D. UN DÉPLOIEMENT CONFIÉ AUX OPÉRATEURS PRIVÉS ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Le déploiement des réseaux de communications électroniques dépend d'abord des opérateurs privés. Dans ce domaine, comme dans d'autres, vos rapporteurs constatent que la somme des intérêts privés, en l'espèce ceux des opérateurs, ne saurait être égale à l'intérêt général, à savoir l'aménagement numérique des territoires. La vocation de l'intervention publique est d'organiser ces déploiements guidés par les forces de marché, et de compenser leurs défaillances lorsque le marché ne permet pas d'assurer la couverture de toute la population à un horizon suffisamment proche et à un tarif raisonnable, pour accompagner les usages numériques.
1. Les opérateurs privés, aménageurs guidés par les mécanismes de marché
Dans le cadre d'un marché concurrentiel, le déploiement des infrastructures en très haut débit est d'abord assuré par les opérateurs privés. À cet égard, la planification gouvernementale est particulièrement favorable aux opérateurs privés : les opérateurs ont librement préempté les zones plus rentables, ils ont obtenu un gel de tout déploiement concurrent en zone intermédiaire en contrepartie d'engagements très limités, et ils n'ont aucune obligation d'utiliser les réseaux construits sur fonds publics pour proposer des offres de services. Si la priorisation de l'offre privée vise à minimiser les dépenses publiques, elle ne saurait exposer une infrastructure essentielle pour le pays et ses territoires au bon vouloir d'acteurs privés, d'autant que le traitement a posteriori d'une nouvelle fracture numérique serait particulièrement coûteux pour la puissance publique. Le modèle de déploiement retenu par le Gouvernement confie de facto un rôle d'aménageur aux opérateurs privés, sans prévoir de responsabilités et de contraintes à la mesure de cette fonction.
a) Un déploiement confié à titre principal à des acteurs privés
Le déploiement des réseaux de communications électroniques fixes et mobiles est aujourd'hui du ressort des opérateurs privés , tout particulièrement des grands opérateurs d'envergure nationale : Bouygues Telecom, Free, Numericable-SFR et Orange. Depuis l'attribution d'une quatrième licence mobile à Free Mobile, les mêmes opérateurs sont présents sur les marchés fixes et sur les marchés mobiles. Les personnes publiques ont vocation à intervenir en complément des déploiements privés, afin de compléter la couverture lorsque les mécanismes de marché ne sont pas suffisamment incitatifs pour permettre la réalisation d'infrastructures dans certains territoires. La dynamique concurrentielle doit être privilégiée tant que le fonctionnement du marché apparaît compatible avec l'intérêt général.
En tant qu'entités privées à but lucratif, les opérateurs élaborent des projets d'investissement selon une logique de rendements décroissants . Les coûts de déploiement des infrastructures, particulièrement pour la partie la plus capillaire des réseaux fixes, augmentent fortement avec la baisse de la densité. Les opérateurs priorisent ainsi leurs investissements dans les zones les plus denses puis dans les territoires de densité moindre, jusqu'à ce que la rentabilité de l'investissement privé soit trop incertaine, y compris dans le cadre d'une mutualisation avec les autres opérateurs privés. Les plans d'affaires des opérateurs privés sont ainsi soumis à une exigence de rentabilité élevée pour les investissements, a fortiori sous l'influence de l'actionnariat, dans des groupes représentant plusieurs milliards d'euros de capitalisation boursière.
Alors qu'en 2011 votre co-rapporteur notait qu'une réelle incertitude pesait sur l'intérêt économique du très haut débit pour les opérateurs, l'évolution de la demande et les déploiements engagés par les opérateurs suggèrent désormais que la transition vers la fibre optique est lancée, mais seulement dans les zones urbaines les plus denses . Orange annonce ainsi un revenu moyen par utilisateur 26 ( * ) supérieur de 7 à 8 euros sur la fibre par rapport au cuivre. En revanche, la situation est différente dans les zones moins denses privées et publiques, où l'opérateur historique domine le marché de gros* en tant que propriétaire de la boucle locale de cuivre et le marché de détail*, et où les autres opérateurs n'ont pas la capacité financière d'y déployer seuls un réseau FttH. La « rente du cuivre » pour Orange, dont l'État reste un des principaux actionnaires (à hauteur de 23 %), demeure vraisemblablement sur la majeure partie du territoire moins dense et limite encore le développement du FttH.
Prendre la mesure du rôle des motivations économiques doit amener la puissance publique à intervenir afin de guider le marché dans le sens de l'intérêt général. Ainsi la tarification du cuivre et de la fibre optique sur les marchés de gros devrait faire l'objet d'une intervention afin de modifier le signal-prix en faveur d'une transition vers la fibre ( II.D ).
Demeure toutefois une interrogation récurrente sur l'équilibre entre incitation et obligation. Si le recours à des mécanismes de contraintes et de sanctions doit être réservé à des situations critiques, lorsque l'incitation échoue manifestement, vos rapporteurs considèrent que la puissance publique reste trop souvent inerte face aux grands opérateurs privés et devrait faire preuve de davantage de fermeté à leur égard, dans le respect du cadre européen . Malgré leur statut d'entreprises privées, les grands acteurs des communications électroniques interviennent sur un marché oligopolistique, et dont les enjeux sont stratégiques pour la nation toute entière. Ce rôle quasi-institutionnel doit s'accompagner de responsabilités particulières.
b) L'état du marché des communications électroniques, donnée structurante des déploiements privés
Le marché des communications électroniques s'apparente à un oligopole , avec un nombre limité d'opérateurs d'envergure nationale dont l'importance sur le marché et les capacités financières sont sans commune mesure avec les opérateurs locaux, malgré le rôle important de ces derniers pour l'accès au numérique dans certains territoires. La concurrence sur les parts de marché et les gains de nouveaux clients est particulièrement intense entre les grands opérateurs. Par conséquent, les décisions d'investissement d'un opérateur et sa stratégie dans les différentes zones dépendent à la fois de la rentabilité espérée et de la stratégie des concurrents. Les opérateurs sont amenés à concentrer leurs investissements dans les zones où l'activité des concurrents est susceptible de remettre en cause la répartition des parts de marché .
Le marché des communications électroniques est en réalité un oligopole déséquilibré , compte tenu de la présence de l'opérateur anciennement détenteur d'un monopole sur le marché : France Télécom devenu Orange. Propriétaire du réseau de cuivre, doté d'une capacité financière bien supérieure à ses concurrents et encore bénéficiaire de l'image - souvent positive - d'opérateur historique, Orange est un acteur particulier du marché. Il n'en reste pas moins un groupe privé, dont l'action n'est plus guidée par l'intérêt général, et ce malgré la place de l'État dans son actionnariat. La régulation dite « asymétrique » exercée par l'ARCEP sur le marché vise précisément à tenir compte de la position particulière d'Orange sur le marché. En matière d'infrastructures et d'accès de gros, le secteur s'apparente à un duopole , avec deux acteurs majeurs : Orange et Numericable-SFR.
RÉPARTITION DES PARTS DE MARCHÉ ENTRE OPÉRATEURS
Source : CEREMA, 2015
Depuis plusieurs années, le marché des communications électroniques fait l'objet en France d'une compétition par les prix particulièrement forte . La segmentation tarifaire de l'offre de services de communications électroniques étant limitée, le marché est régulièrement perturbé par une « guerre des prix » entre opérateurs. De 2011 à 2014, les prix moyens du mobile ont ainsi baissé de 42 % . Si cette tendance générale peut sembler de prime abord favorable aux consommateurs, son impact sur les marges des opérateurs, et sur la capacité d'investissement dans les infrastructures peut à terme mettre en cause l'amélioration de la couverture et de la qualité de service. Dans un rapport de 2013, nos collègues députées Corinne Erhel et Laure de la Raudière avaient souligné la dégradation du marché des communications électroniques 27 ( * ) . Les revenus du secteur sur le marché de détail ont diminué ces dernières années, passant de 38,2 milliards d'euros en 2013 à 36,8 milliards d'euros en 2014, soit une baisse de 3,4 %, après une baisse de 7,3 % entre 2012 et 2013. La baisse des revenus sur le marché mobile est le premier facteur de cette baisse du revenu des opérateurs de communications électroniques (-6,3 % sur un an).
Source : ARCEP, Observatoire des marchés - deuxième trimestre 2015
Votre co-rapporteur s'était à ce titre opposé dès le départ à l'arrivée d'un quatrième opérateur sur le marché mobile , compte tenu des risques bien identifiés sur l'investissement et l'emploi dans le secteur. Comme souligné lors des auditions menées par le groupe de travail, la décision de faire entrer un quatrième acteur sur le marché mobile apparaît comme le choix du consommateur contre le producteur, de l'urbain contre le rural. Si cette décision n'a pas fait l'objet d'une évaluation approfondie a posteriori , il est certain qu'elle a eu des impacts significatifs sur la structure du marché, en réduisant les marges des opérateurs. Le gain net pour la collectivité de ce surcroît de concurrence dans un marché particulièrement capitalistique reste encore à démontrer. Les investissements des opérateurs, hors achats de licences mobiles, ont poursuivi leur baisse entre 2013 et 2014 (-3,5 %). L'emploi du secteur est également orienté à la baisse depuis 2013. Ces difficultés propres au marché s'ajoutent par ailleurs au contexte économique global.
Enfin, les enjeux de consolidation perturbent régulièrement le marché des communications électroniques . La fusion entre SFR et Numericable, autorisée par l'Autorité de la concurrence en octobre 2014, a significativement modifié la stratégie des différents opérateurs en matière de très haut débit fixe, remettant en cause certaines hypothèses initiales du PFTHD ( II.B ). La perspective d'une nouvelle consolidation entre opérateurs demeure. Si les effets d'une fusion supplémentaire sur les déploiements sont incertains, la possibilité d'une modification de la structure du marché crée une instabilité défavorable à l'élaboration de plans d'investissement crédibles et durables, particulièrement dans les zones intermédiaires.
2. Les collectivités territoriales, suppléantes de l'État pour l'aménagement numérique du territoire
Consacré à l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales par la LCEN de 2004, le rôle des collectivités territoriales en matière d'aménagement numérique du territoire n'a fait que croître depuis lors pour le déploiement des infrastructures et le développement des usages.
a) Un rôle croissant en matière de couverture numérique du territoire et de stimulation des usages
Les collectivités territoriales ont une mission de planification devenue essentielle afin d'assurer la cohérence des initiatives privées et publiques en matière de déploiement d'infrastructures. À l'échelle régionale, une stratégie de cohérence régionale de l'aménagement numérique (SCoRAN) est élaborée entre l'État et la région, en vue de définir les grandes orientations de l'aménagement numérique dans le territoire 28 ( * ) . La SCoRAN vise particulièrement à animer et à coordonner l'élaboration des schémas directeurs territoriaux de l'aménagement numérique (SDTAN) au niveau départemental, prévue par la loi de 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique.
Répondant à un véritable besoin de planification au niveau local, les SDTAN ont été rapidement élaborés, pour aboutir à une couverture de la quasi-totalité des départements fin 2015. Proposant le plus souvent un diagnostic général des infrastructures existantes et des besoins en matière de réseaux de communications électroniques, la « première génération » de SDTAN est en cours de mise à jour dans le cadre d'une « seconde génération », plus opérationnelle et dotée de volets techniques dédiés aux différentes technologies. Ces nouveaux SDTAN doivent garantir la cohérence des nouveaux RIP très haut débit sur le territoire, condition d'éligibilité des dossiers auprès du FSN (point 1.1.5 du cahier des charges).
RÉPARTITION DES SCHÉMAS DIRECTEURS
TERRITORIAUX
D'AMÉNAGEMENT NUMÉRIQUE
Source : AVICCA, mai 2015
Les collectivités se sont également engagées dans des réseaux d'initiative publique (RIP) afin de répondre aux besoins locaux en matière de couverture fixe ou mobile. Appelés RIP de première génération , ces réseaux ont poursuivis des objectifs variables selon les territoires : mise en place de points hauts pour réduire les zones blanches 2G, modernisation des réseaux de collecte, raccordement de sites prioritaires, déploiement précoce de plaques FttH. En 2012, l'AVICCA estimait à 3,4 milliards d'euros l'investissement global déjà mobilisé par les RIP , dont 1,85 milliard d'euros de fonds publics .
Dans le cadre du PNTHD, et désormais du PFTHD, les collectivités territoriales se sont massivement engagées dans des projets de RIP de seconde génération ( II.C ), visant à couvrir la zone d'initiative publique par des réseaux privilégiant le FttH, tout en ayant recours à des technologies complémentaires afin de garantir l'accès de tous au très haut débit. En cohérence avec les compétences qui leur sont confiées, les collectivités territoriales et leurs délégataires assurent alternativement un rôle de gestionnaire d'infrastructures, d'opérateur d'opérateurs, ou d'opérateur de services. Les collectivités sont également gestionnaires du domaine public , et accordent en ce sens des autorisations d'occupation temporaire (AOT) aux aménageurs.
NIVEAUX D'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Source : CEREMA, 2015
Le rôle croissant des collectivités territoriales en matière d'aménagement numérique du territoire permet le développement d'un véritable écosystème des RIP au niveau local. De nombreuses entreprises ont été créées afin d'accompagner les collectivités dans leurs déploiements. Cette dynamique stimule l'économie et l'emploi dans les territoires.
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LE DÉVELOPPEMENT D'UN ÉCOSYSTÈME DES RIP Le chiffre d'affaires de la filière industrielle des RIP était de 1 milliard d'euros en 2013, de 1,44 milliard en 2014 (soit une croissance annuelle de 40 %) et atteindra 2 milliards fin 2015. Cette croissance devrait se poursuivre avec le lancement progressif de nouveaux déploiements dans les RIP très haut débit à partir de 2015. |
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Plusieurs entreprises françaises s'imposent comme des leaders mondiaux dans l'industrie des réseaux de nouvelle génération, comme ACOME ou Prysmian. Aux côtés des industries et des entreprises du BTP, de nombreux opérateurs locaux se sont mis en place, qu'il s'agisse d'opérateurs de réseaux participant à la construction et à l'exploitation des RIP, ou d'opérateurs de proximité proposant des offres de services à l'utilisateur final sur le marché de détail.
Source : FIRIP, Observatoire 2014 des entreprises intervenant dans les réseaux d'initiative publique Les RIP sont également créateurs d'emplois : la filière mobilisait 4 000 équivalents temps plein en 2013 et 6 000 en 2014. La quasi-totalité des emplois mobilisés sont implantés en France et sont non-délocalisables. La Mission très haut débit estime à 50 000 le nombre total d'emplois à mobiliser afin de mener à bien la couverture intégrale du territoire en réseau très haut débit, 20 000 emplois étant nécessaires à l'horizon 2022 dans le cadre du raccordement final des usagers selon l'évaluation de l'Appui technique prospectif (ATP) mis en place par la filière de la fibre optique. De nombreux métiers sont mobilisés pour le déploiement des nouveaux réseaux filaires : intégrateurs, équipementiers, câbliers, génie civilistes... Si les déploiements mobilisent des compétences existantes, les réseaux FttH nécessitent également des formations spécifiques. Plusieurs acteurs de la filière se sont organisés afin de mettre en place des référentiels de compétence et des pôles de formation . Le projet Innovance mis en place dans le cadre du pôle de Novéa dans la Manche vise ainsi à créer un centre de formation d'importance nationale dédié aux métiers du très haut débit. |
Si le présent rapport est consacré aux infrastructures, vos rapporteurs souhaitent souligner le rôle également essentiel des collectivités territoriales pour stimuler les usages et les services numériques au niveau local. Les élus locaux ont ainsi mis à disposition du public de nombreux espaces publics numériques (EPN) afin de permettre l'accès de tous au numérique, et des centres dotés d'équipements modernes pour stimuler l'innovation grâce aux technologies numériques ( fab labs). Par ailleurs, les collectivités sont-elles mêmes créatrices d'applications numériques, notamment par la mise en place de sites et de plateformes dédiés à l' e -administration territoriale. La stimulation des usages doit également permettre d'accroître la demande pour le très haut débit et les perspectives de commercialisation.
Malgré la mobilisation précoce de certains territoires, vos rapporteurs appellent à accroître la sensibilisation des élus locaux aux enjeux numériques . Si beaucoup de collectivités territoriales maîtres d'ouvrage de RIP sont engagées dans des programmes très volontaires et coûteux de déploiements, l'accès au numérique, par les infrastructures puis par l'organisation des services et des usages, reste inégalement traité par les élus locaux.
Parallèlement à leur intervention sur les réseaux, les collectivités ont vocation à jouer un rôle croissant en matière d'usages, particulièrement pour favoriser l'inclusion numérique des citoyens les plus éloignés du numérique, et pour mettre en valeur le plein potentiel du numérique au service du développement local. Ainsi, les travaux du Conseil national du numérique et le récent rapport d'Akim Oural soulignent l'importance de généraliser le « réflexe numérique » dans chaque collectivité, de favoriser la diffusion des meilleures pratiques et d'améliorer la gouvernance territoriale des projets numériques 29 ( * ) . Les territoires qui n'utiliseront pas le numérique pour valoriser leurs richesses touristiques, cultiver leur potentiel de création d'activités et d'emplois et accroître leur attractivité par la présence de services publics modernisés subiront une déprise dangereuse pour leur avenir.
b) Une intervention locale pour suppléer le désengagement de l'État
Les collectivités territoriales sont donc désormais en première ligne pour les sujets d'aménagement numérique du territoire. Si l'intervention des collectivités territoriales sur le numérique s'est généralisée, et engendre une activité locale spécifique, cette territorialisation de l'aménagement numérique du territoire est le miroir d'un désengagement total de l'État en la matière . Comme mentionné précédemment, confier à des personnes publiques locales le déploiement d'une infrastructure d'avenir ayant vocation à couvrir l'ensemble du territoire national ne va pas de soi.
Tout en regrettant profondément que l'État se limite à des fonctions de cofinanceur et de coordinateur technique, vos rapporteurs tiennent à saluer l'engagement résolu de nombreuses collectivités territoriales et élus locaux dans l'aménagement numérique de leur territoire, souvent avec de très grandes ambitions et des moyens considérables pour des collectivités soumises par ailleurs à des baisses ininterrompues de dotations et obligées d'avancer la totalité des fonds , dans un contexte de crise économique latente.
Les élus locaux sont confrontés à une complexité technique, économique et juridique redoutable par rapport aux ressources dont disposent leurs collectivités. Malgré l'existence de structures précieuses pour les élus, comme le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) et l'intervention de certains services déconcentrés, l'expertise apportée par l'État reste limitée, et impose aux collectivités de faire appel à une expertise privée, souvent coûteuse et dont la qualité demeure variable.
En dépit de ces difficultés, les collectivités territoriales « jouent le jeu » de l'aménagement numérique sans équivoque , comme en témoigne le dépôt rapide de nombreux projets de RIP très haut débit auprès du FSN depuis la mi-2013 ( II.C ), représentant des investissements considérables.
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* 26 Average revenue per user (ARPU)
* 27 Rapport d'information de l'Assemblée nationale n°704 - Session ordinaire 2012-2013 - « L'impact de la régulation des télécoms sur la filière télécom» - Corinne Erhel et Laure de la Raudière.
* 28 Circulaire n° 5412/SG du 31/07/2009 du premier ministre aux préfets de régions et de départements.
* 29 Rapport à la secrétaire d'État en charge du numérique de juillet 2015 - Gouvernance des Politiques Numériques dans les Territoires - Akim Oural.