II. UN SYSTÈME DE DÉCLARATION AUTOMATIQUE DES REVENUS
1. Une transmission des données via un tiers de confiance
Pour que le système de franchise soit juste et efficace, il importe que l'administration fiscale sache à quel moment le seuil est franchi par un particulier. La seconde proposition du groupe de travail est donc le corollaire nécessaire de la première, et la condition de sa réussite. Il s'agit d'instaurer un système de déclaration automatique des revenus des particuliers par les plateformes Internet, via un tiers de confiance . Alors que l'administration fiscale est incapable de contrôler chaque vendeur et chaque acheteur, les plateformes disposent, elles, des revenus de chacun de leur membre, en temps réel et à l'euro près.
Concrètement, le mécanisme proposé est le suivant :
1) les plateformes Internet transmettent les revenus réalisés par leurs utilisateurs à raison de leurs différentes activités (vente de biens, prestation de services, location etc.) à une plateforme tierce indépendante (le « Central ») ;
2) le « Central » calcule le revenu agrégé de chaque personne sur Internet et le transmet à l'administration fiscale, une fois par an , en vue d'établir une déclaration pré-remplie de chaque contribuable. Si le revenu agrégé est inférieur au seuil de 5 000 euros, le « Central » ne le transmet pas à l'administration fiscale et aucune déclaration supplémentaire n'est requise.
À noter : le « Central » proposé dans le cadre du présent rapport, qui permet d'agréger les revenus de l'économie collaborative , ne doit pas être confondu avec le « Central » proposé dans le cadre de l'autre rapport du groupe de travail (n° 691, 2014-205), qui permet de prélever correctement la TVA.
2. Un système simple, transparent et volontaire
Par rapport à l'absence actuelle de possibilité, pour les utilisateurs des plateformes, de déclarer simplement leurs revenus, le système proposé présente de nombreux avantages qui le rendent bien plus adapté aux spécificités de l'économie numérique . Ces avantages sont les suivants :
- le système est simple, transparent et peu invasif . Pour les utilisateurs des sites de partage qui dépassent le seuil de revenu annuel, il est l'équivalent de la déclaration pré-remplie des salariés . Un système simple de notification par e-mail peut être mis en place dès lors que le seuil est dépassé. Il suffit à ces derniers de cocher une case lors de leur inscription pour donner leur accord. Pour les plateformes, il consiste tout simplement en la transmission agrégée de données dont elles disposent déjà ;
- le système est optionnel mais incitatif : il doit rester volontaire afin de laisser aux plateformes la possibilité de participer ou non, selon leur taille, leur business model et leur degré de maturité. Toutefois, les grandes plateformes devraient y trouver un intérêt évident. D'une part, les sites et leurs utilisateurs y trouveront une sécurité juridique et fiscale qui leur fait actuellement défaut, et la « respectabilité » ainsi acquise par les plateformes constitue en elle-même un avantage commercial. D'autre part, il pourrait être envisagé de rendre ce système obligatoire à terme, en en faisant l'un des éléments attachés au « statut des plateformes » , lequel pourrait faire l'objet d'une définition dans le cadre d'un prochain projet de loi. Une autre solution serait de conditionner le bénéfice d' opt out sur le prélèvement à la source de la TVA à l'adhésion au système , proposé par ailleurs par le groupe de travail 54 ( * ) : un cercle vertueux serait ainsi créé, sécurisant à la fois le l'imposition des transactions et des revenus.
D'une manière générale, les grandes plateformes entendues par le groupe de travail se sont montrées plutôt ouvertes à l'idée de jouer un rôle dans la collecte de l'impôt, pourvu que le système soit simple (notamment en ce qui concerne l'infrastructure informatique), que les responsabilités de chaque acteur soient clairement définies , et enfin que les transmissions d'informations soient limitées au strict nécessaire. Ceci correspond d'ailleurs aux positions défendues par Airbnb dans le cadre de la collecte de la taxe de séjour (cf. supra ). Dans une interview donnée au journal Le Monde le 21 janvier 2015 55 ( * ) , Travis Kalanick, le PDG fondateur d' Uber , a quant à lui déclaré que « si nous tombons d'accord avec un gouvernement, nous pouvons lui transmettre immédiatement les revenus de tous nos chauffeurs puisque c'est entièrement numérisé. Chaque euro payé à Uber est un euro taxable ! ». Des accords ont été conclus dans ce sens avec plusieurs villes américaines.
Il convient de préciser que le système de transmission pourrait le cas échéant être étendu aux entreprises présentes sur les plateformes Internet (vendeurs, loueurs, chauffeurs professionnels etc.), et ne pas se limiter aux seules transactions entre particuliers (C to C). Dès lors que l'infrastructure existe, il faut en tirer le plus grand profit. La franchise fiscale, en revanche, reste réservée aux particuliers (y compris auto-entrepreneurs).
Le système proposé facilitera la tâche de l'administration fiscale , qui pourra dès lors concentrer ses efforts de contrôle sur les contribuables à fort enjeu. À vrai dire, le système proposé est même plus « solide » que les modalités en vigueur dans le monde « physique », où l'on ne saurait exclure que le chiffre d'affaires de certaines professions qui font face à la concurrence d'Internet ne soit pas totalement déclaré... La déclaration automatique des revenus est en fait le corollaire indispensable à la franchise de 5 000 euros : sans elle, l'administration fiscale s'épuiserait à contrôler le dépassement du seuil chez une multitude de contribuables, sans véritable changement par rapport à la situation actuelle.
Lors des travaux du groupe de travail, une solution alternative a été explorée : un seuil plus élevé pour la franchise générale, en échange d'une imposition spécifique au premier euro des revenus inférieurs au seuil, d'un montant modeste et prélevé à la source par les plateformes (comme leur propre commission). Toutefois, cette hypothèse se heurte aujourd'hui à deux limites, qui ont conduit à l'écarter. Premièrement, certaines plateformes ne disposent pas du revenu de leurs utilisateurs (cf. infra ). Deuxièmement, un prélèvement à la source au premier euro reviendrait à créer un nouvel impôt, qui viendrait de surcroît frapper certaines transactions aujourd'hui exonérées (les ventes d'occasion etc.).
3. Quelques difficultés techniques et juridiques à résoudre
Le dispositif proposé constitue un changement important dans la manière de collecter l'impôt. Naturellement, il soulève un certain nombre de questions d'ordre technique et juridique, qui peuvent toutefois être résolues.
Premièrement, il convient d'assurer la bonne identification des utilisateurs des plateformes , qui sont parfois inscrits sous un pseudonyme, afin d'éviter les erreurs, doublons, homonymes etc. lors de la transmission des informations, et donc les cas de non-imposition ou de double imposition. Il semble néanmoins possible de lever les difficultés techniques et juridiques que cela implique, sans mettre en place un système trop lourd ou trop intrusif pour les utilisateurs, et compatible avec les exigences de la loi « informatique et libertés » du 6 janvier 1978 56 ( * ) (cf. infra ).
Deuxièmement, certaines plateformes n'ont pas connaissance du montant des revenus de leurs utilisateurs , car elles n'agissent pas en tant que tiers de confiance pour les paiements. C'est typiquement le cas du site de petites annonces Leboncoin , où les paiements se font en direct, et parfois en liquide, par opposition à des sites tels qu' Amazon Marketplace ou eBay , par lesquels transitent les paiements effectués par carte bleue ou par PayPal . Ce problème n'est toutefois pas insurmontable . D'abord parce que le système est précisément conçu pour être volontaire , ce qui laisse la possibilité à tous les modèles d'exister. Ensuite parce que le modèle de « tiers de confiance » tend à se généraliser , dans la mesure où il permet à la plateforme de prélever une commission au lieu de compter sur un financement exclusif par la publicité. L'assurance (du véhicule, du logement etc.) ou la garantie (du produit) proposées à l'utilisateur qui paie via la plateforme constituent une incitation très forte 57 ( * ) . Certes, le système proposé ne permettra pas de couvrir 100 % des échanges - mais il suffit qu'il en couvre la majorité pour être viable, et en tout état de cause bien plus efficace que le système actuel.
Troisièmement, l'instauration d'un tel système pourrait entraîner un phénomène de report des utilisateurs vers des sites non-coopératifs , et notamment vers ceux qui n'interviennent pas comme intermédiaire de paiement. Le risque semble toutefois très limité . Les sites participants, en effet, apportent une véritable sécurité juridique et fiscale à leurs utilisateurs, pour un impôt qui devrait rester modeste, sinon inexistant. Par ailleurs, il n'existe aujourd'hui tout simplement pas d'alternative crédible au modèle de l'intermédiaire de paiement dans de nombreux secteurs, par exemple le transport de personnes.
4. La question des données personnelles
Le « Central » a donc pour fonction de calculer le revenu agrégé de réalisé par chaque personne inscrite sur une plateforme collaborative, et de le transmettre à l'administration fiscale, une fois par an, en vue d'ajouter une ligne pré-remplie à l'impôt sur le revenu.
Cette mission implique, de manière classique, la mise en oeuvre d'un traitement de données à caractère personnel, dans le cadre de la loi « informatique et libertés » du 6 janvier 1978 58 ( * ) . Dans son extension la plus large, ce traitement pourrait relever du I-1 l'article 27 de la loi : « sont autorisés par décret en Conseil d'État, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), les traitements de données à caractère personnel mis en oeuvre pour le compte de l'État, d'une personne morale de droit public ou d'une personne morale de droit privé gérant un service public, qui portent sur des données parmi lesquelles figure le numéro d'inscription des personnes au répertoire national d'identification des personnes physiques ». Les seules informations nécessaires au « Central » sont l'identité de la personne et son revenu 59 ( * ) . Afin d'assurer la bonne identification des personnes et d'éviter notamment les doublons, le « Central » devra probablement avoir recours au répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP), tenu par l'INSEE depuis 1946 ; les plateformes collaboratives, bien sûr, se situent en amont de ce recoupement, et n'auront en aucun cas à connaître de ces informations.
En tant que tel, ce système n'a rien de nouveau : en fait, il est aujourd'hui la norme dans la majorité des cas . En effet, toute entreprise employant des salariés est tenue de remplir avant le 31 janvier de chaque année une déclaration annuelle des données sociales (DADS) , qui fournit, pour chacun de ses établissements, la liste nominative de ses salariés, les caractéristiques de l'emploi occupé et du contrat de travail, et le détail des rémunérations brutes perçues au cours de l'année précédente. La DADS, document commun aux administrations fiscales et sociales, permet le pré-remplissage des déclarations à l'impôt sur le revenu, et peut être transmise par voie dématérialisée 60 ( * ) . Depuis 2013, sur la base du volontariat, la DADS est progressivement remplacée par la déclaration sociale nominative (DSN) , qui permet de rassembler l'ensemble des formalités adressées par les entreprises aux organismes de protection sociale, et fait l'objet d'une transmission mensuelle des données, à l'issue de la paie 61 ( * ) . La DSN deviendra obligatoire pour toutes les entreprises à compter du 1 er février 2016 62 ( * ) .
La DSN a fait l'objet d'un avis favorable de la CNIL , dans sa délibération n° 2012-403 du 15 novembre 2012. Celle-ci considère notamment que « les données transmises par l'employeur sont adéquates, pertinentes et non excessives au regard des finalités pour lesquelles elles sont collectées ».
À cet égard, il faut souligner que le système proposé par le groupe de travail est bien moins intrusif que le droit commun applicable aux salariés , s'agissant notamment de l'étendue des informations demandées. Signalons également que tous les traitements de données à caractère personnel ayant lieu en France demeurent très modestes et sans commune mesure avec les croisements de données personnelles effectués par les géants d'Internet, plateformes collaboratives comprises.
Enfin, les données transmises n'ont pas vocation à servir à autre chose qu'au recouvrement de l'impôt.
5. Le statut et les autres missions du « Central »
Afin d'assurer un fonctionnement efficace du « Central », le groupe de travail estime qu'il est préférable de confier en partie son organisation concrète et son fonctionnement aux plateformes elles-mêmes , qui disposent des compétences techniques et de la réactivité nécessaires. Dans la mesure où il s'agit d'une structure chargée d'une mission d'intérêt général , celle-ci devra néanmoins être encadrée par la loi.
Dès lors, le « Central » pourrait prendre la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP) , personne morale de droit public dotée de l'autonomie financière, chargée d'exercer des activités d'intérêt général et associant au moins une personne morale à droit public à d'autres personnes de droit privé ou public. Par exemple, le service net-entreprises.fr , qui gère la déclaration sociale nominative (DSN) (cf. supra ), est opéré par le GIP Modernisation des déclarations sociales , lequel rassemble les organismes de protection sociale, les sociétés d'assurance, les institutions de prévoyance et les organisations professionnelles.
Une solution alternative pourrait être le statut de groupement d'intérêt économique (GIE) , personne morale de droit privé non dotée de l'autonomie financière, qui peut associer des personnes morales de droit privé et de droit public, en vue de développer leur activité. Par exemple, le système de paiement par carte bancaire « CB » est géré par le GIE Cartes Bancaires , qui réunit la plupart des établissements financiers français.
Les dépenses d'investissement et de fonctionnement engagées par les plateformes au titre de la mission d'intérêt général confiée au « Central » (et seulement à ce titre) doivent donner lieu à une compensation financière , calculée au plus près des coûts du dispositif.
Au-delà de la mission fiscale évoquée dans le présent rapport, le « Central » pourrait, à terme, servir de structure de régulation de l'économie collaborative et de coopération des différentes plateformes .
Il pourrait ainsi évoluer vers un portail permettant aux personnes inscrites sur une plateforme d' accomplir simplement et une fois pour toutes des démarches administratives générales ou sectorielles : inscription au régime de l'auto-entrepreneur, vérification de la carte grise pour les prestations de transport, accomplissement de telle ou telle formalité sectorielle etc.
Le « Central » pourrait aussi permettre aux plateformes de mener une démarche commune en matière de qualité et de sécurité , qu'il s'agisse d'autorégulation ou d'application de normes contraignantes. Par exemple, un conducteur de voiture ayant été écarté d'une plateforme donnée à la suite d'un problème de sécurité ou d'une série de mauvaises « recommandations » ne pourrait pas immédiatement se réinscrire sur une autre plateforme du même secteur, mais devrait apporter des garanties supplémentaires. À l'inverse, le capital de « confiance » acquis par un utilisateur d'une plateforme pourrait être « mutualisé » et exploité sur d'autres plateformes.
Ces enjeux, qui posent de nombreuses questions, dépassent toutefois largement le cadre du présent rapport.
* 54 Voir à ce sujet l'autre rapport du groupe de travail : « Le e-commerce : propositions pour une TVA payée à la source », rapport n° 691 (2014-2015).
* 55 « Uber : «les batailles juridiques seront sans fin» », Le Monde , 21 janvier 2015.
* 56 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
* 57 Un autre exemple est celui de Blablacar , dont le système de paiement en ligne plutôt qu'en liquide a ramené le taux de désistement des passagers de 35 % à 3 %.
* 58 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
* 59 Il va sans dire, notamment, que les informations transmises ne sont en aucun cas des données sensibles au sens de l'article 8 de la loi, c'est-à-dire « des données à caractère personnel qui font apparaître, directement ou indirectement, les origines raciales ou ethniques, les opinions politiques, philosophiques ou religieuses ou l'appartenance syndicale des personnes, ou qui sont relatives à la santé ou à la vie sexuelle de celles-ci ».
* 60 Via le site net-entreprises.fr , service opéré par le GIP Modernisation des déclarations sociales , groupement d'intérêt public qui rassemble les organismes de protection sociale, les sociétés d'assurance, les institutions de prévoyance et les organisations professionnelles.
* 61 Article 35 de la loi n° 2012-387 du 23 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives.
* 62 Article 10 de l'ordonnance n° 2015-682 du 18 juin 2015 relative à la simplification des déclarations sociales des employeurs.