dans le projet de développement d'une filière cheval en Chine en phase d'élaboration avec les autorités chinoises. Depuis décembre 2011, des délégations de représentants des courses de chevaux et du sport équestre rencontrent régulièrement les principaux acteurs chinois concernés. Le ministère des Sports chinois a autorisé une expérimentation de courses hippiques et envisage la création d'hippodromes dans plus de sept villes en Chine. Le ministère de l'agriculture chinois (Chinese Horse Industry Association) a conclu une convention de partenariat avec le Cheval Français (Le Trot) et un accord de coopération avec la chaîne Equidia. Des cavaliers chinois de haut niveau sont entraînés par des cadres français et, au printemps 2014, un protocole sanitaire permettant l'exportation en Chine de chevaux français a été signé. Enfin, l'exportation de nos savoir-faire et de nos produits vers la Chine se manifeste par la présence au Salon du cheval de Pékin d'un stand français plus important que celui des autres pays. |
3. Une filière qui a su perpétuer l'art équestre et s'adapter aux nouvelles exigences du bien-être animal
Ce bref rappel de l'excellence de notre filière équine appelle plusieurs observations complémentaires.
Tout d'abord, la liste des chevaux de course français « de légende » est particulièrement longue, depuis « Gladiateur » qui, en remportant le Derby d'Epsom en 1865, a été le premier cheval non britannique à triompher dans ce qui était alors la plus grande course du monde, jusqu'à « Princesse d'Anjou » - petite jument bai-brune - qui a remporté de prestigieuses courses contre des chevaux à la stature beaucoup plus impressionnante.
Parce que la plupart des rapports officiels ont tendance à se focaliser sur l'aspect purement financier de notre filière équine, votre rapporteure tient à souligner que celle-ci brille par ses résultats - par exemple, dans les années 1980, l'épopée de Pierre Durand avec sa monture au caractère difficile « Jappeloup » a marqué les esprits avec l'obtention la médaille d'or aux Jeux olympiques de Séoul en 1988 - et par l'organisation de grands événements sportifs comme les Jeux Equestres Mondiaux en 2014, et, chaque année depuis 1994, les Championnats de France d'équitation sur le Parc Équestre Fédéral (PEF)de Lamotte-Beuvron.
Cette réputation explique que des professionnels de toute l'Europe viennent élever, entraîner et faire courir leurs chevaux en France : une ouverture de haras sur deux est financée par des investisseurs étrangers. Le secteur hippique français est ainsi une filière agricole et économique à part entière, exportatrice de chevaux et de paris à travers le monde. Même si les importations de chevaux augmentent de façon inquiétante, la France reste encore aujourd'hui le quatrième exportateur mondial dans un marché dont le potentiel est important, en particulier pour l'équitation de loisir, avec la montée des classes moyennes dans les pays que l'on qualifiait d'« émergents » voici quelques années (cf. infra les analyses plus détaillées sur ce point).
Ensuite, les spectacles consacrés au cheval - cirque Gruss, Cadre noir de Saumur, Bartabas, Musée vivant du Cheval de Chantilly - sont ancrés dans nos traditions. Cela témoigne de la nécessité de préserver l'art équestre tout en répondant aux nouvelles demandes d'équitation ludique . Cet équilibre n'est pas simple à gérer pour les centres équestres : les transformations liées au développement de l'équitation enfantine et ludique rencontrent l'opposition des partisans de l'équitation traditionnelle fondée sur une pédagogie de l'effort et de la persévérance. Certains acteurs craignent ainsi que les contraintes du marché n'aboutissent à une baisse du niveau technique de l'enseignement.
Sur ce point, le groupe d'études tient à rappeler que la préservation d'un haut niveau technique est une des composantes fondamentales de l'excellence de notre filière cheval.
Telle est aujourd'hui une des missions assignées à l' Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) dont l'existence même est aujourd'hui remise en cause.
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L'ORIGINE DE L'INSTITUT FRANÇAIS DU CHEVAL ET DE L'ÉQUITATION (IFCE) ET SA REMISE EN CAUSE PAR LE DERNIER RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES Créés par Colbert sous Louis XIV, les Haras nationaux avaient pour objectif de pallier la pénurie de la France en étalons de qualité. Longtemps simple service de l'État, ils sont devenus en 2000 l'établissement public « Les Haras nationaux » (EPHN), dont la mission est « de promouvoir et de développer l'élevage des équidés et les activités liées au cheval en partenariat notamment avec les organisations socioprofessionnelles, les collectivités locales et les associations ». L'établissement comptait en 2000 23 haras, 1 100 agents, 220 stations de monte et 1 472 chevaux ; il disposait d'un budget de l'ordre de 65 millions d'euros. Après que cet établissement public a fait l'objet d'un certain nombre de critiques portant sur sa rigidité de gestion, il a été décidé, en 2008, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), de « recentrer les Haras nationaux sur leurs seules missions de service public » et de les rapprocher de l' École nationale d'équitation (ENE) qui, créée en 1972 et située à Saumur, abrite le Cadre noir dont les représentations constituent le fleuron de l'équitation « à la française », assure des formations aux métiers de l'équitation et aux arts équestres et participe à l'entraînement des cavaliers de haut niveau en lien avec la Fédération française d'équitation. La fusion de ces deux organismes a donné naissance à l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) par décret du 22 janvier 2010. Comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport annuel 2016 publié en février dernier, « cette fusion marie deux établissements diamétralement opposés tant dans leurs missions et leur organisation que dans la composition de leur personnel et leur culture ». Elle s'est accompagnée de la création, en décembre 2010, d'un groupement d'intérêt public (GIP) appelé France-Haras, auquel sont dévolues les activités commerciales de reproduction équine des Haras nationaux (l'étalonnage et le fonctionnement des centres de monte désormais intitulés « centres techniques ») afin d'en organiser en cinq ans le transfert vers le privé, conformément à une décision de l'Autorité de la concurrence. |
Pour l'essentiel, l'IFCE, constitué sous forme d'établissement public national à caractère administratif, et placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l'agriculture et des sports, a, selon le code rural et de la pêche maritime, quatre principales missions :
- procéder pour le compte de l'État à l' identification des équidés et assurer la tenue du fichier central des équidés immatriculés (SIRE) ainsi que le suivi des propriétaires et détenteurs, pour participer à la traçabilité des équidés ;
- organiser des formations aux métiers de l'élevage, des arts et sports équestres, ainsi qu'aux métiers relatifs au cheval ;
- participer à l'accueil et au développement des disciplines sportives équestres de haut niveau et contribuer à mettre à la disposition des cavaliers de haut niveau des chevaux dotés des meilleures qualités sportives ;
- favoriser le rayonnement de l'art équestre au travers notamment de l'ex-ENE, dont les professeurs d'équitation sont les écuyers du Cadre noir.
Très critique sur la gestion, le déséquilibre financier, la gouvernance et le surdimensionnement des moyens de l'IFCE par rapport à ses missions actuelles, la Cour des comptes suggère la suppression de cet établissement, ce qui s'accompagnerait, tout d'abord, de la dévolution de ses activités de service public aux ministères respectivement chargés de l'agriculture (base de données SIRE, recherche, observation du marché) et des sports (formation et équitation de tradition française), ensuite, de la réaffectation des personnels de l'IFCE et enfin de la cession de son patrimoine immobilier.
Même si un certain nombre de constats effectués par la Cour des comptes sont indiscutables, le monde du cheval estime dans sa grande majorité que la suppression de l'IFCE et le retour à un schéma d'organisation purement étatiste n'est pas la solution la plus opportune. Votre rapporteure fait observer qu'une telle orientation - qui s'ajouterait à plusieurs changements de cap successifs - irait en sens contraire de l'évolution de la filière dans son ensemble vers plus d'autonomie. En effet, l'excellence de notre modèle repose sur la traçabilité des équidés, la formation de haut niveau et, plus généralement, un savoir-faire, en particulier dans le domaine génétique, qu'il convient de ne pas laisser « s'évaporer ». De façon plus pragmatique, il convient de faire confiance à l'intelligence territoriale pour valoriser un certain nombre de sites qui pourraient être transférés aux collectivités locales et de rechercher le moyen d'améliorer la diffusion du patrimoine immatériel de l'IFCE, ce qui supposerait, concrètement, une plus grande disponibilité des agents et une meilleure synergie avec les acteurs locaux. L'ensemble de ces arguments plaide donc davantage pour plus de dynamisme dans la poursuite de la réforme de l'IFCE que pour une suppression de cet organisme .
Enfin, le bien-être animal fait l'objet d'une attention particulière dans le monde du cheval. L'amplification des efforts consentis dans ce domaine depuis plusieurs années a été consacrée, le 4 mars dernier, au Salon de l'Agriculture, par la signature conjointe de la « Charte pour le bien-être équin », impliquant toutes les familles professionnelles du cheval représentées par Le Trot et France Galop, la Fédération nationale du cheval, l'Association vétérinaire équine française, la Fédération française d'équitation et le Groupement hippique national.
Cette « Charte du bien-être équin » se compose de huit prescriptions que doivent respecter toutes les personnes qui travaillent en relation avec des chevaux. Fin 2016, la charte fera l'objet de « déclinaisons techniques » à l'attention des professionnels, pour sa mise en oeuvre.
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LES HUIT PRINCIPES DE LA CHARTE DU BIEN-ÊTRE ÉQUIN DU 4 MARS 2016 1) Veiller à établir une relation de confiance lors de la manipulation des chevaux et de leurs contacts avec l'homme. 2) Garantir un approvisionnement en eau et en aliments suffisants et adapté aux besoins physiologiques et comportementaux des chevaux, ainsi qu'à l'intensité du travail demandé. 3) Offrir aux chevaux un lieu de vie aménagé de manière à prévenir les risques de blessures et de maladies et leur permettant de s'adapter aux variations climatiques. 4) Veiller à structurer et à aménager l'environnement de vie des chevaux de façon à leur permettre d'exprimer leurs comportements naturels et à leur offrir un confort de repos et de travail. 5) Respecter le caractère grégaire des chevaux en favorisant les contacts sociaux positifs entre eux afin de limiter les troubles comportementaux. 6) Définir collectivement les bonnes pratiques d'élevage, de détention et d'utilisation des chevaux dans l'objectif de limiter les risques pour leur santé. 7) Prévenir ou soulager la douleur. 8) Assurer, tout au long de la vie des chevaux, les soins nécessaires. Leur mort doit advenir dans des conditions décentes lorsqu'il n'existe pas de traitements efficaces et économiquement supportables. |
Ces règles générales synthétisent tout un ensemble de normes existantes . Par exemple, s'agissant des interrogations qui ont été relayées par les médias sur l'usage de la cravache dans le secteur des courses, il convient de préciser que plusieurs dispositions des codes des courses au galop et au trot réglementent la dimension des cravaches et en prohibent l'usage abusif. Sur cette base, les règlements d'application mis en oeuvre par les commissaires de courses interdisent au jockey de donner plus de huit coups de cravache à son cheval durant une course de galop et sept pour les courses de trot. Pour sa part, la Fédération française d'équitation en a limité le nombre à trois en saut d'obstacles depuis 1990.
En conclusion de cette première série de constatations, on peut faire observer que dans tous les secteurs d'activité, les difficultés économiques aggravent les conflits et les divisions. Pour que la filière cheval puisse échapper à cette loi sociologique, il a semblé indispensable à votre rapporteure de rappeler son socle d'excellence, car il s'agit d' un vecteur de cohésion du monde du cheval et d'un indicateur de son potentiel de rebond .