III. LE FSV N'A PAS PERMIS DE RENFORCER LA RESPONSABILITÉ DES PARTENAIRES SOCIAUX DANS LE SYSTÈME DE RETRAITES ET SUBIT DÉSORMAIS UNE CRISE DE SA GOUVERNANCE
A. UNE RESPONSABILISATION MANQUÉE DES PARTENAIRES SOCIAUX
1. Dans le domaine contributif, la création du FSV n'a pas empêché les gouvernements successifs d'être les principaux artisans des réformes des retraites au sein des régimes de base
La création du FSV, en isolant certaines dépenses de solidarité au sein de la branche vieillesse, devait permettre de recentrer la responsabilité des partenaires sociaux sur la gestion des dépenses du domaine contributif . Or, les principales réformes intervenues depuis lors (2003, 2008, 2010 et 2014) pour assurer le rééquilibrage financier de la branche vieillesse l'ont été à l'initiative des gouvernements successifs. Les partenaires sociaux ont été consultés mais n'ont jamais joué un rôle de moteur alors même qu'ils sont à la tête des conseils d'administration des principales caisses nationales de retraite.
Le faible poids des partenaires sociaux dans la gestion des régimes de base contraste avec l'importance de leur rôle au sein des régimes complémentaires. Les récentes négociations ayant abouti à l'accord national interprofessionnel du 30 octobre 2015 relatif aux retraites complémentaires Agirc-Arrco l'ont encore récemment montré. Cet accord courageux et ambitieux, tant pour sa capacité à repousser la perspective d'extinction des réserves financières de l'Agirc-Arrco que pour l'ingéniosité des mesures proposées 66 ( * ) , a été trouvé sans l'intervention du Gouvernement qui a laissé libre les partenaires sociaux de mener à bien leurs négociations. Les représentants de l'Agirc-Arrco ont d'ailleurs rappelé devant la Mecss du Sénat « l'engagement (...) des partenaires sociaux, acteurs intermédiaires dans un pays qui s'en méfie, à continuer à porter une part de l'intérêt général (...) sans s'en remettre à la puissance publique » 67 ( * ) .
La gestion des régimes de retraite complémentaires échappe en effet à l'action du Gouvernement. Les comptes de ces régimes, même s'il s'agit de régimes obligatoires, ne relèvent pas du domaine des lois de financement de la sécurité sociale et ne sont donc pas intégrés à ceux de la branche vieillesse. Or, la réforme constitutionnelle de 1996, qui a instauré les LFSS, a marqué une étape décisive dans « l'étatisation » des finances sociales.
Les déficits ou excédents de la sécurité sociale, qu'il s'agisse des dépenses assurantielles ou de solidarité, sont en priorité de la responsabilité du Gouvernement et non des partenaires sociaux. La création du FSV n'aura donc pas contribué à renforcer la responsabilité des partenaires sociaux dans la gestion des dépenses contributives depuis 1994.
2. Dans le domaine du non contributif, les partenaires sociaux ne sont plus associés à la gouvernance du FSV depuis juin 2013
Conformément à l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, la gouvernance du fonds s'appuie sur deux organes : un conseil d'administration, assisté d'un comité de surveillance.
Le conseil d'administration , composé des représentants des administrations sociales et financières, a pour rôle principalement (art. R. 135-4 CSS) :
- d'adopter le budget de gestion administrative ;
- d'approuver le rapport annuel d'activité et les comptes annuels ;
- de délibérer de toute question relative au fonctionnement du fonds ;
- de proposer au Gouvernement toutes mesures tendant à maintenir l'équilibre financier du fonds ;
- d'examiner le rapport annuel sur le contrôle interne des opérations que le fonds prend en charge.
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Composition du conseil d'administration du FSV La composition du conseil d'administration est fixée à l'article R. 135-2 du code de la sécurité sociale. Il comprend : - le Président, nommé par décret sur proposition du ministre chargé de la sécurité sociale pour une durée de trois ans ; - deux représentants du ministre chargé de la sécurité sociale (deux représentants de la direction de la sécurité sociale) ; - deux représentants chargés du ministre du budget (un représentant de la direction du budget et un de la direction générale des finances publiques) ; - un représentant du ministre de l'économie (un représentant de la direction générale du trésor) ; - un représentant du ministre chargé des personnes âgées (un représentant de la direction générale de la cohésion sociale). |
Le comité de surveillance , ouvert aux parlementaires et partenaires sociaux, assiste le conseil d'administration dans la définition des orientations du FSV.
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Composition du comité de surveillance du FSV La composition du comité de surveillance est déterminée à l'article R. 135-6 du même code. Il est composé comme suit : - deux membres de l'Assemblée nationale et deux membres du Sénat ; - un membre de la Cour des comptes ; - un membre du corps de l'inspection générale des finances ; - un membre du corps de l'inspection générale des affaires sociales ; - le Président du conseil d'administration de la Cnav ; - le Président du conseil central d'administration de la MSA ; - les présidents des conseils d'administration des caisses des artisans, des professions industrielles et commerciales et des professions libérales (régime social des indépendants) ; - cinq représentants des assurés sociaux (CGT, CGT-FO, CFDT, CFTC, CFE-CGC) ; - cinq représentants des employeurs et travailleurs indépendants (3 Medef, 1 CGPME et 1 UPA) ; - quatre personnes qualifiées ; - un représentant des régimes de retraite autres que ceux énumérés ; - trois représentants désignés par le Comité national des retraités et personnes âgées. |
Présidé par un parlementaire 68 ( * ) , le comité donne son avis sur le rapport annuel d'activité et répond à toute demande de consultation formulée par le conseil d'administration. Il permet surtout aux représentants des assemblées parlementaires et des partenaires sociaux d'être tenus informés de la situation financière du fonds. Ce comité n'en est pas pour autant devenu une instance de dialogue sur la nature des prises en charge financées par le FSV.
Depuis 2013, ces deux organes n'ont plus été convoqués, à la suite de l'expiration du mandat du président du conseil d'administration, Etienne Maire, intervenue le 27 septembre 2013. Le décret qui devait nommer un successeur n'a pas été pris avant le mois de mars 2016 69 ( * ) , ce qui a conduit à un certain nombre de blocages dans le fonctionnement habituel du fonds.
Faute de réunion du conseil d'administration, les comptes de l'organisme n'ont pu être approuvés depuis l'exercice 2013. De plus, l'établissement a été conduit, sur autorisation des administrations de tutelle, à reconduire l'enveloppe de crédits correspondant au budget initial de l'exercice 2013 en 2014, 2015 et 2016. Le conseil d'administration n'a pas non plus approuvé le marché de certification des comptes conclu en 2014. Enfin certains projets ont été suspendus, en particulier celui visant à mettre en place un contrôle interne et une cartographie des risques.
La vacance du poste de président du conseil d'administration conduit également à ce que le comité de surveillance ne soit pas non plus réuni, son rôle étant d'assister le conseil. L'absence de réunion du comité de surveillance a empêché l'approbation des rapports annuels d'activité élaborés depuis 2012.
Interrogée par vos rapporteurs, la direction de la sécurité sociale (DSS) relativise les conséquences de l'absence de réunion du conseil d'administration au vu de sa composition réunissant les tutelles . L'enjeu principal résidait dans l'impossibilité d'approuver les comptes du fonds et les budgets primitifs, ce qui posait problème essentiellement s'agissant des dépenses de gestion administrative. En effet, s'agissant des dépenses techniques (financement des prises en charge de cotisations et de prestations) qui sont régies par des dispositions législatives et réglementaires, l'approbation de ces prévisions n'apparaît pas primordiale. Ces dernières faisaient surtout l'objet d'une simple présentation devant le conseil d'administration, le fonds étant tributaire des données transmises par l'Acoss, les régimes ou Pôle emploi.
Les représentants de la DSS ont toutefois regretté l'absence de réunion du comité de surveillance, ce que partagent unanimement les partenaires sociaux auditionnés . Ces derniers ne sont en effet plus directement informés depuis 2013 des évolutions financières du fonds, ce qui s'avère particulièrement dommageable dans un contexte de forte instabilité de ses ressources.
Dès lors, les importantes réformes intervenues au cours de l'année 2015, tant au niveau des ressources du fonds (LFSS pour 2016) que de son organisation administrative (décret du 7 octobre 2015), ont été menées sans la moindre consultation ni des partenaires sociaux, ni des parlementaires.
Vos rapporteurs déplorent cette situation et souhaitent que la nomination du président du FSV puisse permettre la réunion le plus rapidement possible du comité de surveillance.
* 66 Pour une analyse de cet accord, voir le rapport sur la LFSS pour 2016 de la commission des affaires sociales du Sénat et plus particulièrement le tome V sur l'assurance vieillesse, Gérard Roche, novembre 2015.
* 67 Audition de François-Xavier Selleret, directeur général de l'Agirc-Arrco, devant la Mecss, le 3 novembre 2015, annexé au tome V du rapport sur la LFSS pour 2016.
* 68 Le dernier Président du comité de surveillance était le député Dominique Dord.
* 69 Décret du 24 mars 2016 portant nomination de Bernard Billon, président du conseil d'administration du fonds de solidarité vieillesse.