B. DES ÉCONOMIES SUCRIÈRES CONFRONTÉES À UNE SÉRIE DE CHOCS
1. La fin des quotas sucriers
Malgré les soutiens apportés dans le cadre de la PAC et de la politique régionale, les perspectives commerciales de l'industrie sucrière ultramarine sur ces deux marchés sont gravement menacées par l'évolution des politiques réglementaires et commerciales de l'Union européenne, qui met en péril la capacité de développement endogène des RUP.
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La politique sucrière de l'Union européenne « La politique sucrière de l'UE s'appuie aujourd'hui sur trois instruments : la gestion des quotas, la fixation de prix de référence et de prix minimum garantis aux producteurs et la mise en oeuvre de mesures commerciales. Les quotas seront supprimés à partir du 1 er octobre 2017. Gestion des quotas Le quota de production de l'UE, qui s'élève au total à 13,5 millions de tonnes de sucre, est réparti entre 19 États membres. La production « hors quota » (dépassant le plafond fixé) est régie par des règles strictes. Cette production hors quota peut avoir trois destinations : l'exportation, jusqu'à un plafond de 1,374 million de tonnes fixé par l'Organisation mondiale du commerce (OMC), la vente pour la fabrication de biocarburants ou pour d'autres usages industriels non alimentaires, ou le report dans le quota de l'année suivante. Un autre quota, de 0,72 million de tonnes, a également été fixé pour l'isoglucose (sirop de glucose riche en fructose), qui est un édulcorant de substitution concurrent du sucre. Si le marché du sucre présente des risques d'excédent pour la campagne de commercialisation suivante, certaines quantités peuvent être retirées (les campagnes s'étendent du 1 er octobre au 30 septembre). Un premier retrait «préventif» doit être décidé pour le 16 mars au plus tard, bien avant le début de la campagne suivante, afin que les producteurs puissent diminuer les semis de betteraves. Si nécessaire, des adaptations supplémentaires peuvent être effectuées en octobre. À l'inverse, en cas de pénurie, des mesures peuvent être prises pour augmenter la production. Les accords interprofessionnels entre producteurs de betteraves et fabricants de sucre fixent les normes de qualité et les conditions d'achat des betteraves. Prix minimum et seuil de référence Les sucreries sont tenues de payer les agriculteurs un prix minimum de 26,29 euros par tonne de betteraves sucrières destinée à la production de sucre sous quota. Ce prix plancher ne s'applique pas aux betteraves sucrières hors quota. Le seuil de référence fixé par l'UE pour le sucre blanc est de 404,4 euros la tonne et de 335,2 euros la tonne pour le sucre brut. Des aides au stockage privé peuvent être activées si les prix sur le marché de l'UE descendent en dessous de 85 % du prix de référence. La Commission peut décider d'accorder une aide au stockage privé compte tenu des prix moyens du marché, des seuils de référence, des coûts de production et/ou des marges. » |
Source : Commission européenne
L'Union européenne représente un marché sucrier mature d'environ 18 millions de tonnes qui se répartit entre les débouchés pour l'industrie agroalimentaire et sucre de bouche (88 %), l'usage industriel non alimentaire (5 %), et la production d'alcool à des fins alimentaire et industrielle et comme biocarburant (7 %). Le système des quotas sucriers encadre le fonctionnement du marché en plafonnant à 13,5 millions de tonnes la production au niveau européen et en restreignant les volumes exportables hors d'Europe à 1,37 millions de tonnes au-delà du plafond précédent. Les RUP françaises qui ont produit en moyenne 250 000 tonnes sur la période 2009-2014, soit moins de 1,5 % du marché européen, font partie intégrante du dispositif.
Le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune de marchés des produits agricoles prévoit une prorogation du régime actuel des quotas pour le sucre et des prix garantis jusqu'à la fin de la campagne de commercialisation 2016-2017. À compter du 1 er juillet 2017, la fin des quotas sucriers se traduira par la suppression des deux plafonds actuels sur la production et à l'export. Aujourd'hui, le marché se divise entre 14 à 15 millions de tonnes de sucre blanc issu de la betterave, 3,5 millions de tonnes de sucre blanc issu de la canne et 250 000 à 350 000 tonnes de sucres spéciaux dont 120 000 tonnes produites à La Réunion et en Guadeloupe.
Dès la campagne d'octobre 2017, la première sous un régime libéralisé, les sucres bruts des DOM dont l'accès au marché européen était protégé depuis 50 ans, se trouveront en concurrence frontale avec le sucre blanc de betterave produit en Europe. Par rapport aux sucreries continentales, la production sucrière ultramarine souffre d'un handicap de compétitivité-prix pour de multiples raisons :
- le différentiel d'économies d'échelle lié à la petite taille des sucreries en outre-mer , d'autant que l'exiguïté des territoires et la pression foncière due à l'étalement urbain en outre-mer empêchent d'envisager une hausse massive de l'approvisionnement en canne de l'industrie sucrière des RUP ;
- l'éloignement qui génère doublement des coûts en amont pour l'acheminement des intrants (machines, pièces de rechange, matériaux de conditionnement, produits phytosanitaires) et en aval pour atteindre le marché cible, alors que l'industrie betteravière bénéficie de la proximité de ses clients et de facilités d'accès aux intrants ;
- les coûts d'entretien et de maintenance plus élevés qu'en Europe continentale en raison du climat tropical qui provoque le vieillissement accéléré des installations ;
- des durées de campagne sucrière de la canne qui stagnent alors que les campagnes sucrières de betterave se sont allongées significativement en passant de 95 à 133 jours entre 2005-2006 et 2011-2012.
Le maintien des débouchés pour les sucres bruts destinés au raffinage en provenance des DOM ne pourra être possible sans une compensation des surcoûts de production constatés après 2017. Même dans ce cas, la concurrence s'annonce très difficile à soutenir sur ce segment de marché puisque les sucriers continentaux ambitionnent eux-mêmes d'augmenter leur production et d'améliorer leur compétitivité pour résister dans les nouvelles conditions du marché.
C'est pourquoi le segment des sucres spéciaux , qui constitue un marché de niche haut de gamme , devient hautement stratégique pour les RUP. Ce segment serait potentiellement moins impacté par la suppression des quotas , qui pèserait davantage sur un marché de commodités de masse. S'il est davantage épargné, le marché des sucres spéciaux demeure étroit et peu extensible du fait de la maturité globale du marché européen, même si l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni par exemple demeurent déficitaires en sucre.
Grâce à ses départements d'outre-mer, la France est le seul producteur de sucres spéciaux de canne en Europe et La Réunion partage sur ce marché le premier rang avec l'île Maurice, soit environ 90 000 tonnes produites. Mais, le succès de cette stratégie de recentrage sur les sucres spéciaux dépend surtout du maintien de protections adéquates aux frontières pour limiter les importations des pays tiers.
2. L'accélération de l'ouverture commerciale du marché européen
Depuis la réforme du régime du marché du sucre, l'Union européenne est devenue un importateur net de sucre . Aujourd'hui, 3 millions de tonnes de sucre sont importées, dont les trois quarts concernent du sucre roux destiné à être raffiné localement. Elle importe principalement en provenance des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ( ACP ) et des pays les moins avancés ( PMA ), qui bénéficient d'un accès au marché européen hors quota et en franchise de droits depuis 2009 . Pour les pays ACP qui ne font pas partie des PMA, un plafond d'importation totale à 3,5 millions de tonnes par an fut défini mais il n'a jamais été activé et cette clause de sauvegarde a pris fin en octobre 2015. Ce sont ainsi entre 4,5 et 5,5 milliards d'euros d'avantages commerciaux 10 ( * ) qui ont été accordés à ces pays entre 2009 et 2015.
En outre, l'UE a mis en place plusieurs quotas d'importation permettant d'importer chaque année environ un million de tonnes de sucre à taux réduit ou nul. Les principaux bénéficiaires de cette mesure sont les pays des Balkans et le Brésil, mais l'Australie et Cuba rentrent également dans le cadre d'un contingent dit CXL de 700 000 tonnes à 98 euros par tonne de droits de douane.
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Les négociations conclues avec les pays ACP dans le domaine du sucre Avec les pays ACP, trois régimes différents peuvent s'appliquer : - le règlement (CE) n° 1528/2007 du Conseil du 20 décembre 2007 ; - les accords de partenariat économique (APE) ; - le règlement dit du Système de préférences généralisées (SPG) ; Le règlement 1528/2007 concerne actuellement 26 pays. Pendant une première période transitoire allant jusqu'au 30 septembre 2009, l'Union européenne a accordé un quota de 1,3 million de tonnes aux pays ACP sur la campagne 2008-2009 en contrepartie d'un « protocole sucre » qui garantissait un prix d'achat du sucre aux producteurs ACP. Le protocole sucre a été supprimé au 1 er octobre 2009. Une seconde période transitoire s'est ouverte à compter de cette date jusqu'au 30 septembre 2015 dans laquelle l'accès au marché du sucre de l'Union européenne est devenu libre. L'accès illimité pour les pays ACP hors PMA était soumis à une clause de sauvegarde et à un mécanisme de surveillance. La clause de sauvegarde fonctionnait de la manière suivante : si le volume total des exportations ACP dépassait les 3,5 millions de tonnes alors les seules exportations des ACP non PMA étaient suspendues dans le cas où elles étaient supérieures à 1,38 million s de tonnes en 2009-2010, 1,45 million de tonnes en 2010/2011 et 1,6 million de tonnes de 2011-2012 à 2014-2015. Depuis le 1er octobre 2015, l'accès des pays ACP au marché du sucre européen libre sans droit, ni quota avec les seules mesures classiques de sauvegarde générale prévues dans les différents accords commerciaux signés par l'Union. Les APE sont négociés entre les pays ACP et la Commission depuis 2002 . Il y a actuellement quatre APE appliqués et trois en cours de signature. 23 pays sont concernés par des APE appliqués. Tous les APE prévoient une clause d'exclusion pour les RUP françaises sur le sucre pendant dix ans à partir de la date d'application de l'accord, tacitement renouvelable . Dans le cadre de l'APE avec l'Afrique australe, l'accès au marché a été traité à part pour l'Afrique du Sud, qui n'a obtenu qu'un contingent de 150 000 tonnes excluant les sucres spéciaux. La première période de dix ans d'exclusion du sucre en faveur des DOM prendra fin en 2018 pour l'APE régional avec le Cariforum. Seront ensuite concernés successivement l'APE avec l'Afrique de l'Ouest en 2022, ceux avec le Cameroun et les Fidji en 2024. Le règlement dit du Système de préférences généralisées (SPG) s'applique pour tous les pays qui ne sont couverts ni par le règlement 1528/2007 ni par un APE. Le règlement prévoit trois régimes : le régime général SPG, le régime SPG + et le régime Tout sauf les armes (TSA). Les régimes SPG et SPG + ne prévoient pas de libéralisation pour le sucre. Le régime TSA applicables aux PMA prévoit un accès sans droit ni quota pour tous les produits sauf les armes et munitions ; il couvre donc le sucre . Cela concerne 39 pays . |
Source : Direction générale du Trésor - 2015
L'ouverture de contingents supplémentaires au bénéfice de pays tiers pourrait avoir pour conséquence l'arrêt brutal des productions ultramarines qui ne peuvent faire face à la concurrence asymétrique de pays à bas coûts menaçant directement leurs parts de marché en Europe continentale, seul débouché à l'export des RUP . La Réunion, la Guadeloupe et la Martinique sont en effet soumises à des normes environnementales et sociales de production très contraignantes, mais conformes aux valeurs qui fondent l'idéal de l'Union européenne. Leurs concurrents des pays tiers y échappent et seuls des tarifs ou des contingentements douaniers appropriés permettent de rétablir l'équilibre.
Alors que le marché total du sucre européen n'est ouvert à la concurrence qu'à hauteur de moins de 20 %, le marché de niche des sucres spéciaux est déjà largement ouvert aux pays tiers avec une couverture de l'ordre de 50 % en provenance des pays ACP et PMA, notamment Maurice, le Malawi, le Swaziland et la Zambie 11 ( * ) .
Or, l'Union européenne, après l'échec du cycle de Doha de l'Organisation mondiale du Commerce (OMC), multiplie et accélère les ouvertures de négociations commerciales, en particulier avec les principaux pays producteurs de sucre au monde, comme le Brésil, l'Inde, les États-Unis, la Thaïlande, les Philippines, l'Australie ou le Mexique, dont les capacités de production avérées sont considérables et dont la politique d'expansion à l'export est très dynamique.
Depuis 2013, la conclusion d'accords de libre-échange avec le Pérou, la Colombie et avec les pays d'Amérique centrale a déjà entraîné l'irruption d'une offre, à bas prix, sur le marché européen, intensifiant de ce fait la concurrence déjà vive sur ce marché. Les accords ont ouvert des contingents d'exportation à droit nul qui augmentent chaque année . Au-delà de ce quota, les importations de sucre se voient appliquer le droit du tarif douanier de droit commun dit « de la Nation la plus favorisée » (NPF), soit 339 euros par tonne pour le sucre de canne destiné à être raffiné et 419 euros par tonne pour les sucres spéciaux.
L'accord d'association de l'Union européenne avec les pays d'Amérique centrale a été signé le 29 juin 2012. Il est appliqué à titre provisoire depuis le 1 er août 2013 avec le Nicaragua, le Honduras et le Panama, depuis le 1 er octobre 2013 avec le Salvador et le Costa Rica et depuis le 1 er décembre 2013 avec le Guatemala. L'accord prévoit pour le sucre un contingent tarifaire 12 ( * ) de 166 860 tonnes. Le rapport annuel de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la partie IV de l'accord, relative au commerce, en date du 18 mars 2015 13 ( * ) , indique que ce contingent était utilisé au 26 novembre 2014 à hauteur de 86 %. En valeur, les importations constituées de produits relevant du contingent tarifaire du sucre ont augmenté de 78 %, passant de 47,5 à 84,7 millions d'euros.
Un accord de libre-échange de l'Union européenne a été signé le 26 juin 2012 avec la Colombie et le Pérou. Il est appliqué à titre provisoire avec le Pérou depuis le 1 er mars 2013 et avec la Colombie depuis le 1 er août 2013. Le rapport annuel de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en oeuvre de l'accord, en date du 4 décembre 2014 14 ( * ) , indique, pour le Pérou, que le contingent tarifaire pour le sucre de canne a été épuisé dans sa totalité (18 334 tonnes 15 ( * ) ) entre mars 2013 et février 2014. Les données pour la période de mars à mai 2014 indiquent que le contingent pour le sucre de canne (22 660 tonnes) était déjà épuisé par le Pérou à la date du 6 mai 2014. Pour ce qui est de la Colombie, les contingents tarifaires n'ont pas été utilisés en 2013. Les données pour l'année 2014 indiquent que 23 383 tonnes avaient été importées au 8 juillet 2014 sur les 63 860 tonnes autorisées pour les produits de sucre de canne. Au contingent concédé à compter de 2013, qui représente une concession commerciale d'une valeur comprise entre 91,3 et 113,6 millions d'euros pour cette seule année 16 ( * ) , s'ajoute une hausse annuelle des quotas de 7 380 tonnes. Entre 2013 et 2015, selon les estimations transmises par Eurodom, l'impact total sera ainsi de 283,2 à 305,1 millions d'euros.
La politique commerciale de l'Union européenne, qui est de la compétence exclusive de la Commission européenne, entre ainsi en conflit avec les orientations de ses politiques agricole et régionale, qui visent à soutenir le développement endogène des RUP en encourageant la modernisation de sa production . L'accumulation de contingents à droits nuls octroyés à des pays tiers au fil de la signature d'accords commerciaux risque de conduire à une saturation du marché européen des sucres spéciaux, et constitue ainsi une menace sérieuse pour les RUP.
Les négociations avec l'Afrique du sud dans le cadre d'un accord de partenariat économique (APE) entre l'Union et les pays de l'Afrique australe avaient donné l'espoir aux professionnels de la filière canne d'une inflexion de la politique commerciale européenne, pour qu'à tout le moins le segment stratégique des sucres spéciaux soit protégé. Les négociations, terminées à l'été 2014, accordent un contingent sucrier à droit nul de 150 000 tonnes mais excluent les sucres spéciaux au moins pour trois lignes tarifaires du code douanier sur quatre. Las ! Les négociations rapides avec le Vietnam, en passe d'être définitivement finalisées, reviennent sur ce précédent positif et ouvrent une brèche très dangereuse pour la survie de la filière canne des RUP car la Commission européenne semble vouloir en faire la nouvelle base de conclusion d'accords de libre-échange.
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Les prochaines négociations d'accords
commerciaux
États-Unis La production américaine ne suffit pas à approvisionner le marché intérieur et le gouvernement américain considère le sucre comme un intérêt défensif. Le sucre a ainsi été exclu lors de la négociation de leur accord bilatéral avec l'Australie. De même, à la suite des plaintes déposées par les industries sucrières américaines, un accord conclu fin 2014 entre le Mexique et les États-Unis est venu encadrer les dispositions de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) qui permettaient au Mexique d'exporter son sucre sans limitation. L'accord prévoit ainsi de limiter les volumes de sucre en mesure d'entrer sur le marché des États-Unis et d'établir des prix minima pour les fabricants mexicains de sucre. Le Mexique sera également autorisé à couvrir 100 % du solde des besoins américains en sucre, après que les fabricants américains et les autres pays disposant de quotas d'importation fixes ont honoré leurs livraisons. Dans le cadre de la négociation entre les États-Unis et l' Union européenne, la question s'est posée de savoir s'il était opportun ou non de considérer le sucre comme un intérêt offensif, dès lors que les États-Unis auraient peu de marge de manoeuvre en la matière. À ce stade cependant, le sucre a été classé en « autre traitement » par la Commission, catégorie regroupant des produits considérés a priori comme sensibles, mais sans garantie sur le traitement final qui leur sera appliqué. Un point important de négociation sera le respect de la règle d'origine pour éviter que les sucriers mexicains ne pénètrent le marché européen par ricochet en passant par les clauses de l'ALENA. Mexique Le Mexique est le septième producteur mondial (7,4 millions de tonnes) et très offensif à l'exportation. Le coût de la main d'oeuvre mexicaine est environ 9,5 fois moins important qu'en France, ce qui contribue fortement au fait que les coûts de production de l'industrie sucrière mexicaine sont considérablement plus faibles. Les droits d'entrée de l'Union européenne sont aujourd'hui de 419 €/tonne sur les lignes tarifaires correspondant aux sucres spéciaux (41 tonnes importées en 2013). L'accord de partenariat économique, de coordination politique et de coopération (dit « accord global ») entre l'Union européenne et le Mexique est le premier à avoir été conclu avec un pays d'Amérique latine. Il inclut un volet commercial (« Accord de libre-échange UE-Mexique (ALE) ») qui couvre le commerce des marchandises, entré en vigueur en 2000, et partiellement le commerce des services, entré en vigueur en 2001. L'Union européenne et le Mexique ont indiqué leur volonté, lors du sommet bilatéral organisé le 12 juin dernier, de lancer en 2015 le processus de démarrage des négociations pour la modernisation de l'accord global. Dans cette perspective, la Commission a réalisé une étude d'impact, non communiquée à ce stade. Cette étude sera annexée au projet de décision du Conseil demandant l'ouverture de négociations, qui pourrait intervenir d'ici la fin de l'année. Thaïlande Lancées en 2013, les négociations sur un accord de libre-échange entre l'Union européenne et la Thaïlande ont été suspendues au printemps 2014, après quatre cycles de discussions en raison de la dégradation de la situation politique locale. Les droits d'entrée sont aujourd'hui de 419 €/tonne sur les lignes tarifaires correspondant aux sucres spéciaux ( 430 tonnes importées en 2014 ). Philippines La Commission a diffusé le 9 novembre 2015 un projet de décision autorisant l'ouverture de négociations bilatérales relatives à un accord de libre-échange avec les Philippines. Les relations bilatérales sont jusqu'à présent régies par un accord de partenariat et de coopération signé en juillet 2012 qui prévoit un approfondissement du dialogue politique sur la paix, la sécurité internationale et les droits de l'homme, un renforcement des liens économiques et commerciaux et une collaboration plus étroite sur des questions comme les migrations et l'énergie. Les droits d'entrée de l'Union européenne sont aujourd'hui de 419 €/tonne sur les lignes tarifaires correspondant aux sucres spéciaux ( 983 tonnes importées en 2014 ). Mercosur L'UE et le Mercosur négocient depuis 2000 un accord d'association comprenant un volet de libre-échange. Les négociations s'étaient arrêtées en 2004, en raison d'un désaccord sur le niveau d'ambition en matière agricole. Sous présidence espagnole de l'UE en 2010, une relance des négociations avait été annoncée. Après plusieurs sessions de négociations, la discussion est apparue bloquée du fait principalement de réticences de plus en plus fortes des Brésiliens et des Argentins à s'engager dans un processus de libéralisation. À présent, le Brésil, appuyé par le Paraguay et l'Uruguay, pousse fortement pour une reprise, trouvant un écho auprès de la Commissaire, du Service européen pour l'action extérieure (SEAE) et de plusieurs États membres, qui y voient une fenêtre d'opportunité pour reprendre les négociations. Une réunion entre les chefs négociateurs des deux blocs s'est tenue les 1 er et 2 octobre 2015. Le Mercosur serait prêt à proposer à ce stade qu'une libéralisation de 87 % du volume commercial avec l'UE assortie d'un démantèlement tarifaire sur 15 ans sans précision à ce stade sur les produits visés. Les paramètres de libéralisation évoqués en 2010 au moment de la relance des négociations prévoyaient une offre de libéralisation « au voisinage de 90 % ». Le point était à l'ordre du jour du conseil affaires étrangères-commerce du 27 novembre 2015. Australie L'étude d'impact en vue d'un accord de libre-échange entre l'UE et l'Australie va commencer fin 2015 et devrait durer un an, suite à quoi la Commission devrait proposer des directives de négociation au Conseil. Les droits d'entrée de l'UE sont aujourd'hui de 419 €/tonne sur les lignes tarifaires correspondant aux sucres spéciaux ( importations allant de 5,5 tonnes en 2010 à 224 tonnes en 2014 17 ( * ) ). |
Sources : Secrétariat général aux affaires européennes - Eurodom - 2015
Source : Syndicat du sucre de La Réunion
* 10 Audition de Mme de la Maisonneuve et de M. Detter (Eurodom) du 26 novembre 2015.
* 11 Audition de MM. Brun (ministère de l'agriculture), Martrenchar (ministère des outre-mer) et Gindt (secrétariat général aux affaires européennes) du 26 novembre 2015.
* 12 Un contingent tarifaire correspond à un traitement tarifaire préférentiel octroyé à l'autre partie jusqu'à concurrence du seuil quantitatif fixé. Au-delà de ce seuil, le taux de droit de la nation plus favorisée (NPF) s'applique.
* 13 COM(2015) 131 final.
* 14 COM(2014) 718 final.
* 15 Quota annuel total adapté aux dix mois d'application de l'accord commercial en 2013.
* 16 Audition de Mme de la Maisonneuve et de M. Detter (Eurodom) du 26 novembre 2015.
* 17 Sources : Eurostat octobre 2015