II. RÉFLEXIONS SUR LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES : AUDITIONS DU 17 DÉCEMBRE 2014
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, lors de ses réunions du 17 décembre 2014, a auditionné, outre M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, des personnalités qu'elle a invitées à s'exprimer à titre personnel afin d'éclairer le contexte général des OPEX françaises en cours. Il avait été proposé aux intéressés de partir des questionnements suivants :
- les OPEX récentes ont-elles répondu à des critères d'intervention précis, en particulier ceux qu'a fixés le Livre blanc sur la défense de 2008, et est-ce en particulier le cas de l'opération Chammal ?
- la grille d'évaluation de l'engagement des forces armées à l'étranger établie en 2008 est-elle encore pertinente pour l'avenir et, le cas échéant, quels changements ou améliorations serait-il nécessaire d'y apporter ?
- compte tenu du poids budgétaire des OPEX, que répondre à ceux qui estiment que « nous n'avons plus les moyens de nos émotions » ?
Le compte rendu de ces auditions est donné, ci-après, dans l'ordre où elles se sont déroulées.
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Engagement des forces armées à l'étranger : sept principes directeurs - Caractère grave et sérieux de la menace contre la sécurité nationale ou la paix et la sécurité internationale. - Examen, préalable à l'usage de la force armée, des autres mesures possibles, sans préjudice de l'urgence tenant à la légitime défense ou à la responsabilité de protéger. - Respect de la légalité internationale. - Appréciation souveraine de l'autorité politique française, liberté d'action, et capacité d'évaluer la situation en permanence. - Légitimité démocratique, impliquant la transparence des objectifs poursuivis et le soutien de la collectivité nationale, exprimé notamment par ses représentants au Parlement. - Capacité d'engagement français d'un niveau suffisant, maîtrise nationale de l'emploi de nos forces et stratégie politique visant le règlement durable de la crise. - Définition de l'engagement dans l'espace et dans le temps, avec une évaluation précise du coût. Source : Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 |
A. AUDITION DU GÉNÉRAL HENRI BENTÉGEAT (2S), ANCIEN CHEF D'ÉTAT-MAJOR DES ARMÉES
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous préparons aujourd'hui le débat qui aura lieu en séance publique le 13 janvier prochain, conformément à l'article 35 de la Constitution, sur la prolongation de l'opération Chammal en Irak, par laquelle la France, en coordination avec ses alliés, apporte un appui aérien à l'armée irakienne contre le groupe Daech. Nous accueillons d'abord le général Henri Bentégeat, chef d'état-major des armées de 2002 à 2006 et président du Comité militaire de l'Union européenne de 2006 à 2009.
Nos troupes sont présentes sur de plus en plus de théâtres, mais avec de moins en moins de moyens. Les opérations extérieures (OPEX) récentes, dont Chammal, respectent-elles des critères précis tels que ceux du Livre blanc de 2008 ? La grille d'évaluation de l'engagement des forces armées à l'étranger de 2008 est-elle encore pertinente et, dans le cas contraire, quelles améliorations souhaiteriez-vous y apporter ? Compte tenu du poids budgétaire des OPEX, pensez-vous comme certains que « nous n'avons plus les moyens de nos émotions » ?
Général Henri Bentégeat, ancien chef d'état-major des armées. - Les opérations Serval au Mali, devenue Barkhane, et Sangaris en République centrafricaine (RCA), répondent aux critères du Livre blanc de 2008 : la gravité de la menace ne faisait aucun doute au Mali comme en RCA, l'urgence ne permettait pas d'envisager une autre solution que des interventions militaires, leur légalité était certaine, elles sont menées en toute souveraineté et leurs objectifs sont clairs et transparents. Il est difficile de répondre sur le sixième critère, celui de l'adéquation des moyens : d'abord parce qu'un chef militaire demande toujours plus de moyens, c'est bien connu ; ensuite parce que tout dépend de la stratégie retenue. Les effectifs sont suffisants dans les deux cas car il est prévu de transférer plus tard les responsabilités à l'ONU, mais ils ne l'auraient pas été pour appliquer une autre stratégie.
La définition dans l'espace ne pose pas de problème : RCA, d'une part, et les cinq pays du Sahel avec lesquels nous avons des accords, d'autre part ; la définition dans le temps est moins précise : nos espoirs de solution politique ayant été déçus, il est légitime de ne pas quitter trop tôt les théâtres d'opérations. Les coûts ont été sous-évalués ; mais il était impossible de le prévoir concernant Barkhane, qui fut un sursaut, un « surge », comme disent les Américains. D'un point de vue militaire, ces opérations ont donné des résultats satisfaisants ; il aurait fallu plus d'effectifs à Sangaris, mais le pays est suffisamment stable pour programmer un transfert aux Nations unies.
L'opération Chammal répond à la menace certaine que constitue le califat, que ce soit pour protéger notre approvisionnement en énergie, à cause du développement des « combattants étrangers », comme les appelle Daech, parmi lesquels figurent de nombreux Français, pour la protection des minorités, notamment des chrétiens d'Orient, ou généralement pour lutter contre la barbarie, comme c'était le cas au Kosovo.
L'urgence était évidente : sans intervention, Bagdad tombait. L'alternative de laisser les pays de la région gérer la situation était irréaliste, compte tenu de leurs divisions, entre sunnites et chiites et même entre sunnites ; nous aurions pu laisser seuls les Américains et les Britanniques, au motif qu'ils sont en partie responsables de la situation...
Mme Nathalie Goulet . - En partie ?
Général Henri Bentégeat. - Au moins en partie. Mais nous agissons en réciprocité de l'aide américaine pour l'opération Barkhane et pour défendre les intérêts français, très importants dans la région.
La légalité internationale ? La résolution 2170 d'août dernier ne donne pas mandat d'intervenir, mais incite à agir ; et il y a surtout l'appel du gouvernement irakien.
La souveraineté nationale ? La France garde sa liberté d'action : elle ne frappe pas en Syrie et ses capacités de satellitaires et électroniques lui permettent d'avoir ses propres renseignements.
Quant à la légitimité démocratique, c'est à vous d'en juger !
Les objectifs sont transparents : rétablir un environnement de sécurité au Levant et enrayer le développement des « combattants étrangers ». Pour cela, nous devons réduire la capacité militaire de Daech pour permettre à l'armée irakienne de reprendre le contrôle de son territoire.
Le sixième critère est un fourre-tout ; le niveau des moyens est-il suffisant ? Le gouvernement a voulu que la France soit le premier contributeur après les Etats-Unis : si les Américains fournissent quatre fois plus que les quinze avions de combat français, ces derniers restent deux fois plus nombreux que les Britanniques. Ce choix a été fait pour peser sur les décisions de la coalition et renvoyer l'ascenseur aux Américains.
L'emploi de nos forces est maîtrisé : toutes les cibles de nos avions sont approuvées par le chef d'état-major. Juger la stratégie politique est au-delà de mes compétences, même si je connais la complexité de la situation.
La définition de l'opération est claire dans l'espace - l'Irak - mais plus difficile dans le temps. Les surcoûts sont limités grâce à l'emploi de forces pré-positionnées aux Emirats arabes unis et pour partie à Djibouti : d'après l'état-major des armées, ils ne seraient que de 20 millions d'euros en 2014 et 130 millions d'euros en 2015, ce qui est peu pour une intervention aérienne.
Les critères complémentaires du Livre blanc correspondent plutôt à des caractéristiques permanentes de nos troupes, non liées à une opération, et qui se vérifient : interopérabilité avec les alliés, sécurisation des flux logistiques, frappes non pas à distance de sécurité - cette notion liée à l'objectif du « zéro mort » est un peu dépassée - mais dans la profondeur, avec les missiles Scalp-EG. La protection de nos forces est assurée, puisqu'elles sont à l'extérieur de l'Irak. La maîtrise de l'informatique est difficile : internet permet à Daech de diffuser des consignes et de recruter et nul ne peut se prévaloir de le maîtriser. Mais nous pouvons constater beaucoup de progrès dans la coopération entre armée et services. Disposons-nous des moyens nécessaires ? Nos avions interviennent ; mais nos ravitailleurs en vol sont à bout de souffle, et nous dépendons des ravitailleurs américains. Chammal remplit donc les critères du Livre blanc.
La grille actuelle est exhaustive, et ses critères sont pertinents, à l'exception du sixième, ce fourre-tout, où, au milieu de facteurs techniques, figure la stratégie de règlement durable d'une crise... La grille complémentaire offre un inventaire trop général, mais pas pour autant complet : il y manque l'adéquation des moyens engagés au regard du terrain et des modes d'actions de l'adversaire ; la composante civile est traitée très elliptiquement. Je suis sans doute marqué par l'Union européenne, de ce point de vue ; car c'est par l'action civile que nous commencions notre réflexion : sanctions, moyens financiers notamment pour le développement, police, justice ou douanes...
Du strict point de vue militaire, les deux questions les plus importantes sont les suivantes. D'une part, l'autorité politique a-t-elle défini l'« end state », soit l'état final dans lequel il veut trouver la zone à la fin de l'opération ? C'est rare à l'Otan ou à l'Union européenne... D'autre part, y a-t-il une « exit strategy » : savons-nous comment nous sortirons de cette affaire ? Pour Sangaris et Barkhane, il est clair que c'est en passant la main à l'ONU ; pour Chammal, c'est plus compliqué.
Enfin, le Livre blanc ne prend qu'imparfaitement en compte les attentes de nos concitoyens : la guerre est-elle juste, au regard des critères présentés par le président Obama lors de la remise de son prix Nobel ; la cause est-elle juste ? Est-ce l'ultime recours ? Est-elle légitime et légale ? Est-elle proportionnelle ? A-t-elle des chances raisonnables de succès ?
Avons-nous « les moyens de nos émotions » ? La formule est jolie, à défaut d'être juste : car nous n'avons pas seulement des émotions, mais des intérêts à défendre et des responsabilités en tant que membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies. Le représentant permanent français me l'a toujours dit : la présence au Conseil de sécurité est un défi pour deux pays, la France et le Royaume-Uni, qui doivent démontrer tous les jours qu'ils y ont leur place.
Nous avons réduit nos capacités extérieures à travers les deux paliers de 2008 et 2013. Selon le dernier Livre blanc, nous ne pourrons aligner que 6 à 7 000 hommes, 12 avions de combat, une frégate, un bâtiment de projection et de commandement (BPC) et un sous-marin d'attaque, soit la moitié de nos capacités avant 2008. Le nombre de militaires en opérations n'a jamais été inférieur à 12 000 entre 2002 et 2006 ; aujourd'hui, nous sommes au-delà de ce qui est prévu dans le Livre blanc, avec 8 500 hommes, et 15 avions uniquement pour l'opération Chammal. Sommes-nous en surchauffe ? Seul le général de Villiers peut répondre. Le suremploi des forces - nous l'avons vu au Royaume-Uni - a deux conséquences : une faible disponibilité des équipements et une baisse du moral et du recrutement des forces ; au-delà d'un certain taux de temps en opération, la charge devient trop lourde et les rengagements diminuent. Je me suis rendu dans mon ancien régiment : les escadrons passent entre six et huit mois à l'extérieur ; aucune famille ne peut y résister. Avec Louvois en plus de tout, et malgré la baisse des effectifs, nous avons du mal à recruter.
Si les ressources militaires ne sont pas maintenues, un risque de trou capacitaire apparaîtra, en particulier concernant les hélicoptères et les ravitailleurs, mais aussi la protection des forces : les véhicules avant blindés, en service depuis plus de quarante ans, sont à bout de souffle. Le trou capacitaire concernera aussi l'entraînement.
Les armées vivent sous la pression de la hausse du coût des équipements et la pression idéologique du « zéro mort », qui nous ont amenés à une baisse des effectifs qui a été plutôt une gêne en RCA ; passer comme en Côte-d'Ivoire de 1 500 à 5 600 hommes en trois semaines serait impossible aujourd'hui. Nous ne pourrions plus faire aujourd'hui ce que nous avons fait dans les Balkans.
M. Jean-Pierre Raffarin, président . - Merci de votre clarté et de votre précision.
M. Christian Cambon. - Chacun adhère à votre analyse, notamment au lendemain du refus symbolique par le Sénat des crédits de la défense en signe de protestation contre la faiblesse de ce budget. Une mission auprès de Sangaris nous a montré que l'état des troupes pose problème, que ce soit du point de vue sanitaire, avec le décès d'un militaire du neuropaludisme - information qui a été peu ébruitée -, ou de la sécurité, avec des gardes statiques dans un quartier bouillonnant, où un coup de fusil pourrait partir à tout instant. La France peut-elle continuer ainsi ? Les 31,4 milliards d'euros officiellement sanctuarisés risquent de ne pas l'être, puisqu'ils sont gagés sur des recettes plus qu'incertaines.
Les pays de l'Union européenne ont une appréciation manifestement divergente. Le Premier ministre britannique a déclaré que les frappes aériennes ayant modifié la stratégie de Daech, qui a abandonné les attaques massives à découvert, il faudrait le déloger par des actions au sol qui devraient être menées par une armée locale. L'Allemagne s'est finalement résolue à envoyer une centaine d'instructeurs au Kurdistan irakien, l'Italie a envoyé quelques mitrailleuses... La France ne porte-t-elle pas plus que son dû ?
M. Gaëtan Gorce. - Je ne partage pas l'enthousiasme de M. Cambon sur le vote du Sénat, qui apporte plutôt de la confusion. Je suis reconnaissant à l'antépénultième président de la République de nous avoir préservé d'une intervention en Irak. Aussi, l'argument de la réciprocité ne tient pas. J'ai un doute sur notre capacité à influencer le gouvernement des Etats-Unis, si nous nous souvenons de son retrait d'Afghanistan, où il nous avait mis devant le fait accompli.
M. Jacques Gautier. - Nous avons fait de même !
M. Gaëtan Gorce. - Mais c'était après. Les options politiques de cette opération ne sont pas claires, de votre propre aveu. Reste l'intérêt militaire : la France devait aller combattre sinon les forces du mal, du moins des forces. Mais - sauf mon respect pour les militaires engagés - notre participation a-t-elle un impact significatif ? Peut-elle changer la donne, ou a-t-elle seulement un rôle politique ?
M. Aymeri de Montesquiou . - Il est curieux que l'« end state » soit une notion inventée par les Américains, qui ne la mettent guère en application... Pourquoi le Royaume Uni engage-t-il deux fois moins d'avions que nous ? Comment se fait la coordination sous l'aspect de l'importance des forces engagées dans la coalition ? Comment les cibles sont-elles définies ? Je suis allé dans le Kurdistan irakien ; il ne semble y avoir aucune coordination avec les Peshmergas, qui font pourtant presque tout le travail au sol. Pas plus qu'avec les Iraniens, qui sont aussi présents, y compris au sol, avec des Pasdarans ; en dehors de l'armée irakienne, n'y a-t-il pas une option iranienne ? Je suis étonné que vous évoquiez la qualité du renseignement : Daech a failli prendre Bagdad, qui n'est pas une petite ville ! Comment, à Mossoul, 1 500 hommes de Daech ont-ils pu mettre en fuite, comme on le dit, 12 000 soldats irakiens ? D'après les Kurdes, un camp d'entraînement de 3 000 hommes de Daech près de Mossoul n'est jamais frappé. Pourquoi ? Quel est le rôle de la Turquie ?
M. Jacques Gautier . - Il est difficile de comparer les opérations Serval et Sangaris d'une part, où les troupes au sol ont été engagées dès le début, et l'opération Chammal d'autre part, qui est constituée d'un tandem frappes aériennes-forces spéciales. Il s'agit d'amener les partenaires régionaux à aller sur le terrain ; les Peshmergas et l'armée irakienne y sont. Des instructeurs les aident ; des instructeurs allemands sont même arrivés à Erbil ; les nôtres font peut-être un peu plus que de l'instruction... Ce modèle risque de se reproduire : dès que la légalité d'une telle intervention sera reconnue, il faudra recommencer dans le sud-ouest libyen.
Général Henri Bentégeat. - Sur bien des points, je ne peux pas répondre à la place du général de Villiers, qui pourra notamment dire à la fin de 2015 si nous pouvons continuer comme cela. Le Premier ministre britannique n'a rien dit d'étonnant ; notre action prend moins la forme de frappes planifiées que de la surveillance d'un secteur, où nos forces interviennent - toujours sous le contrôle du chef d'état-major des armées ou par délégation de l'amiral commandant l'opération - sur des objectifs d'opportunité.
La réciprocité est une bonne raison : entre chefs militaires, nous sommes toujours dans le donnant-donnant. J'ai un souvenir précis de l'embargo sur les pièces détachées décrété par Donald Rumsfeld à cause de notre refus de l'intervention en Irak ; il ne fut levé que par notre engagement en Afghanistan. Il ne faut pas sous-estimer le « bargaining ».
M. Gaëtan Gorce. - Nous ne sommes allés là-bas que pour des raisons de pièces détachées ?
Général Henri Bentégeat . - Non, bien sûr ; mais ces pièces détachées commandaient le système de catapultage de notre porte-avions. Dans une coalition, chacun met au pot ce qu'il peut. La Grande-Bretagne a engagé moins de forces que nous, parce que ses armées sont épuisées ; les Britanniques ne peuvent pas faire mieux que les six ou sept Tornado qu'ils ont envoyés. Je ne suis pas compétent sur la coordination avec les Kurdes et les Iraniens. Je n'ai pas parlé des forces spéciales, parce que nous n'en parlons jamais. Aller au sol ? Le général Dempsey a répondu par l'affirmative. Qui ira ? Je ne crois pas que les forces françaises en aient les moyens, si tant est que cela soit souhaitable.