C. AUDITION DE M. FRANÇOIS POUPARD, DIRECTEUR GÉNÉRAL DES INFRASTRUCTURES, DES TRANSPORTS ET DE LA MER AU MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'ÉNERGIE
M. Éric Doligé, président . - Nous sommes heureux de vous accueillir. Vous dirigez la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer au sein du ministère de l'écologie. Cela couvre, si l'on prend en compte le ministère et ses opérateurs, un champ très important de la commande publique.
M. Martial Bourquin, rapporteur . - Jusqu'à présent, les principaux acheteurs publics comme la SNCF qui relèvent de l'ordonnance du 6 juin 2005 échappaient au principe d'allotissement des marchés. La transposition des directives « marchés » prévoit de leur étendre ce principe. Quel sera l'impact sur vos pratiques ? Pouvez-vous nous préciser les principes qui guident vos choix en matière d'achats publics ? Enfin, comment entendez-vous favoriser l'accès des PME à la commande publique dans les transports ?
M. François Poupard, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. - La DGITM couvre l'ensemble des moyens de transport à l'exception du transport aérien, qui relève de la direction générale de l'aviation civile. Elle assure la tutelle des acheteurs publics les plus importants, dans un secteur où les infrastructures sont particulièrement coûteuses. Sa tutelle, plus ou moins étroite en fonction du degré de libéralisation du secteur, couvre les plus gros acheteurs publics, les maîtres d'ouvrage des infrastructures, les acheteurs de véhicules comme la SNCF et les opérateurs du transport routier.
Les montants les plus importants relèvent de l'AFITF (agence de financement des infrastructures de transport en France), qui consacre environ 2 milliards d'euros par an à l'achat d'infrastructures. Celui-ci passe par le ministère pour les routes, SNCF Réseau pour le ferroviaire et Voies navigables de France (VNF) pour les voies navigables.
La DGITM alloue également des subventions aux collectivités territoriales pour l'achat de trams ou de bus, dans le cadre de la mise en place de transports en commun en site propre. Concernant vos interrogations sur nos modes d'achat, je préfère vous renvoyer au secrétariat général du ministère, qui sera mieux à même de vous répondre.
S'agissant des routes, le ministère conduit les achats publics à travers les onze directions interdépartementales des routes (DIR), dont chacune gère de 600 à 1 000 kilomètres de routes nationales. En effet, en 2006, lorsque l'État a cédé la gestion du reste du réseau aux conseils départementaux, il a conservé 12 000 kilomètres de routes nationales, autoroutes urbaines et grandes routes telles que la RN10 ou la RN20.
L'activité se divise entre la construction de nouvelles routes et l'entretien du patrimoine existant. Dans le premier cas, la procédure est lourde. À partir de la concertation préalable aux termes de l'article L300-2 du code de l'urbanisme ou, pour les grandes infrastructures, du débat public et de l'enquête publique pour les expropriations, cette phase peut durer plusieurs années, voire plusieurs décennies. C'est le cas du projet de l'A45 entre Lyon et Saint-Étienne.
Une fois le projet bien défini - en général au moment de l'enquête publique - l'acheteur doit choisir entre la maîtrise d'ouvrage publique (MOP), la concession, la délégation de service public (DSP), le partenariat public-privé (PPP). La DGITM est en mesure de traiter l'ensemble de ces options. Nous avons notamment noué une relation de travail constructive avec la mission d'appui aux partenariats public privé (Mappp) du ministère des finances. La gestion des DSP et des concessions autoroutières nous conduit également à entretenir des relations quotidiennes avec les délégataires, dans un dialogue plus ou moins harmonieux. Enfin, nous travaillons avec le ministère des finances à la bonne transposition des directives, afin d'affiner la réglementation nationale.
La procédure la plus traditionnelle est celle de la loi MOP. La procédure est conduite par les directions régionales de l'environnement, de l'achat et du logement (Dreal) ; ensuite, le ministère lui-même assure la maîtrise d'oeuvre des travaux. Les services d'ingénierie des DIR établissent les tracés, les profils en long, les plans de travaux, etc. Pour les parties les plus techniques, comme le calcul du ferraillage ou de la précontrainte, nous nous appuyons sur le pôle infrastructures du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema).
Spécificité française, la maîtrise d'oeuvre en régie par l'État n'est pas sans entraîner des frictions avec la fédération Syntec des bureaux d'études. Pour le moment, le ministère privilégie néanmoins cette solution, qui reste la moins chère et donne une connaissance précieuse du patrimoine. La part des travaux sur l'existant augmentent à mesure que le réseau routier vieillit. Trop de sous-traitance éparpillerait et effacerait peu à peu cette connaissance.
Les achats d'entretien sont effectués par les DIR, pour l'essentiel à travers la commande publique. Pour des travaux comme l'entretien et la réparation des ornières, la procédure retenue est le marché à bon de commande. Pour des chantiers plus importants, nous avons recours à l'allotissement. La conduite de l'achat par les DIR garantit un suivi du chantier que l'administration centrale ne serait pas en mesure d'assurer.
Pour les fournitures d'entretien des routes, comme le sel en hiver, nous passons des appels d'offres, en général avec d'importants prestataires tels que le groupe Salins du midi. Pour le matériel d'équipement, saleuses, faucheuses, épareuses, nous passons par l'Ugap. Signalons enfin deux contrats de partenariat passés par la DGITM pour l'exploitation routière. Le premier porte sur la rénovation de l'ensemble des centres d'exploitation abritant les agents et le matériel. La procédure a été lancée il y a cinq ou six ans par le ministère. Le PPP que nous avions passé a été attaqué par Syntec, qui a gagné en première instance. Le tribunal nous a donné tort car nous avions opéré conformément à l'ordonnance étendant les PPP, mais avant la publication de celle-ci. Cette anticipation nous expose à une attaque sur la forme, même si nous respectons le droit actuel. Si l'État perd, nous devrons reprendre les centres en régie et indemniser le sortant.
M. Martial Bourquin, rapporteur . - Avez-vous des indicateurs qui vous renseignent sur la place des PME dans la commande ?
M. François Poupard. - Nous n'avons pas de tableau de bord central, mais cet indicateur est suivi au niveau des DIR. Les PME sont majoritaires car nous conduisons beaucoup de petits travaux. En revanche, les infrastructures nouvelles impliquent des délégations de service public avec des financements structurés, ce qui tend à exclure les PME.
Le deuxième partenariat a été passé pour la construction du contournement Est de Marseille, la N2, destiné à décongestionner la ville. Pour enfin mener à bien ce chantier - la tranchée est ouverte depuis les années quatre-vingt - nous avons basculé de la maîtrise d'ouvrage publique au PPP. Le centre d'exploitation sera construit par le prestataire mais, originalité, la gestion des flux sera assurée par des agents de la DIR, installés dans le centre du prestataire et utilisant les outils qu'il mettra à leur disposition. Cet exemple montre que la DGITM a développé une technicité pointue sur toute la palette des contrats possibles, à financement public ou privé.
Dans le domaine du transport ferroviaire, le principal acheteur est SNCF Réseau, qui prendra le relais de RFF et SNCF Infra à partir du mois de juillet. Les 50 000 cheminots assureront l'entretien et la maintenance du patrimoine ; SNCF Réseau louera les sillons. Les achats publics relèvent principalement de l'entretien : rails, câblages, aiguillages, contrôles-commandes, etc. Le ferroviaire reste géré principalement en régie, conformément à une tradition très française qui touche aujourd'hui à ses limites. Le président de SNCF Réseau, Jacques Rapoport, envisage donc l'intervention de prestataires privés. Il faut noter par ailleurs que la vétusté du réseau engendre d'importants problèmes de fiabilité.
M. Martial Bourquin, rapporteur . - En partie ou en totalité ?
M. François Poupard. - Il serait difficile d'annoncer aux cheminots que leurs tâches d'entretien seront entièrement reprises par le privé ! Les prestataires seront sollicités en fonction de l'urgence, des lots et des corps d'État concernés. Il existe ainsi un véritable « trou de compétences » dans la signalisation ferroviaire, car les mainteneurs de la signalisation sont actuellement absorbés par la mise en service prochaine des quatre nouvelles lignes de TGV. L'alternative pour gérer les pics d'activité est la suivante : soit l'embauche de centaines, voire de milliers d'agents, soit le recours à une commande publique. C'est une équation complexe, qui réclamera une grande finesse de gestion.
Syntec et des groupes du BTP sont intéressés, dès lors qu'ils ont une visibilité sur plusieurs années. SNCF Réseau travaille sur des outils de type convention cadre. L'enjeu est important : le public ne comprendrait pas que la SNCF n'ait pas mis en oeuvre les compétences nécessaires.
Pour la maîtrise d'ouvrage des nouvelles infrastructures, les différents outils de la commande publique sont utilisés. Pour les réparations, le cadre est celui de la maîtrise d'ouvrage publique mais des travaux d'ampleur comme ceux de la ligne Sud Europe Atlantique (SEA), d'un montant de 7 milliards d'euros, font l'objet de DSP. Seuls les grands groupes tels que Bouygues et Vinci sont capables de répondre. En revanche, les chantiers locaux sont accessibles aux PME.
Les chantiers aux frontières font l'objet de montages particuliers. Ceux des lignes Lyon-Turin et Perpignan-Figueras sont pilotés par des sociétés ad hoc binationales, ce qui nécessite des adaptations réciproques. Ainsi, contrairement à nous, les Italiens n'hésitent pas à inscrire certaines entreprises sur une « liste noire » !
L'établissement public chargé du transport fluvial, VNF, possède des compétences de maîtrise d'ouvrage et d'exploitation de réseau. Son effectif de 5 000 agents est constitué d'ingénieurs et, en beaucoup plus grand nombre, d'éclusiers.
Les marchés d'entretien et d'exploitation, comme la réparation d'une écluse, sont passés en petits lots et généralement attribués à des PME locales. Les grands barrages sont confiés à des entreprises plus importantes. Le Rhône constitue un cas particulier, il est géré non par VNF mais par la Compagnie nationale du Rhône (CNR) et son cours est émaillé d'ouvrages de grande ampleur.
Dans le cadre d'un plan de rénovation rapide de l'ensemble des barrages, VNF a passé un PPP assorti d'un remboursement échelonné. L'Epic traverse d'importantes difficultés budgétaires - il dépend principalement pour son financement de l'apport public. L'enjeu pour le réseau réside d'abord dans le maintien du patrimoine en l'état, faute de quoi la navigation serait remise en cause.
Nous travaillons également à des projets de nouvelles infrastructures : la liaison Bray-Nogent-sur-Seine, ou le canal Seine-Nord, dont le budget s'élève à 5 milliards d'euros. Naturellement, ces deux chantiers sont confiés à de grandes entreprises.
M. Martial Bourquin, rapporteur . - Quand vous choisissez Vinci ou Bouygues, votre cahier des charges impose-t-il des exigences relatives à la sous-traitance ? Je songe en particulier au recours aux travailleurs détachés.
M. François Poupard. - C'est une pratique de plus en plus fréquente. Dans les plus gros chantiers, l'acheteur public insère des clauses qui vont plus loin que la réglementation sur les questions sociales ou l'embauche de salariés locaux. Tous nos cahiers des charges en matière routière rappellent la réglementation sur les travailleurs détachés : les entreprises doivent montrer patte blanche. Généralement, les grands groupes avec lesquels nous traitons répondent à ces exigences. Le contrôle de terrain est plus difficile.
M. Martial Bourquin, rapporteur . - Dans le cas du TGV Rhin-Rhône, ces clauses sociales ont très bien fonctionné.
M. François Poupard. - Les grandes entreprises se montrent de plus en plus attentives à ces problématiques.
M. Martial Bourquin, rapporteur . - En revanche, les deux grands groupes présents sur un chantier d'hôpital public ont eu une attitude très différente. L'un a travaillé avec des PME exemplaires, tandis que l'autre a eu recours à des sociétés étrangères employant beaucoup de travailleurs détachés. Qu'en est-il pour vous ?
M. François Poupard. - Les travaux publics et le bâtiment sont deux secteurs assez différents. Pour les gros chantiers, très capitalistiques, nous travaillons principalement avec les grands groupes. Le principal problème que pose la sous-traitance est le recours massif à l'intérim ouvrier. Les contrôles sont difficiles, même si nous collaborons avec l'inspection du travail. L'application de la réglementation dépend davantage de la personnalité du chef de chantier que du groupe auquel il appartient.
M. Martial Bourquin, rapporteur . - Un grand nombre de choses se décident au stade de l'appel d'offres et de la fixation des critères de choix. Plutôt que chercher le prix pour le prix, il convient d'imposer des critères exigeants pour éviter les dérives.
M. François Poupard. - Je n'ai jamais vu de moins-disant dans les grands chantiers. Ce sont des opérations très complexes, avec un cahier des charges détaillé et fort volumineux.
Sur ce type de chantiers, les entreprises prestataires sont généralement certifiées ISO 9000 et en mesure de satisfaire les clauses sociales. Le principal enjeu porte sur le contrôle concret. Le chantier SEA entre Tours et Bordeaux par exemple s'étend sur 350 kilomètres et doit durer trois ans. Une attention soutenue est indispensable, d'autant que les maîtres d'ouvrage ne sont pas outillés pour le contrôle de l'intérim et ses pratiques parfois limites. C'est la raison pour laquelle nous travaillons avec l'inspection du travail.
M. Éric Doligé, président . - Je vous remercie pour cet éclairage sur ce secteur très monopolistique. Les clauses sociales sont devenues banales dans les grands appels d'offres. La difficulté porte généralement sur le contrôle. Néanmoins, on constate souvent à l'arrivée que la barre a été placée plus haut en pratique que dans les clauses de départ. Preuve que ces exigences étaient une bonne idée !
M. François Poupard. - Un dernier mot, sur l'actualité. Vous n'ignorez pas que le Gouvernement a signé un protocole avec les concessionnaires autoroutiers afin de modifier les contrats historiques et de garantir au concédant un meilleur contrôle. La loi Macron prévoit aussi un abaissement du seuil de mise en concurrence, afin que les entreprises non liées aux grands groupes autoroutiers aient accès aux appels d'offres d'entretien et de maintenance. La DGITM vient d'obtenir de haute lutte de ces concessionnaires qu'ils signent les avenants les engageant à appliquer ces dispositions avant même la publication des décrets - sans doute pas avant décembre ou janvier. Nous ne voulions pas qu'ils s'empressent de faire les appels d'offre dans l'intervalle ! C'est chose faite et c'est une bonne nouvelle pour les PME.