Le « Brexit » : quelles conséquences économiques et budgétaires ?

B. L'IMPACT ÉCONOMIQUE DU « BREXIT » POUR LE ROYAUME-UNI...

Les conséquences économiques d'une sortie du Royaume-Uni font l'objet d'intenses débats - favorisés par le fait que celles-ci, pour les raisons qui ont été évoquées précédemment, sont extrêmement difficiles à anticiper. Pour autant, la quasi-totalité des acteurs s'accordent sur le fait que, durant la période suivant immédiatement le référendum, un éventuel « Brexit » aurait un effet déstabilisant sur l'économie britannique. Aussi les divergences d'appréciation semblent-elles essentiellement concerner les perspectives à moyen et long termes .

Le présent développement a donc pour finalité première de présenter les principales études disponibles à ce jour examinant les effets économiques possibles d'un « Brexit » à cette échéance ; à cet égard, il apparaît que les incidences d'un retrait du Royaume-Uni de l'Union seraient globalement défavorables pour l'économie britannique , mais aussi pour celles des autres États européens. En effet, s'il ne fait aucun doute qu'une sortie du Royaume-Uni présenterait des aspects bénéfiques - ce que ne manquent pas de souligner les tenants du « Brexit » -, ces derniers doivent toutefois être relativisés.

1. Retour sur les gains économiques de l'intégration européenne

Avant toute chose, il faut rappeler les bénéfices économiques associés à l'appartenance à l'Union européenne . En effet, le prochain référendum britannique constitue l'occasion, tant pour le Royaume-Uni que pour les autres États membres, de se remémorer ces bénéfices, devenus aujourd'hui trop familiers pour demeurer visibles.

S'agissant, tout d'abord, du Royaume-Uni, une récente publication de l'OCDE a mis en évidence le fait que, depuis son adhésion à la Communauté économique européenne (CEE) en 1973, le PIB par tête y avait davantage progressé que dans d'autres pays anglophones, comme le Canada, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, ou même les États-Unis, estimant que « les politiques domestiques expliquent partiellement cette solide performance, mais [que] la proximité géographique et l'accès illimité au plus grand marché du monde constituent aussi, indéniablement, des facteurs importants » ^{26 ( * )} ; en effet, le PIB par tête britannique a doublé entre 1973 et 2014 , comme le montre le graphique ci-après, et a même été multiplié par quatre pour un plus petit pays comme l'Irlande, qui a rejoint la CEE la même année .

Graphique n° 5 : Évolution du PIB réel par tête entre 1973 et 2014

(en %)

Source : OCDE (2016)

Selon les études économiques disponibles, les gains inhérents à l'appartenance à l'Union européenne en termes de PIB semblent également confirmés pour les autres États membres . Ainsi, selon Barry Eichengreen et Andrea Boltho, le PIB de l'Union serait supérieur de 5 % à celui qui aurait été constaté en l'absence d'intégration européenne ^{27 ( * )} ; Harald Badinger, dont les travaux ont consisté à comparer, au titre de la période 1950-2000, les performances économiques des quinze premiers États membres de l'Union (UE 15) avec un groupe de pays comparables extra-européens, a estimé, quant à lui, que le surcroît de PIB imputable à l'intégration européenne serait proche de 20 % ^{28 ( * )} . Examinant les élargissements de l'Union européenne de 1973, 1980, 1995 et 2004, Nauro Campos, Fabrizio Coricelli et Luigi Moretti ont montré que l'ensemble des États concernés - à l'exception de la Grèce - avaient tiré un bénéfice économique à leur adhésion, leur PIB par tête étant plus élevé de 12 % en moyenne qu'il ne l'aurait été s'ils étaient restés à l'écart du projet européen ^{29 ( * )} .

En particulier, l'intégration européenne semble avoir été un facteur déterminant de développement des échanges commerciaux entre les États membres - qui, à en croire les travaux économiques, ont une incidence positive et significative sur le PIB ^{30 ( * )} . Ainsi, un travail de Céline Carrère a fait apparaître que l'appartenance à l'Union européenne aurait contribué à accroître les échanges entre pays membres de près de 104 % au cours de la période 1962-1996. Aboutissant à des résultats assez proches concernant les effets du rattachement à l'Union sur les échanges commerciaux, une étude a également mis en évidence le fait que les États de l'Union européenne échangeaient incontestablement plus entre eux qu'avec des pays, pourtant proches, membres de l'Association européenne de libre-échange (AELE) ^{31 ( * )}
- certains en déduisant même que « si le Royaume-Uni quitt[ait] l'Union européenne et rejoign[ait] l'AELE, ses échanges commerciaux avec les États membres reculer[aient] d'environ un quart » ^{32 ( * )} .

De même, pour le seul Royaume-Uni, le Trésor britannique estime que « l'appartenance à l'Union européenne augmente le commerce avec les États membres d'environ 68 à 85 % par rapport à la base de référence constituée par la participation à l'OMC » ^{33 ( * )} - l'incidence positive étant ramenée entre 35 et 53 % en ce qui concerne un éventuel rattachement à l'Espace économique européen.

Au-delà des seuls échanges commerciaux, l'ouverture économique découlant de l'intégration européenne favorise les investissements . Ainsi, une étude de l'OCDE ^{34 ( * )} a souligné le fait que l'harmonisation des législations au sein du marché unique avait contribué à la hausse des investissements étrangers ; même, différents travaux ont pu montrer que la seule annonce d'une adhésion à l'Union européenne avait entraîné une augmentation de ces investissements, en particulier dans les pays d'Europe centrale et orientale ^{35 ( * ),36 ( * )} . Or, il apparaît que la question des investissements étrangers est particulièrement sensible dans un pays comme le Royaume-Uni où les actifs détenus par des non-résidents représentent 530 % du PIB.

En outre, l'ouverture commerciale exerce une influence réelle sur l'évolution de la productivité des facteurs de production , dès lors que les investissements directs étrangers favorisent la diffusion technologique ^{37 ( * )} et que les échanges internationaux s'accompagnent généralement d'une hausse des dépenses en recherche et développement ^{38 ( * )} , ainsi que d'une propagation des savoir-faire ^{39 ( * )} , voire des bonnes pratiques managériales. Aussi l'intégration européenne est-elle de nature à avoir influé positivement sur la hausse de la productivité dans les États membres .

2. Les conséquences économiques immédiates d'un « Brexit »

L'idée selon laquelle un éventuel « Brexit » aurait, à très court terme, des incidences économiques négatives semble faire l'objet d'un relatif consensus . En effet, nul ne peut nier qu'une sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne aurait, dans l'immédiat, des effets déstabilisants tant pour l'économie britannique que pour celles des autres États membres.

D'ailleurs, il semblerait que la seule perspective du référendum produise dès à présent des effets sur l'activité . Ainsi, une publication récente de l'OCDE a estimé que « les incertitudes entourant l'issue du référendum [avaient] déjà commencé à affaiblir la croissance britannique » ^{40 ( * )} . En effet, l'Organisation a relevé, depuis la mi-octobre 2015, une augmentation du coût de la protection contre le risque de défaut - soit du spread des CDS -sur les titres de dette souveraine du Royaume-Uni et un moindre dynamisme des marchés financiers britanniques et de la zone euro comparativement aux marchés américains. De même, depuis la fin de l'année passée, l'OCDE a noté un net recul du taux de change de la livre sterling par rapport au dollar et à l'euro , qu'elle attribue aux craintes nées de la possibilité d'un « Brexit » ; les données les plus récentes font apparaître que ce recul n'est toujours pas résorbé (cf. graphique ci-après).

Graphique n° 6 : Évolution du taux de change de la livre sterling (GBP) par rapport au dollar (USD) et à l'euro (EUR)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de la Banque d'Angleterre)

En outre, les informations relatives à l'investissement publiées par l'institut de statistiques britanniques, l'Office for National Statistics (ONS), indiquent que la formation brute de capital fixe (FBCF) des entreprises a reculé de 2 % au quatrième trimestre de l'année 2015 ^{41 ( * )} . À cet égard, la publication précitée de l'OCDE souligne que « de récentes enquêtes auprès des directeurs des affaires financières des plus grandes entreprises britanniques indiquent une montée de l'aversion au risque, une progression de l'incertitude concernant les conditions économiques, en raison du prochain référendum sur la place du Royaume-Uni dans l'Union européenne qui est considéré comme le principal des risques pesant sur les perspectives d'activité » ^{42 ( * )} . Aussi les inquiétudes des entreprises britanniques transparaissent-elles également dans le repli des indicateurs de confiance ^{43 ( * )} .

S'agissant de la période suivant immédiatement le référendum, le comité de politique financière (FPC) de la Banque d'Angleterre, dans un communiqué de presse en date du 29 mars dernier, a estimé qu'« une incertitude accrue et prolongée pouvait potentiellement augmenter les primes de risque exigées par les investisseurs sur une gamme plus large d'actifs britanniques, ce qui pourrait conduire à une dépréciation plus marquée de la livre sterling et avoir une incidence sur le coût et la disponibilité des financements pour une part importante des emprunteurs britanniques » ^{44 ( * )} . Le flou entourant la nature des relations qui prévaudraient entre le Royaume-Uni et l'Union ainsi que les réactions des différents acteurs en cas de « Brexit » pourrait donc avoir des conséquences significatives sur le financement de l'économie - en particulier des firmes britanniques déployant l'essentiel de leur activité dans l'Union - et, par suite, sur la consommation et les investissements, y compris sur le marché immobilier qui serait par ailleurs susceptible d'être touché, notamment à Londres, par des départs d'entreprises du Royaume-Uni.

En outre, la Banque d'Angleterre a jugé que « ces pressions étaient de nature à renforcer les vulnérabilités existantes affectant la stabilité financière » ; à ce titre, celle-ci a rappelé l'importance des investissements étrangers dans le financement des « déficits jumeaux » du Royaume-Uni , soit les déficits de la balance commerciale et des administrations publiques. De même, une intensification des incertitudes pourrait renforcer la volatilité actuelle des marchés financiers et accentuer le recul de la liquidité ^{45 ( * )} de ces derniers . Le risque d'une volatilité accrue a aussi été relevé, récemment, par le Fonds monétaire international (FMI) ^{46 ( * )} . Dans ces conditions, les effets d'un « Brexit » pourraient promptement gagner les autres États membres ; sur ce point, l'OCDE a noté que « comme la crise de la zone euro et la crise financière globale l'ont montré, les chocs financiers adverses peuvent rapidement s'étendre aux autres » ^{47 ( * )} .

Quoi qu'il en soit, la « gestion » du référendum britannique devrait s'avérer être un exercice périlleux pour la Banque centrale d'Angleterre . En mars dernier, celle-ci a annoncé qu'elle procéderait à des injections de liquidités illimitées les 14, 21 et 28 juin, et ce afin d'assurer la liquidité aux banques ^{48 ( * )} .

Pour autant, dans un rapport trimestriel publié au mois de mai, la Banque d'Angleterre a d'ores et déjà indiqué qu'en cas de « Brexit », son comité de politique monétaire « ferait face à un arbitrage entre, d'une part, la stabilisation de l'inflation et, d'autre part, celle de la production et de l'emploi » ^{49 ( * )} . En effet, tout porte à croire qu'un retrait du Royaume-Uni provoquerait un fort recul du taux de change de la livre sterling, entraînant une hausse de l'inflation importée du fait du renchérissement des biens achetés à l'étranger ; ceci pourrait contraindre la banque centrale à relever ses taux d'intérêt afin de modérer les tensions inflationnistes, alors même que la dégradation de l'activité et du marché du travail appellerait une baisse de ces mêmes taux. La Banque d'Angleterre a indiqué que « la direction de la politique monétaire dépendr[ait] de l'ampleur des variations de la demande, de l'offre et des taux de change » ^{50 ( * )} . Par conséquent, il est parfaitement illusoire de penser que la banque centrale serait en mesure de contrebalancer pleinement les effets négatifs d'un « Brexit » sur l'activité britannique .

3. Un « Brexit » aux effets globalement négatifs à long terme

À moyen et long termes, les appréciations concernant les incidences économiques d'une sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne semblent moins consensuelles. S'il fait peu de doute qu'un « Brexit » présenterait des aspects positifs pour l'économie britannique, ceux-ci doivent néanmoins être relativisés. Aussi, à en croire les études disponibles à ce jour, un retrait du Royaume-Uni aurait-il des conséquences globalement négatives pour son économie et celles des autres États membres .

a) Les bénéfices d'un « Brexit » à relativiser

(1) Une « déréglementation » plus poussée ?

Parmi les bénéfices d'un « Brexit », l'OCDE mentionne la possibilité pour le Royaume-Uni de procéder à une « déréglementation » plus poussée, qui « pourrait avoir quelques effets positifs » ^{51 ( * )} sur l'activité. Toutefois, une telle perspective connaît deux limites principales. Premièrement, le Royaume-Uni figure d'ores et déjà parmi les pays où l'encadrement des marchés est le plus « souple » ; ainsi, il apparaît au second rang en Europe, après les Pays-Bas, pour ce qui est de l'indicateur de réglementation des marchés de produits établi par l'OCDE (« OECD Product Market Regulation indicator »), comme le montre le graphique ci-après. Par ailleurs, le Royaume-Uni occupe la sixième place du classement « Doing Business » élaboré par la Banque mondiale, distinguant les pays en fonction « de la facilité d'y faire des affaires ».

Graphique n° 7 : L'indicateur de réglementation des marchés de produits de l'OCDE dans l'Union européenne (2013)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'OCDE)

De même, le Royaume-Uni connaît l'une des législations du travail les moins contraignantes en Europe , ainsi que le fait apparaître le graphique ci-après, qui établit la moyenne des indicateurs de l'OCDE sur la protection de l'emploi, mesurant la « rigueur » de cette protection pour les licenciements individuels et collectifs, ou de la réglementation des contrats temporaires.

Graphique n° 8 : Moyenne des indicateurs de l'OCDE sur la protection de l'emploi dans l'Union européenne (2013)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'OCDE)

Deuxièmement, il convient de garder à l'esprit qu' une intégration économique avec les États membres requiert une harmonisation minimale des législations nationales , que cela soit pour faciliter les échanges commerciaux ou favoriser les investissements transfrontaliers ^{52 ( * )} . Par suite, s'il souhaite préserver le niveau de ses échanges avec les États membres à l'issue d'un « Brexit », le Royaume-Uni serait contraint de préserver une grande partie de l'« acquis communautaire » - sachant que celui-ci s'applique largement dans les pays membres de l'Espace économique européen (EEE), comme cela a été rappelé précédemment.

Pour cette même raison, il ne semble pas que le Royaume-Uni puisse attendre un véritable allègement de la « charge » règlementaire découlant de son appartenance à l'Union européenne . À cet égard, il convient de relever que le groupe de réflexion Open Europe ^{53 ( * )} avait estimé à près de 33,3 milliards de livres sterling le « coût » des 100 principales normes européennes - net des bénéfices récurrents y étant associés. Toutefois, une telle estimation semble excessive dès lors que, selon le Trésor britannique, les bénéfices inhérents à ces règles sont souvent sous-estimés et, surtout, qu'il serait nécessaire d'appréhender les conséquences de l'absence de législation européenne, qui pourrait impliquer l'édification de normes nationales possiblement plus coûteuses. En outre, force est de constater que certaines des réglementations les plus onéreuses identifiées par Open Europe résultent d'engagements internationaux des pays européens et ne constituent pas, à proprement parler, des initiatives de l'Union européenne, à l'instar du paquet climat-énergie, que le Royaume-Uni aurait dû appliquer, de toute évidence, même sans être un État membre.

En somme, il paraît peu probable que le Royaume-Uni devienne un paradis fiscal et réglementaire , comme l'envisagent certains. En effet, celui-ci dispose de marges de manoeuvre réduites en termes de dérégulation, sauf à rogner significativement son système juridique, et une forte baisse de la fiscalité pourrait être difficilement compatible avec le maintien de services publics auxquels les Britanniques sont attachés, symbolisés par le National Health Service (NHS).

(2) Une moindre contribution budgétaire à l'Union européenne

La question budgétaire sera, ici, seulement évoquée, dans la mesure où elle fait l'objet d'un développement spécifique ultérieurement dans le présent rapport. Entre 2010 et 2014, la contribution du Royaume-Uni au budget de l'Union européenne s'est élevée en moyenne à 15,2 milliards d'euros par an . Cependant, contrairement à ce qu'avancent certains tenants du « Brexit », un retrait de l'Union ne permettrait pas une économie d'un même montant. En effet, le Royaume-Uni a perçu, au cours de la même période, 6,7 milliards d'euros par an en moyenne. Or, nombre de ces fonds européens reversés devraient, de toute évidence, être remplacés en cas de « Brexit » par des crédits nationaux ; en effet, priver les chercheurs britanniques des financements actuellement accordés dans le cadre du programme « Horizon 2020 » ou encore le Pays de Galles et l'Irlande du Nord des subventions, notamment agricoles, versées par les institutions pourrait s'avérer particulièrement problématique.

Aussi l'économie budgétaire dans l'hypothèse d'une sortie du Royaume-Uni devrait-elle davantage approcher, au plus, le montant de la contribution nette britannique au budget de l'Union européenne - soit, si l'on considère la moyenne récente, près de 8,5 milliards d'euros (0,3 % du PIB). Pour autant, comme le montre plus avant infra le présent rapport, un « Brexit » pourrait également s'accompagner d'une contraction des recettes du fait du ralentissement de l'activité économique, voire d'une hausse des dépenses sociales.

(3) La négociation autonome d'accords commerciaux

Selon l'ancien maire de Londres, Boris Johnson, le « Brexit » constituerait pour le Royaume-Uni une « occasion en or » de négocier ses propres accords commerciaux . Ainsi, les autorités britanniques auraient toute latitude pour contracter avec des pays à fort potentiel de croissance, obtenir des conditions plus avantageuses, et ce sans avoir à chercher un compromis avec les autres États membres de l'Union européenne, qui ont chacun leurs intérêts propres ^{54 ( * )} .

Tableau n° 9 : Évolution de la part des exportations vers les États membres
de l'Union européenne (UE 27)

(en % du total des exportations)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	Variation 2015/2004 (en pts de %)
Royaume-Uni	58,8	56,6	62,6	57,8	55,5	55,0	52,7	50,2	50,2	43,5	47,8	44,4	- 14,4
Allemagne	64,7	64,3	63,6	64,7	63,3	62,4	60,1	59,3	56,6	56,7	57,5	57,7	- 7,0
France	66,0	63,5	65,5	65,5	63,9	62,5	60,9	60,9	58,9	59,3	60,0	58,7	- 7,3
Italie	62,1	61,3	61,2	60,9	58,9	57,6	57,3	56,0	53,8	53,3	54,2	54,3	- 7,8
Pays-Bas	79,9	79,8	79,1	78,0	78,9	77,4	77,2	77,0	75,7	75,6	75,8	75,4	- 4,5
Espagne	74,4	72,4	71,2	70,8	69,6	69,8	68,7	66,6	63,6	62,8	63,7	65,0	- 9,4

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données d'Eurostat)

Force est de constater que la part des exportations vers les autres États membres de l'Union européenne dans les exportations totales du Royaume-Uni a reculé au cours des dernières années , celle-ci étant passée de près de 60 % à 44 % environ entre 2004 et 2015. Toutefois, avancer que l'économie britannique se trouverait dans une situation isolée, comme le font les tenants du « Brexit », serait quelque peu hâtif. En effet, comme le fait apparaître le tableau ci-avant, la part des exportations intra-européennes dans le total des exportations a également diminué d'environ 10 points pour l'Espagne, 8 points pour l'Italie et 7 points pour la France ainsi que pour l'Allemagne . Si ces baisses sont moins prononcées que dans le cas du Royaume-Uni, ceci montre bien que le fléchissement de la part des exportations vers l'Union n'est pas propre à ce pays mais s'inscrit dans une évolution plus générale de l'environnement économique. Quoi qu'il en soit, les États membres pris dans leur ensemble demeurent des partenaires commerciaux majeurs du Royaume-Uni .

Or, il n'est pas certain que ce dernier soit en mesure de négocier des conditions commerciales plus favorables avec des pays extra-européens affichant de fortes perspectives de croissance, à l'instar des économies émergentes. En effet, le pouvoir de négociation d'un accord commercial est étroitement lié à la taille de l'économie d'un pays .

À cet égard, l'exemple des négociations commerciales intervenues entre la Chine et la Suisse, et ayant abouti à l'issue de quatre années à la conclusion d'un accord de libre-échange en 2013, est particulièrement éclairant . Dans ce cadre, 99,7 % des exportations chinoises en Suisse doivent être exemptées de droits de douane, contre 84,2 % des exportations suisses vers la Chine ^{55 ( * )} . Surtout, la réduction des tarifs chinois appliqués sur les produits suisses ne se fera que progressivement, sur une période de près de quinze ans ; à titre d'exemple, les droits acquittés sur les montres suisses seront graduellement réduits de 11 % à 4,4 % dix ans après l'entrée en vigueur de l'accord ^{56 ( * )} . Si le caractère « ambitieux » de l'accord sino-suisse ne peut être remis en question, force est néanmoins de constater que la Suisse n'a pas été en mesure d'imposer un traitement identique de ses exportations par la Chine. Le cas suisse semble illustrer les difficultés qu'un Royaume-Uni isolé pourrait rencontrer dans la négociation d'accords commerciaux avec des partenaires comme la Chine ou l'Inde , en particulier dans des domaines sensibles comme le secteur des services ou les marchés publics.

Cependant, la perspective des possibles difficultés du Royaume-Uni à signer des accords commerciaux avantageux ne paraît pas inquiéter certains commentateurs qui, comme Patrick Minford ^{57 ( * )} , prônent l'établissement d'un « libre-échange unilatéral », consistant à supprimer l'ensemble des droits de douane sur les importations, et ce sans contrepartie . En effet, cet auteur estime que les « petits » pays étant actuellement liés à l'Union européenne par un accord commercial n'auraient aucunement intérêt à instituer des droits de douane portant sur les produits britanniques après un « Brexit » et que le Royaume-Uni perdrait à conclure des accords avec des « grands » pays qui intégreraient des restrictions commerciales à l'égard de tiers.

Néanmoins, une telle solution aboutirait à exposer pleinement l'ensemble de l'économie à la concurrence de pays à faibles coûts de production, voire attribuant des subventions aux producteurs - alors que certains secteurs, à l'instar de celui de l'habillement, sont aujourd'hui « protégés » par des droits de douane plus élevés. Or, si Patrick Minford juge que cela inciterait utilement les entreprises britanniques à se spécialiser dans les activités à forte valeur ajoutée, il n'est pas certain que les conséquences de cette politique, en particulier sur l'emploi, garantissent son acceptabilité sociale - comme tendent à le montrer les difficultés actuelles nées, notamment aux Royaume-Uni, de la confrontation des aciéries à la concurrence chinoise.

b) Les déterminants des conséquences économiques d'un « Brexit »

Les études disponibles à ce jour font, en tout état de cause, apparaître qu'une sortie de l'Union européenne aurait des effets globalement défavorables sur l'économie du Royaume-Uni . Avant de présenter ces différentes études, il convient d'examiner les déterminants des conséquences économiques d'un éventuel « Brexit » à moyen et long termes.

(1) Une perturbation des échanges commerciaux

En premier lieu, un retrait du Royaume-Uni de l'Union pourrait s'accompagner d' une limitation des échanges commerciaux avec, d'une part, les États membres et, d'autre part, les pays avec lesquels l'Union a négocié des accords commerciaux ; à cet égard, le Trésor britannique a rappelé qu'« une fois les négociations bilatérales en cours achevées, plus de 80 % du commerce du Royaume-Uni se fera avec l'Union européenne ou par le biais d'accords de libre-échange négociés par cette dernière » ^{58 ( * )} , les exportations vers les seuls États membres représentant, quant à elles, un peu plus de 44 % du total (cf. supra ). Cette limitation des échanges pourrait résulter soit du rétablissement de droits de douane sur les flux britannico-européens , soit de la perte du bénéfice associé à l'existence d'une union douanière - de laquelle découlerait de nouveaux coûts administratifs venant également renchérir les importations et les exportations.

Pour ce qui est des droits de douane, si la moyenne des tarifs appliqués par l'Union européenne à l'égard des pays tiers est basse - de près de 5 %, selon les données de l'OMC -, Open Europe relève que « plus de 35 % des biens exportés britanniques vers l'Union proviennent de secteurs soumis à des droits élevés comme l'automobile, la chimie, l'habillement, les aliments, les boissons et le tabac » ^{59 ( * )} , comme le fait apparaître le tableau ci-après. Par ailleurs, dans un contexte économique marqué par la fragmentation internationale des chaînes de production, qui implique de nombreux franchissements de frontières, l'existence de droits de douane, même faibles, a une forte incidence sur le coût des échanges .

Tableau n° 10 : Les secteurs britanniques susceptibles d'être soumis
à des droits de douane élevés en cas de « Brexit »

	Exportations vers l'UE (en Md de livres)	Droits de douane moyens de l'UE en application de la « clause NPF »	Part des biens exportés dans l'UE
Automobile	8,55	10 %	5,69 %
Chimie	28,08	4,6 %	18,66 %
Habillement-Chaussures	4,63	11,5 % (habillement) 4,2 % (chaussures)	3,07 %
Aliments, boissons et tabac	11,41	15-30 %	7,59 %
TOTAL	150,47		35,01 %

Source : Open Europe (2015)

En outre, les échanges entre le Royaume-Uni est les États membres pourraient être affectés par l'apparition de barrières dites « non-tarifaires » , en particulier si l'union douanière entre ces deux ensembles venait à disparaître. Dans un tel cas, les passages de frontières s'accompagneraient de coûts administratifs douaniers supplémentaires, liés aux contrôles, ou encore aux « règles du pays d'origine » . Ces dernières, prévues par les accords de libre-échange, visent à s'assurer que les biens bénéficiant des stipulations de l'accord sont bien issus des États parties, impliquant des vérifications de conformité, l'obtention de certificats d'origine, etc. ; certaines études estiment que les « règles du pays d'origine » accroissent le coût des échanges de 4 à 15 % ^{60 ( * )} . Au total, les coûts administratifs inhérents au franchissement des frontières peuvent représenter jusqu'à 24 % de la valeur des biens échangés ^{61 ( * )} . Par ailleurs, parmi les barrières non-tarifaires figurent également les réglementations plus contraignantes qui peuvent être appliquées aux produits importés.

Bien évidemment, les effets d'un « Brexit » sur les échanges entre le Royaume-Uni et l'Union européenne dépendraient étroitement de la nature des relations que ces derniers entretiendraient - soit si le Royaume-Uni intégrait l'Espace économique européen (EEE), concluait un accord bilatéral créant ou non une union douanière, etc. Pour autant, force est de constater qu'aucun accord ou cadre existant ne permet une relation commerciale aussi intégrée que l'appartenance à l'Union européenne .

Or, les exportations vers l'Union représentent près de 44 % du total des exportations britanniques et environ 12 % du PIB du Royaume-Uni ; par ailleurs, selon le Trésor britannique, les entreprises exportant vers les États membres emploient 3,3 millions de salariés - ce qui permet d'entrevoir l'ampleur des conséquences d'une simple « perturbation » des échanges entre le Royaume-Uni et l'Union européenne.

(2) La question centrale des services financiers

En deuxième lieu, dans le domaine des services, il y a lieu de douter de la capacité du Royaume-Uni à préserver les facilités de son industrie financière à déployer ses activités dans l'Union européenne , comme cela a déjà été souligné supra - au regard de la logique du « déficit commercial » proposée par le groupe de réflexion Open Europe. En particulier, les établissements financiers britanniques pourraient perdre leur accès au « passeport européen » , qui leur permet d'exercer dans tout État membre de l'Union ou de l'Espace économique européen (EEE) sans autre agrément que celui accordé par l'autorité de régulation nationale.

Ceci pourrait s'avérer d'autant plus problématique que, selon l'OCDE ^{62 ( * )} , les services financiers représentaient 7 % du PIB britannique et 4 % de l'emploi en 2015 ; en outre, alors que les exportations de services financiers correspondaient à 2,5 % du PIB, 40 % de ces dernières étaient dirigées vers l'Union européenne. En y intégrant les activités proches, comme l'assurance et les services professionnels liés , la fédération professionnelle TheCityUK estime même que l'industrie financière participe au PIB à hauteur de 11,8 % et emploie 2,2 millions de salariés ^{63 ( * )} .

À en croire les estimations avancées par Open Europe et TheCityUK, le secteur financier - banques et assurances comprises - affiche un excédent à l'égard des États de l'Union européenne de près de 19 milliards de livres sterling ; de même, celui-ci serait à l'origine de plus de 66 milliards de livres de prélèvements obligatoires par an. Aussi le secteur financier contribue-t-il à compenser en partie les « déficits jumeaux », soit les déficits de la balance commerciale et des administrations publiques, que connaît actuellement le Royaume-Uni.

Un « Brexit » pourrait donc avoir d'importantes incidences sur le secteur financier et, partant, sur l'économie britannique . La perspective d'être privés d'un accès privilégié au marché unique a d'ores et déjà conduit certains établissements financiers, comme HSBC, à déclarer qu'en cas de « Brexit », ils délocaliseraient une partie de leurs activités dans d'autres places financières, comme Paris. En effet, il faut rappeler qu'aucun des accords bilatéraux existants ne donne accès au « passeport européen » .

Par ailleurs, TheCityUK s'est fait l'écho de la crainte des acteurs financiers de voir la réglementation européenne évoluer et limiter les activités des établissements britanniques , en particulier dans la zone euro. À cet égard, le tribunal de l'Union européenne ^{64 ( * )} a récemment contré les velléités, pour défaut de base juridique, de la Banque centrale européenne (BCE), soutenue par la France, l'Espagne et l'Italie, d'imposer que les organismes de compensation à contrepartie centrale intervenant dans le cadre de transactions en euros soient localisés dans la zone euro ; aussi de telles initiatives pourraient-elles prospérer dans l'éventualité où le Royaume-Uni se retirait de l'Union européenne , celui-ci se trouvant alors dans l'incapacité d'influer sur la réglementation financière - y compris en ce qui concerne le développement de l'Union des marchés de capitaux.

(3) Les incidences sur le niveau des investissements

En troisième lieu, un « Brexit » pourrait avoir des incidences significatives sur le niveau des investissements au Royaume-Uni . Celles-ci pourraient se révéler importantes dans les services financiers qui, selon l'Office for National Statistics (ONS), sont à l'origine de 49 % des investissements directs étrangers dans le pays, mais aussi dans les autres secteurs économiques ; en effet, selon une publication du cabinet d'audit et de conseil Ernst & Young, l'accès au marché unique apparaît parmi les premiers motifs d'investissement au Royaume-Uni , l'attractivité de celui-ci étant mentionnée par 83 % des responsables d'entreprise interrogés ^{65 ( * )} .

Ainsi, alors que les actifs détenus par des non-résidents représentent 530 % du PIB, selon l'ONS, le Royaume-Uni pourrait devenir moins attractif pour les investisseurs en cas de « Brexit » - et ce d'autant plus si les autorités britanniques souhaitent revenir sur l'harmonisation réglementaire permise par l'« acquis communautaire » ou si une sortie s'accompagnait d'effets sur le dynamisme de l'économie britannique, en termes de productivité, d'innovation, etc. (cf. infra ) ; certaines analyses estiment même qu'une sortie du Royaume-Uni pourrait provoquer une baisse des investissements étrangers de plus de 20 % ^{66 ( * )} .

(4) Les effets d'une baisse de l'immigration

Alors que la limitation de l'accès au territoire semble constituer un aspect central de la campagne en faveur du « Brexit », l'OCDE a rappelé que « les immigrants, en particulier des pays de l'Union européenne, ont stimulé la croissance du PIB au Royaume-Uni, et ce significativement » ^{67 ( * )} ; ainsi, selon l'Organisation, les immigrants auraient contribué à la hausse du PIB à hauteur de 0,7 point par an en moyenne depuis 2005 , expliquant ainsi près de la moitié de la croissance ^{68 ( * )} .

Alors que les migrants européens auraient eu, au cours de la décennie passée, une contribution fiscale supérieure de 34 % à leur coût budgétaire ^{69 ( * )} , ces derniers auraient permis de renforcer le potentiel de croissance britannique en accroissant la main d'oeuvre disponible , d'autant que, de manière générale, selon le Centre for European Reform ^{70 ( * )} , les immigrants seraient en moyenne plus jeunes et afficheraient un taux d'emploi et des qualifications plus élevés que les Britanniques.

Une restriction de l'immigration à l'issue d'un éventuel « Brexit » - y compris pour les étrangers les moins qualifiés - pourrait, par suite, selon certains travaux, contribuer à minorer la croissance potentielle du Royaume-Uni et provoquer des pertes de compétences , qui s'en ressentiraient sur l'évolution de la productivité, voire une baisse de la qualité managériale ^{71 ( * )} .

(5) Le « Brexit » et l'évolution de la productivité

En cinquième et dernier lieu, un « Brexit » pourrait peser sur l'évolution de la productivité britannique . Les développements qui précèdent ont déjà relevé que l'ouverture commerciale exerçait une influence réelle sur celle-ci, par le biais de la diffusion technologique, des savoir-faire, des bonnes pratiques managériales, ou encore des dépenses de R&D. Aussi, une étude de l'OCDE a montré qu'une baisse de 4 points de l'ouverture commerciale réduisait la productivité des facteurs de production de 0,8 % après cinq ans et de 1,2 % après dix ans ^{72 ( * )} .

c) Les estimations des incidences économiques d'un « Brexit »

Les canaux par le biais desquels un « Brexit » pourrait affecter l'économie britannique sont donc nombreux ; toutefois, ces derniers ne « joueraient » pas nécessairement dans les mêmes délais - ce que tend à illustrer le tableau ci-après, proposé par l'OCDE ^{73 ( * )} .

Tableau n° 11 : Les canaux de transmission des effets d'un « Brexit »
sur l'économie britannique

	Moyen terme (2020)	Long terme (2030)
Prime de risque	×
Confiance	×
Échanges commerciaux	×	×
Investissement		×
Compétences		×
Immigration	×	×
Déréglementation		×

Source : OCDE (2016)

Ainsi, à moyen terme - soit à l'horizon 2020 -, les principaux facteurs susceptibles de participer à une dégradation de l'activité seraient une hausse de la prime de risque , associée à une augmentation du coût du financement aussi bien pour les entreprises que pour les administrations et à une raréfaction des liquidités, une dégradation de la confiance , pesant notamment sur les investissements, les recrutements et la consommation, et un ralentissement des échanges commerciaux , en lien avec le rétablissement de barrières tarifaires et non-tarifaires entre les États membres et le Royaume-Uni, de même qu'avec l'exclusion de facto de ce dernier du réseau des accords de libre-échange négociés par l'Union européenne.

L'OCDE estime donc qu'à l'échéance 2020, un « Brexit » réduirait de 3,3 % le PIB par rapport à son niveau en cas de maintien dans l'Union du Royaume-Uni . L'étude proposée par PricewaterhouseCoopers ^{74 ( * )} évalue, quant à elle, l'incidence sur le PIB entre - 1,3 et - 2,6 % et celle publiée par Angus Armstrong et Jonathan Portes, au nom du National Institute of Economic and Social Research (NIESR), entre - 1,9 et - 2,9 %.

À plus long terme, la décélération des échanges commerciaux continuerait de peser sur la croissance britannique ; néanmoins, cette dernière serait également affectée par la baisse des investissements , du fait, possiblement, d'une perte d'attractivité du Royaume-Uni liée à la remise en question de son accès au marché unique et d'une hausse des coûts de financement, par une perte de compétences , nuisible à l'évolution de la productivité, que l'OCDE associe à une baisse des investissements directs étrangers, ainsi qu'à une limitation de l'immigration , qui pèserait également sur la quantité de main d'oeuvre disponible. À l'inverse, les nouvelles marges de « déréglementation » , tout comme la baisse de la contribution du Royaume-Uni au budget de l'Union européenne, pourraient bénéficier à l'économie britannique, quoique de manière réduite.

Au total, comme le fait apparaître le tableau suivant, la moyenne des études disponibles montre qu' à long terme, un « Brexit » aurait une incidence sur le PIB du Royaume-Uni comprise entre - 1,6 et - 4,1%, l'estimation intermédiaire s'élevant à - 2,2 %. Aussi, la perte de revenu par tête pourrait être comprise entre 800 et 2 000 livres sterling par an - soit entre 1 050 et 2 600 euros environ.

Tableau n° 12 : Estimations de l'impact à long terme d'un « Brexit » sur le PIB du Royaume-Uni

	Optimiste		Intermédiaire		Pessimiste
A. Armstrong et J. Portes (2016) ^(1)	- 1,5 %	- 2,1 %	- 1,9 %	- 2,3 %	- 2,7 %	- 3,7 %
HM Treasury (2016) ^(2)	- 3,4 %	- 4,3 %	- 4,6 %	- 7,8 %	- 5,4 %	- 9,5 %
OCDE (2016) ^(3)	- 2,7 %		- 5,1 %		- 7,7 %
PricewaterhouseCoopers (2016) ^(4)	- 1,2 %		×		- 3,5 %
Open Europe (2015) ^(5)	+ 1,55 %		+ 0,64 %	- 0,81 %	- 2,23 %
G. Ottaviano, J. Paulo Pessoa et T. Sampson (2014) ^(6)	- 1,1 %	- 6,3 %	×		- 3,1 %	- 9,5 %
I. Mansfield (2014) ^(7)	+ 1,1 %		+ 0,1 %		- 2,6 %
Centre for Economic Policy Research (2013) ^(8)	- 1,24 %		×		- 1,77 %
N. Pain et G. Young (2004) ^(9)	- 2,25 %
MOYENNE	- 1,6 %		- 2,2 %		- 4,1 %

(1) A. Armstrong et J. Portes, « The Economic Consequences of Leaving the EU », National Institute Economic Review , n° 236, 2016, p. 2-6.

(2) HM Government, HM Treasury analysis: the long-term economic impact of the EU membership and the alternatives , Londres, avril 2016.

(3) OCDE, « The Economic Consequences of Brexit: A Taxing Decision », OECD Economic Policy Paper, n° 16, avril 2016.

(4) PricewaterhouseCoopers, Leaving the EU: Implications for the UK economy , mars 2016.

(5) Open Europe, « What if...? The Consequences, challenges & opportunities facing Britain outside EU », Report 03/2015, mars 2015.

(6) G. Ottaviano, J. P. Pessoa et T. Sampson, « The Costs and Benefits of Leaving the EU », Document de travail LSE/CEP, mai 2014.

(7) I. Mansfield, « A Blueprint for Britain. Openness not Isolation », IEA Brexit Price, avril 2014.

(8) Centre for Economic Policy Research (CEPR), Trade and Investment Balance of Competence Review , novembre 2013.

(9) N. Pain et G. Young, « The macroeconomic impact of UK withdrawal from the EU », Economic Modelling , n° 21, 2004, p. 387-408.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

Aux deux extrémités des évaluations existantes se trouvent, d'une part, le scénario optimiste proposé par Open Europe et, d'autre part, les scénarii pessimistes figurant dans les publications du Trésor britannique et de Gianmarco Ottaviano, João Paulo Pessoa et Thomas Sampson, de la London School of Economics (LSE). Ainsi, Open Europe estime qu'un « Brexit » pourrait permettre une amélioration du PIB de 1,55 % . Pour ce faire, néanmoins, le Royaume-Uni devrait parvenir à un accord commercial approfondi avec l'Union européenne, mener à son terme un ambitieux programme de « déréglementation » et écarter toute contribution au budget de l'Union européenne ; aussi Open Europe a-t-il jugé plus « réaliste d'un point de vue politique » une incidence sur le PIB comprise entre - 0,81 et + 0,64 %.

À en croire les travaux du Trésor britannique et des chercheurs de la London School of Economics, la dégradation du PIB en cas de retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne pourrait atteindre 9,5 % - soit une « perte de revenu de 5 200 livres sterling par foyer et par an » ^{75 ( * )} . Ce scénario pessimiste correspondrait à l'hypothèse où le Royaume-Uni ne parviendrait pas à conclure un accord avec l'Union, leurs relations commerciales étant alors encadrées par les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), et où le « Brexit » pèserait sur l'évolution de la productivité des facteurs de production (cf. supra ).

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* ²⁶ OCDE, « The Economic Consequences of Brexit: A Taxing Decision », OECD Economic Policy Paper, n° 16, avril 2016, p. 8 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* ²⁷ B. Eichengreen et A. Boltho, « The Economic Impact of European Integration », CEPR Discussion Paper n° 6820, mai 2008.

* ²⁸ H. Badinger, « Growth Effects of Economic Integration: Evidence from the EU Member States », Review of World Economics , vol. 141, n° 1, 2005, p. 50-78.

* ²⁹ N. Campos, F. Coricelli et L. Moretti, « Economic Growth and Political Integration: Estimating the Benefits from membership in the European Union Using the Synthetic Counterfactuals Method », IZA Discussion Paper n° 8162, avril 2014.

* ³⁰ Selon James Feyrer, une progression de 10 % du volume des échanges commerciaux serait à l'origine d'une hausse du PIB par tête de 5 % (J. Feyrer, « Trade and Income--Exploiting Time Series in Geography », NBER Working Paper n° 14910, avril 2009).

* ³¹ S.L. Baier, J.H. Bergstrand, P. Egger et P.A. McLaughlin, « Agreements Actually Work? Issues in the Understanding the Causes and Consequences of the Growth of Regionalism », World Economy , vol. 31, n° 4, 2008, p. 461-497.

* ³² S. Dhingra, G. Ottaviano et T. Sampson, « Should We Stay or Should We Go? The economic consequences of leaving the EU », Centre for Economic Performance (CEP), London School of Economics (LSE), Paper EA022, mai 2015, p. 5 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* ³³ HM Government, op. cit. , p. 38 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* ³⁴ J.-M. Fournier, « The negative effect of regulatory divergence on foreign direct investment », OECD Economics Department Working Papers n° 1268, 2015.

* ³⁵ K.A. Clausing et C.L. Dorobantu, « Re-entering Europe: Does European Union candidacy boost foreign direct investment? », Economics of Transition , vol. 13, n° 1, 2005, p. 77-103.

* ³⁶ A.A. Bevan et S. Estrin, « The determinants of foreign direct investment into European transition economies », Journal of Comparative Economics , vol. 32, n° 4, 2004, p. 775-787.

* ³⁷ T. Sampson, « Dynamic Selection: An Idea Flows Theory of Entry, Trade and Growth », Quarterly Journal of Economics , vol. 131, n° 1, 2016, p. 315-380.

* ³⁸ N. Bloom, M. Draca et J. Van Reenen, « Trade Induced Technical Change? The Impact of Chinese Imports on Innovation, IT and Productivity », NBER Working Paper n° 16717, janvier 2011.

* ³⁹ F. Albornoz, H.F. Calvo Pardo, G. Corcos et E. Ornelas, « Sequential exporting », Journal of International Economics , vol. 88, n° 1, 2012, p. 17-31.

* ⁴⁰ OCDE, op. cit. , avril 2016, p. 5.

* ⁴¹ ONS, « Business Investment: Quarter 4 (Oct to Dec) 2015 revised results », Statistic bulletin, 31 mars 2016.

* ⁴² OCDE, op. cit. , avril 2016, p. 12 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* ⁴³ À titre d'exemple, le ICAEW/Grant Thornston UK Business Confidence Monitor (BCM) est passé de 22,4 au troisième trimestre 2015 à 0,8 au deuxième trimestre 2016 ; les incertitudes liées au référendum sur le « Brexit » sont explicitement citées parmi les causes de cette dégradation (ICAEW/Grant Thornston, UK Business Confidence Monitor (Q2 2016) , mai 2016).

* ⁴⁴ Communiqué de presse de la Banque d'Angleterre du 29 mars 2016 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* ⁴⁵ La liquidité d'un marché financier désigne la capacité pour les agents à pouvoir y réaliser des transactions aux prix courants, sans délais ni coûts de transaction notables.

* ⁴⁶ FMI, United Kingdom--2016 Article IV Consultation Concluding Statement of the Mission , 13 mai 2016.

* ⁴⁷ OCDE, op. cit. , avril 2016, p. 18 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* ⁴⁸ B. Bouchaud, « La Banque d'Angleterre se prépare à l'hypothèse d'un Brexit », L'AGEFI Quotidien - Édition de 7 H , 9 mars 2016.

* ⁴⁹ Banque d'Angleterre, Inflation Report , mai 2016, p. ii [traduction de la commission des finances du Sénat].

* ⁵⁰ Id.

* ⁵¹ OCDE, op. cit. , avril 2016, p. 29 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* ⁵² Comme cela était relevé précédemment, une étude de l'OCDE a mis en évidence le fait que l'harmonisation des législations au sein du marché unique avait contribué à la hausse des investissements étrangers (J.-M. Fournier, op. cit. ).

* ⁵³ Open Europe, Top 100 EU rules cost Britain £33.3bn , 16 mars 2015.

* ⁵⁴ Woodford, The economic impact of `Brexit'. A paper discussing the United Kingdom's relationship with Europe and the impact of `Brexit' on the British economy , février 2016.

* ⁵⁵ M. Lanteigne, « L'accord de libre-échange entre la Chine et la Suisse », Politique de sécurité : analyses du CSS , n° 147, 2014.

* ⁵⁶ Centre for European Reform, The economic consequences of leaving the EU. The final report of the CER commission Brexit 2016 , avril 2016.

* ⁵⁷ P. Minford, « Understanding UK Trade agreements with the EU and other countries », Cardiff Economics Working Papers n° E2016/1, mars 2016.

* ⁵⁸ HM Government, op. cit. , p. 9 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* ⁵⁹ Open Europe, op. cit. , mars 2015, p. 27 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* ⁶⁰ HM Government, Review of the Balance of Competences between the United Kingdom and the European Union. Trade and Investment , février 2014.

* ⁶¹ E. Moïsé et F. Le Bris, op. cit.

* ⁶² OCDE, op. cit. , avril 2016.

* ⁶³ TheCityUK, A Practitioner's Guide to Brexit. Exploring its consequences and alternatives to EU membership , mars 2016.

* ⁶⁴ Arrêt du Tribunal de l'Union européenne du 4 mars 2015 (affaire T-496/11, Royaume-Uni/Banque centrale européenne).

* ⁶⁵ Ernst & Young, EY's attractiveness survey--UK 2015. Another great year--but time to reflect on how the UK can stay ahead of the pack , 2015.

* ⁶⁶ S. Dhingra, G. Ottaviano et T. Sampson, op. cit.

* ⁶⁷ OCDE, op. cit. , avril 2016, p. 26 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* ⁶⁸ À titre indicatif, selon Migration Watch UK, sur 530 000 immigrants étrangers entrés au Royaume-Uni en 2015, 257 000 (49,5 %) venaient d'États de l'Union européenne et 273 000 étaient issus d'autres pays (51,5 %).

* ⁶⁹ C. Dustmann et T. Frattini, « The Fiscal Effect of Immigration to the UK », Centre for Research and Analysis of Migration Discussion Paper Series CDP n° 22/13, novembre 2013.

* ⁷⁰ Centre for European Reform, Leaving the EU. The final report of the CER commission on Brexit 2016 , avril 2016.

* ⁷¹ N. Bloom, R. Lemos, R. Sadem, D. Scure et J. Van Remen (2014), « The New Empirical Economics of Management », Journal of the European Economic Association , vol. 12, n° 4, p. 835-876.

* ⁷² B. Egert et P. Gal, « The quantification of structural reforms: A new Framework », OECD Economics Departement Working Papers, à paraître.

* ⁷³ OCDE, op. cit. , avril 2016.

* ⁷⁴ PricewaterhouseCoopers, Leaving the EU: Implications for the UK economy , mars 2016.

* ⁷⁵ HM Government, op. cit. , p. 12 [traduction de la commission des finances du Sénat].