Le vrai rôle du Fonds de solidarité vieillesse

B. LA PERTE DE LISIBILITÉ DES MISSIONS DU FSV, SOURCE DE CONFUSION DANS LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE

1. La distinction entre les domaines contributif et non contributif, censée être incarnée par le FSV dans la branche vieillesse, est difficile à mettre en oeuvre

En théorie, la distinction du « contributif » et du « non contributif » consiste à séparer les dépenses qui sont directement proportionnées à l'effort de cotisation (part dite contributive) des droits acquis sans contrepartie de cotisations ou non proportionnels aux cotisations acquittées (part dite non contributive). Aux avantages présentés par cette distinction en particulier en matière de clarification des relations financières entre l'État et la sécurité sociale s'oppose « la difficulté de procéder concrètement à cette dissociation » , comme le notait dès 1993 le rapport de votre commission sur le projet de loi instituant le FSV ^{34 ( * )} .

Cette difficulté a été bien documentée par une série de travaux du Conseil d'orientation des retraites (COR) sur les mécanismes de solidarité dans le système des retraites ^{35 ( * )} , qui ne représentent toutefois qu'une partie de la solidarité nationale à l'égard des personnes âgées ^{36 ( * )} .

Pour comprendre les seuls mécanismes de solidarité dans le système de retraite, le COR distingue :

- les mécanismes implicites , qui tiennent aux règles propres à chaque régime de liquidation des retraites et qui intègrent une dimension non-contributive ;

- des mécanismes explicites qui correspondent à des prises en charges de cotisation ou au versement de prestations de solidarité retraite (soit le coeur de la mission du FSV).

Parmi les mécanismes implicites , peuvent être cités la validation d'un trimestre dès la 150 ^e heure payée au SMIC travaillée (soit un peu plus de 4 semaines seulement) ou encore le calcul de la pension sur une base différente du salaire de carrière (25 meilleures années pour le régime général, 6 derniers mois pour les régimes de fonctionnaires).

Ces mécanismes non contributifs implicites sont financés directement par les régimes dans le cadre d'une solidarité « professionnelle » .

En considérant les seuls mécanismes explicites non contributifs, le COR constate que le FSV est loin de les financer intégralement. Relativement complexes et nombreux, ces dispositifs peuvent être classés en cinq catégories ^{37 ( * )} : les minimas de pension et de revenus ; la prise en compte des périodes d'inactivité professionnelle ; les départs anticipés ; les droits familiaux de retraite (qui recoupent pour une partie la prise en compte des périodes d'inactivité professionnelle) ; enfin les pensions de réversion.

Pour ces cinq catégories, le FSV peut ou non intervenir :

- s'agissant des minima de pension et de revenus : si le FSV finance intégralement le minimum vieillesse et depuis 2011 une fraction du Mico pour le régime général, le régime des salariés agricoles et le régime social des indépendants, il n'intervient pas dans le financement du minimum garanti (Miga), pension minimale au sein du régime de la fonction publique, ni dans celui de la pension minimale de référence (PMR) au sein du régime des exploitants agricoles. Ces deux minima de pension sont financés directement par ces régimes ^{38 ( * )} ;

- s'agissant de la prise en compte des périodes d'inactivité professionnelle (hors droits familiaux de retraite) : c'est la catégorie au sein de laquelle le FSV intervient le plus largement en prenant en charge les cotisations retraite au titre des périodes assimilées dans des conditions qui n'ont cessé de s'élargir depuis sa création. Le maintien de salaire au sein de la fonction publique explique que les régimes de fonctionnaires ne sont pas concernés par le financement du FSV. Dans les régimes complémentaires, certaines périodes d'inactivité peuvent donner lieu à l'attribution de points sur la base des rémunérations antérieures, le FSV finançant uniquement les points acquis en période de chômage ou de pré-retraite ;

- s'agissant des départs anticipés pour les carrières longues ou pour certaines personnes dans des situations particulières : créé par la loi de 2003 sur les retraites ^{39 ( * )} , le dispositif de départ anticipé pour les personnes ayant effectué des carrières longues a été étendu en 2012 ^{40 ( * )} aux personnes âgées de 60 ans et justifiant d'un début de carrière avant 20 ans. L'élargissement du dispositif a contribué au départ à la retraite de 157 000 personnes supplémentaires en 2014, soit un quart environ des départs enregistrés. Cette mesure de solidarité, au coût estimé à 2 milliards d'euros en 2014 pour les régimes de base ^{41 ( * )} , est supportée intégralement par ces derniers. Cette remarque vaut également pour les dispositifs visant les personnes handicapées, celles en situation d'inaptitude, d'invalidité ou encore exposées à l'amiante ;

- s'agissant des droits familiaux de retraite : parmi les quatre dispositifs principaux (12 milliards d'euros), le FSV n'en finance plus qu'un seul au coût marginal (38 millions d'euros). La Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) a en effet repris le financement de la majoration de pension pour enfant (4,7 milliards d'euros en 2015) après que le FSV l'a assuré entre 1993 et 2011 ^{42 ( * )} . Elle finance également l'allocation vieillesse pour parent au foyer ^{43 ( * )} (4,5 milliards d'euros en 2013). De leur côté, les régimes de retraite de base prennent en charge directement les majorations de durée d'assurance accordées pour chaque enfant à raison de 4 trimestres pour l'accouchement et 4 autres pour l'éducation (soit 4 milliards d'euros en 2013) ^{44 ( * )} . Au titre des droits familiaux de retraite, le FSV ne finance donc plus désormais que la majoration pour conjoint à charge. Vos rapporteurs s'étonnent d'ailleurs que le financement de cette majoration n'ait pas été transféré à la Cnaf en même temps que celui de la majoration pour enfant, ce qui aurait permis de clarifier les sources de financement ;

- s'agissant enfin des pensions de réversion : ces pensions représentent une partie de la retraite dont bénéficiait ou aurait pu bénéficier l'assuré décédé qui est reversée sous certaines conditions à son conjoint ou ses ex-conjoints survivants. Versées en 2010 à plus de 4,2 millions de personnes pour un montant de 30 milliards d'euros tous régimes confondus, elles participent d'une forte réduction des inégalités entre hommes et femmes et constitue donc bien un instrument de solidarité au sein du système de retraites, pour lequel le FSV n'est pas concerné.

S'il occupe une place importante dans le financement des dispositifs de solidarité explicites, le FSV n'en a donc pas le monopole.

2. Dans ce contexte, la lecture des résultats financiers du FSV est difficile à appréhender

a) Des résultats financiers théoriques

Le FSV ne finançant qu'une partie des dépenses de solidarité de la branche vieillesse, son résultat financier ne donne pas d'indication précise sur le coût global de cette solidarité.

De plus, les résultats financiers du fonds s'avèrent pour une part essentielle théoriques. La principale composante des dépenses du FSV réside en effet dans la prise en charge des cotisations au titre des périodes assimilées, au premier rang desquelles les périodes de chômage. Elles s'élèvent en 2015 à plus de 13 milliards d'euros sur les 20 milliards d'euros de charges du fonds. Or, les modalités de calcul de ces prises en charge ne s'appuient pas sur la dépense réelle des régimes, comme c'est le cas pour les prestations financées par le FSV, mais sur une base forfaitaire (voir encadré).

D'une manière générale, ces règles prennent pour base le calcul d'une assiette forfaitaire, qui comprend le Smic horaire auquel est appliqué un taux de réfaction (souligné pour chaque type de prise en charge dans l'encadré), fixé par décret, dépendant du type de période assimilée. Cette assiette est ensuite multipliée par un nombre d'heures de travail théorique, annuelle ou quotidienne en fonction de l'unité de calcul retenue (une période, un nombre de personnes concernées par une situation ou par une prestation), le tout soumis au taux de cotisation d'assurance vieillesse en cours.

Ces règles très complexes révèlent en fait l'impossibilité d'évaluer précisément le montant des charges induites par la prise en charge des périodes assimilées. Comme l'explique le rapport d'activité du FSV pour 2014 : « La charge effective que représentent ces validations gratuites n'apparaissent pas directement dans les comptes des régimes au moment de leur report au compte, elle ne peut être constatée qu'a posteriori, au moment de la liquidation des droits. Aussi, face à cette impossibilité de déterminer avec précision le coût annuel de ces validations pour les régimes, il a été décidé de fixer la contribution du FSV de manière forfaitaire, (...) sur la base d'une assiette de référence calculée par rapport à une fraction du Smic horaire » .

Les règles de calcul, en 2016, des prises en charge de cotisations
par le FSV pour les « périodes assimilées »

- ... au titre du chômage ^{45 ( * )}

Assiette annuelle forfaitaire [ 90% Smic x 1820h (durée annuelle du travail sur la base de 35 heures hebdomadaires) x taux de cotisation d'assurance vieillesse de base (en 2016 : 17,65%)]

X

Nombre de chômeurs selon le FSV [ nombre de chômeurs indemnisés ( communiqué par Pôle emploi et calculé en moyenne annuelle des effectifs en fin de mois) + 29 % du nombre de chômeurs non indemnisés]

- ... au titre du service national (puis services civil, civique et associatif)

Moyenne annuelle des effectifs mensuels x [ 90 % Smic
x 1 820 h x taux de cotisation retraite]

- ... au titre d'un arrêt de travail

*pour maladie : nombre d'indemnités journalières (IJ) x [taux de cotisation x 18 % Smic horaire x 7 h (durée quotidienne théorique de travail)] ;

*pour maternité : nombre d'IJ x [taux de cotisation x 11 % Smic horaire x 7 h]

*pour invalidité : nombre d'assurés concernés par une pension sur une année x [ 33% Smic horaire x 1820h (durée annuelle théorique de travail) x taux de cotisation]

*pour accident du travail - maladie professionnelle :

- si courte durée (IJ) : nombre d'IJ x [ 32 % Smic horaire x 7 h
x taux de cotisation]

- si longue durée (rente) : nombre d'assurés concernés x [ 22 % Smic horaire
x 1 820 h x taux de cotisation]

- ... au titre d'un stage

81 % des effectifs x [ 90 % Smic x 1 820 h x taux de cotisation]

- ... au titre d'un apprentissage

Nombre de trimestres x [taux de cotisation x 50 % plafond de sécurité sociale]

Les taux de réfaction, établis par la direction de la sécurité sociale sur la base des données statistiques disponibles transmises par les régimes et du coût estimé de ces prises en charge, permettent de prendre en compte plusieurs facteurs :

- la validation de quatre trimestres maximum d'assurance vieillesse par an : les périodes d'activité même inférieures à un an peuvent être suffisantes pour valider quatre trimestres et donc les périodes assimilées restent subsidiaires et ne sont pas prises en compte en totalité ^{46 ( * )} ;

- certaines périodes d'interruption d'activité sont trop courtes pour permettre de valider des droits et sont donc exclues des remboursements du fonds ;

Ces règles représentent « une cote mal taillée », de l'aveu même de toutes les personnes auditionnées par vos rapporteurs et rendent théoriques les résultats financiers du FSV et par conséquent ceux de la branche vieillesse.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 fait ainsi apparaître les régimes de base avec un excédent de 900 millions d'euros, alors même que le déficit du FSV s'élève à 3,7 milliards d'euros ^{47 ( * )} . Au regard des limites observées quant aux modalités de calcul des dépenses du FSV, ce retour à l'équilibre des régimes de base apparaît lui aussi comme théorique. Il semble plus juste de considérer, pour l'année 2016, que la branche vieillesse demeure avec un besoin de financement de 2,9 milliards d'euros plutôt que de déplorer le déficit persistant du FSV.

D'autant que le fonds joue véritablement un rôle de stabilisateur automatique des régimes de base, et en premier lieu de la Cnav, face aux variations de la conjoncture économique. Lorsque celle-ci se dégrade et que le chômage monte, la baisse des cotisations subie par les régimes est compensée en partie par la hausse du financement du FSV au titre du chômage. Dès lors, les résultats des régimes de base et du FSV sont bien intrinsèquement liés.

b) Une présentation séparée des comptes du FSV au sein des LFSS qui fait débat

La présentation distincte des comptes du FSV au sein des lois de financement fait débat. Elle résulte des dispositions organiques du code de la sécurité sociale, en particulier l'article L.O. 111-3 qui détermine le domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

Extrait de la loi n° 2015-296 du 22 décembre 2015
de financement de la sécurité sociale pour 2016

Article 39

Pour l'année 2016, sont approuvés les prévisions de recettes, réparties par catégorie dans l'état figurant en annexe C à la présente loi, et le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

(en milliards d'euros)	Prévisions de recettes	Objectifs de dépenses	Solde
Maladie	194,9	201,1	- 6,2
Vieillesse	228,7	227,8	0,9
Famille	48,8	49,6	- 0,8
Accidents du travail et maladies professionnelles	14,0	13,4	0,6
Toutes branches (hors transferts entre branches)	472,8	478,3	- 5,6

Article 40

Pour l'année 2016, sont approuvés les prévisions de recettes, réparties par catégorie dans l'état figurant en annexe C à la présente loi, et le tableau d'équilibre, par branche, du régime général :

(en milliards d'euros)	Prévisions de recettes	Objectifs de dépenses	Solde
Maladie	171,7	177,9	- 6,2
Vieillesse	123,6	123,1	0,5
Famille	48,8	49,6	- 0,8
Accidents du travail et maladies professionnelles	12,5	12,0	0,5
Toutes branches (hors transferts entre branches)	344,0	350,0	- 6,0

Article 41

I. - Pour l'année 2016, sont approuvés les prévisions de recettes, réparties par catégorie dans l'état figurant en annexe C à la présente loi, et le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

(en milliards d'euros)	Prévisions de recettes	Prévisions de dépenses	Solde
Fonds de solidarité vieillesse	16,4	20,1	- 3,7

Ces dernières doivent en effet approuver, pour le dernier exercice budgétaire clos, l'année en cours et celle à venir, « les tableaux d'équilibre par branche (...) des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes » .

Le FSV est désormais le seul organisme concourant au financement des régimes de base, défini comme tel au sein des lois de financement. Il découle des dispositions organiques que les LFSS présentent, pour chacun des trois exercices budgétaires qu'elles couvrent, trois tableaux d'équilibre distincts (voir encadré).

Or, si les chiffres présentés dans le tableau d'équilibre des branches du régime général sont agrégés à ceux figurant dans le tableau d'équilibre des régimes de base, les comptes du FSV demeurent présentés séparément sans jamais être agrégés aux chiffres de la branche vieillesse des régimes de base ni à ceux des comptes de la sécurité sociale.

Cette présentation a l'avantage de permettre un meilleur contrôle parlementaire sur les comptes du FSV, qui font l'objet d'une délibération et d'un vote chaque année. Parmi les fonds chargés de financer certaines dépenses de solidarité au sein des autres branches de la sécurité sociale et fonctionnant sur le modèle du FSV, ce dernier fait ainsi figure d'exception. Le fonds Couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C), par exemple, finance une dépense de solidarité nationale (la couverture maladie universelle complémentaire) auprès des organismes de base ou complémentaire chargés de la verser aux bénéficiaires, tout en étant financé par des recettes de nature fiscale. Ses comptes font l'objet d'une présentation spécifique au sein d'une annexe de la LFSS mais sont intégrés directement dans les comptes de la branche maladie. Par conséquent, le Parlement n'approuve pas directement les prévisions de recettes ou de dépenses du fonds CMU-C comme pour le FSV.

A l'inverse, cette présentation distincte est problématique quant à la vision d'ensemble des comptes de la sécurité sociale. Ces derniers sont en effet constamment présentés en deux temps : « régimes de base hors FSV » puis « régimes de base + FSV » . La presse, se faisant l'écho de l'évolution du déficit de la sécurité sociale, reprend constamment cette distinction en titrant bien souvent sur le seul déficit des régimes de base ^{48 ( * )} .

Cette présentation fait d'ailleurs l'objet d'une critique récurrente de la Cour des comptes dans son « avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre par branche » rendu chaque année dans le cadre du contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale (voir encadré).

Vos rapporteurs demeurent très attachés à ce que les comptes du FSV soient présentés de façon séparée par rapport aux comptes de la branche vieillesse. Le contrôle parlementaire permis par cette distinction leur apparaît essentiel au regard de la nature des dispositifs concernés, qui constituent la clé de voûte de la solidarité nationale dans le domaine des retraites, et des montants engagés.

Ils souscrivent cependant à la préconisation de la Cour de modifier le contenu des tableaux d'équilibre visant à faire apparaître les résultats du FSV avec ceux des régimes de base de la sécurité sociale afin de ne plus pouvoir présenter un déficit de la sécurité sociale « hors FSV ».

Extrait du rapport sur l'application
des lois de financement de la sécurité sociale ,
Cour des comptes, septembre 2015, pp. 71, 72 et 73

« Comme les exercices précédents, la présentation distincte du solde du fonds de solidarité vieillesse de ceux des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et, en leur sein, de celui du régime général, procure une information partielle sur le déficit des régimes de sécurité sociale » (...)

« L'isolement du FSV dans un tableau d'équilibre distinct nuit à la lisibilité de l'information procurée sur les résultats du régime général et de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

« En effet, l'essentiel des ressources (9/10 ^e ) du FSV bénéfice à la branche vieillesse du régime général, ce qui a pour effet de réduire, toutes choses égales par ailleurs, son déficit. Pour autant, les ressources affectées au fonds (...) ne couvrent pas la totalité de ses concours aux régimes de sécurité sociale (...), ce qui conduit à placer le fonds en déficit.

« L'absence de rattachement du FSV au tableau d'équilibre du régime général de sécurité sociale à proportion des prises en charge de cotisations et de prestations dont le FSV le fait bénéficier conduit à minorer le niveau du déficit général (à hauteur de - 3,2 milliards d'euros pour 2014) par rapport à la réalité des ressources dont la branche vieillesse du régime général a réellement disposé au titre de ce même exercice.

« Le déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (- 9,3 milliards d'euros est également minoré à hauteur de la totalité de celui du FSV (- 3,5 milliards d'euros).

« Afin de faire apparaître le déficit véritable de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et, en leur sein, celui du régime général, la Cour recommande :

« - de supprimer le tableau d'équilibre relatif à la catégorie des «organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale» ;

- d'intégrer une rubrique «FSV» distincte, d'une part dans le tableau d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, d'autre part dans celui du régime général de sécurité sociale.

« Tout en continuant à assurer une information propre aux produits, aux charges et au résultats du fonds de solidarité vieillesse, une présentation de cette nature permettrait de fournir une information plus pertinente sur ceux de l'ensemble des régimes et du régimes général de sécurité sociale ».

Dans le PLFSS pour 2016, l'annexe 4 a toutefois été enrichie afin de présenter les comptes consolidés du régime général et du FSV , ainsi que l'ensemble des régimes obligatoires de base (ROBSS) et du FSV . Le tableau présentant les comptes des ROBSS+FSV est reproduit ci-dessous.

Source : PLFSS pour 2016, annexe 4, p. 13

Cette présentation, si elle constitue un premier pas, n'est toutefois pas satisfaisante puisque les comptes de la branche vieillesse ne sont jamais agrégés avec ceux du FSV. Elle permet toutefois de bien faire apparaître le déficit consolidé de la sécurité sociale de 12,8 milliards d'euros en 2016, comprenant les transferts entre régimes de base.

Vos rapporteurs proposent donc d'aller plus loin et de permettre un vote sur cet équilibre consolidé.

---

* ³⁴ Rapport sur le projet de loi relatif aux pensions de retraite, juin 1993, déjà cité.

* ³⁵ On citera en particulier : Les droits non contributifs dans les régimes complémentaires Arrco-Agirc , document n° 7 de la séance plénière du 25 mai 2011 ; Financement des dispositifs de solidarité au régime général, document n° 7 de la séance plénière du 24 octobre 2012 ; Le financement des dispositifs de solidarité en termes de droits à retraite des salariés du secteur privé, document n° 11 de la séance plénière du 26 novembre 2013.

* ³⁶ Le COR souligne en effet qu'une vision exhaustive de cette solidarité implique de considérer non seulement les mécanismes de solidarité du système de retraite mais aussi l'ensemble des transferts entre actifs et inactifs opérés dans le cadre de la fiscalité directe et des prestations sociales destinées aux personnes âgées (aides au logement, allocation personnalisée d'autonomie...).

* ³⁷ Selon la classification retenue dans le rapport de la commission pour l'avenir des retraite présidée par Yannick Moreau, Nos retraites demain : équilibre financier et justice , juin 2013. Vos rapporteurs considèrent toutefois que cette typologie, si elle permet de bien comprendre l'étendue des dispositifs non-contributifs, inclut parmi ces derniers des dispositifs ne relevant pas, selon eux, de la solidarité nationale. Il en est ainsi des pensions de réversion qui participent en réalité au revenu de remplacement d'un ménage pour lequel ce dernier a contribué.

* ³⁸ Lors de leur audition par vos rapporteurs, les représentants de la MSA ont d'ailleurs regretté l'absence de prise en charge de la PMR par le FSV alors même que les exploitants agricoles s'acquittent de la CSG.

* ³⁹ Loi n°2003-775 du 21 août 2013 portant réforme des retraites.

* ⁴⁰ Décret n° 2012-247 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.

* ⁴¹ D'après les chiffres de la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2015).

* ⁴² Pour cette majoration, la Cnaf finançait intégralement, depuis 2011, le FSV qui lui-même abondait les régimes. La LFSS pour 2016 a décidé de ne plus faire transiter cette dépense par les comptes du fonds.

* ⁴³ L'AVPF permet aux parents de trois enfants ou plus, ne travaillant pas ou qu'à temps partiel, de prendre en charge les cotisations de retraite afin de valider les périodes concernées pour lesquelles l'équivalent d'un Smic est reporté au compte. Au final, le bénéficiaire de l'AVPF valide des trimestres qui sont également réputés cotisés au moment de la liquidation des droits à la retraite. Ce dispositif est soumis à conditions, en particulier de ressources du foyer.

* ⁴⁴ Une femme valide automatiquement quatre trimestres à la naissance d'un enfant ; au titre de l'éducation d'un enfant, quatre trimestres peuvent également être validés soit intégralement par un parent soit à parts égales entre les deux. Ces trimestres sont utiles si le parent ne dispose pas, à l'issue de sa carrière, de la totalité des trimestres requis.

* ⁴⁵ Pour une analyse plus complète des composantes de la dépense liée au chômage et à leurs évolutions, voir p. 34 et suivantes.

* ⁴⁶ On rappellera que le paiement d'une cotisation minimale permet aux ressortissants du régime non-salarié agricole de valider quatre trimestres et à ceux du régime social des indépendants trois trimestres. La validation des trimestres permet l'ouverture des droits mais ne joue pas sur le niveau de pension.

* ⁴⁷ Des prévisions moins optimistes ont été présentées en juin 2016 par la Commission des comptes de la sécurité sociale qui estime que le déficit du FSV devrait atteindre 3,9 milliards d'euros.

* ⁴⁸ Ainsi d'un article des Échos , du 16 mars 2016, titrant : « Le déficit du régime général a été ramené à 6,6 milliards d'euros en 2015 » , alors même que le contenu de l'article expliquait bien la nuance à apporter si l'on prenait en compte le déficit du FSV : « Le constat est plus nuancé si l'on additionne les résultats du fonds de solidarité vieillesse, qui finance les retraites des chômeurs, et qui paie au prix fort le niveau très élevé du nombre de demandeurs d'emplois (...). Le solde total (régime général+FSV) a donc atteint -10,6 milliards l'an passé » .