L'évolution des finances locales à l'horizon 2017

B. L'IMPOSSIBILITÉ DE POURSUIVRE « AU FIL DE L'EAU » SANS RÉAGIR

Afin d'évaluer l'impact réel de la baisse supplémentaire des dotations de 11 milliards annoncée par le Premier ministre, nous avons considéré que la situation prévisible fin 2017 ne doit pas être comparée à celle qui prévaut aujourd'hui, mais à celle qui aurait résulté de la poursuite pendant trois ans de l'évolution des dépenses et de recettes observées ces dernières années ^{12 ( * )} . L'étude en annexe (publiée en annexe II) chiffre donc ce dernier scénario d'une évolution « au fil de l'eau » sur la période 2013-2018 ^{13 ( * )} . Dans l'étude, il correspond au tableau intitulé « Avant » ^{14 ( * )} , présenté pour chacune des neuf catégories de collectivités ou de groupements que nous avons retenues.

Les 9 catégories de collectivités retenues pour notre étude

	Com = 50 000 hab	Com 10 000 à 50 000 hab	Com 2 000 à 10 000 hab	Com 500 à 2 000 hab	Com = 500 hab	GPF* = 50 000 hab	GFP= 50 000 hab	Dép.	Régions	TOTAL
Nombre	130	893	45 04	12 292	18 845	2197	258	100	26	38 222
Recette de fonctionnement M€	24 961	24 698	18 607	8 754	3162	8 266	18 688	64 384	22 808	194 328
En % du total	13%	13%	10%	5%	2%	4%	10%	33%	12%
Population DGF en millions d'hab	16,1	18,1	18,5	12,0	4,6
En % du total	23%	26%	27%	17%	7%

* GFP : groupements à fiscalité propre.

Ce scénario au fil de l'eau repose sur des hypothèses que nous avons voulues les plus prudentes possibles et qui sont détaillées entre les pages 15 et 27 de l'étude ^{15 ( * )} .

Les principales hypothèses retenues pour l'étude

Hypothèses d'évolution annuelle des principaux postes de recettes

• Produits de fiscalité directe : hypothèse de taux d'imposition constants ^{16 ( * )} , d'évolution des bases égale à l'inflation de l'année N-1 (coefficient forfaitaire) ^{17 ( * )} + 1,5% de croissance physique des bases.

• Produits de la CVAE : évolution égale à celle du PIB en valeur de l'année N-2 ^{18 ( * )} .

• Dotations d'État : figées (NB : pour les communes, le scénario intègre une diminution de la DGF forfaitaire modulée selon le potentiel fiscal, et une majoration, elle aussi forfaitaire, de 10% de la DSU des communes éligibles à la DSU cible).

• FPIC ^{19 ( * )} et FSRIF ^{20 ( * )} : hypothèse d'évolution des prélèvements et des dotations au même rythme que l'enveloppe nationale.

• DMTO ^{21 ( * )} des départements : hypothèse d'un montant figé à celui de 2013.

• TIPCE ^{22 ( * )} : montant figé à celui de 2013.

Pour les départements, ont été intégrées pour 2014 de nouvelles ressources dévolues pour le financement des allocations individuelles de solidarité ^{23 ( * )} .

Hypothèse d'évolution des dépenses

Les dépenses de gestion (avant frais financiers) évoluent au rythme de l'inflation + 1% ^{24 ( * )} , sauf les dépenses des départements au titre des allocations individuelles de solidarité ^{25 ( * )} et les dépenses hors personnel des régions.

Autrement dit, le fil de l'eau ne prévoit par définition pas de mesures d'économies particulières par rapport à ces dernières années.

Hypothèses en matière d'investissements

• Pour les communes et les EPCI : réalisations 2013 diminuées de 15% ^{25 ( * )} .

• Pour les départements et les régions : reconduction du montant d'investissement 2013.

Hypothèses relatives à l'emprunt et à la dette

• L'encours de dette au 31/12/2013 est supposé s'amortir au rythme de 8% par an.

• Les emprunts contractés à l'avenir sont calculés après « mise à zéro » du compte au Trésor. Autrement dit, il est supposé que les collectivités ne recourent à l'emprunt qu'après avoir consommé leur trésorerie.

• Les frais financiers des emprunts nouveaux sont calculés uniformément à 3%.

La prise en compte de ces hypothèses est essentielle car les résultats des projections budgétaires en dépendent directement. Nous attirons notamment l'attention sur le fait que :

- nous avons pris le parti, afin de comparer ce qui est comparable, de travailler à périmètres constants, s'agissant à la fois de la délimitation des collectivités (nombre de régions, périmètres intercommunaux, etc.) et de leurs compétences. Les conséquences des réformes institutionnelles en cours (par exemple la loi MAPTAM ^{26 ( * )} ou le projet de la NOTRe ^{27 ( * )} ), difficiles à évaluer, n'ont pas été prises en compte ;

- conformément à notre objectif, nous avons procédé à un travail essentiellement statistique fondé sur des hypothèses de projection uniformes pour l'ensemble des collectivités alors qu'il existe, au sein-même de chaque catégorie, une grande diversité de situations individuelles, liées en particulier à la structure des recettes (part de la fiscalité et des dotations) au dynamisme plus ou moins important des bases fiscales, à l'évolution de la population ou à l'état d'avancement du cycle d'investissement ^{28 ( * )} .

Toutefois, si le débat sur les hypothèses retenues est intarissable, les résultats auxquels nous sommes parvenus à partir de la projection de 38 0000 comptes individuels ^{29 ( * )} nous semblent particulièrement significatifs, tant ils mettent en évidence le caractère difficilement soutenable de la poursuite de l'évolution de ces dernières années ^{30 ( * )} .

Au vu des deux ratios financiers observés par l'étude (le taux d'épargne brute et la capacité désendettement), l'évolution au fil de l'eau serait particulièrement problématique pour les communes comptant 10 000 à 50 000 habitants, pour celles de plus de 50 000 habitants et pour les départements.

Les deux ratios retenus pour l'étude

L'étude en annexe II ne se limite pas à une évaluation globale du nombre de collectivités susceptibles d'afficher un budget en déficit dans les années à venir. Elle suit également pour chaque catégorie l'évolution de deux ratios financiers.

Le taux d'épargne brute mesure le solde entre recettes et dépenses de fonctionnement ramené aux recettes de fonctionnement. Indicateur des marges de manoeuvre de la section de fonctionnement, l'épargne brute est le seul moyen propre et récurrent dont dispose la collectivité pour rembourser sa dette.

L'épargne brute doit a minima couvrir le montant des dotations aux amortissements pour que la section de fonctionnement soit équilibrée. Par ailleurs, ajoutées à certaines recettes propres d'investissement (cessions, FCTVA, taxes d'aménagement), l'épargne brute doit couvrir l'annuité en capital de la dette pour assurer l'équilibre budgétaire.

Le taux d'épargne brute minimum peut être fixé, de manière empirique, autour de 7 % des recettes de fonctionnement pour garantir que la collectivité sera à même de faire face aux aléas. On considère même d'ordinaire que la zone d'alerte commence dès que le taux passe au-dessous de 10 %.

La capacité de désendettement mesure soit l'encours de dette rapporté en nombre d'années théoriques nécessaires à une collectivité pour amortir son stock de dette, à condition qu'elle y consacre l'intégralité de son épargne brute.

Le seuil d'insolvabilité pour une collectivité est fixé à 15 ans, soit la durée de vie moyenne des équipements et des emprunts souscrits pour les financer. Au-delà de 12 ans, la collectivité se situe dans la zone d'alerte.

Pour ces trois catégories, le nombre de collectivités très vulnérables, s'agissant tant du taux d'épargne brute (inférieur à 7%) que de la capacité d'autofinancement (supérieure à 15 ans) serait en effet en quasi triplement.

Des difficultés, qui concernaient 10 à 15% des villes de plus de 10 000 habitants ou des départements en 2013, en affecteraient entre un tiers et la moitié si rien n'était fait.

En tout état de cause, des mesures correctives auraient donc dû être prises par nombre de collectivités dans les années qui viennent même si les 11 milliards de baisses supplémentaires de dotations n'étaient pas intervenues.

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* ¹² Et du prélèvement de 1,5 milliard de dotation en 2014.

* ¹³ 2018 sera en effet la première année de « retour à la normale » intégrant complètement l'impact de la période 2015-2017.

* ¹⁴ C'est-à-dire projetant l'évolution qui était prévisible avant l'annonce de la baisse de 11 milliards.

* ¹⁵ Annexe II.

* ¹⁶ Nous avons considéré que les taux des impôts n'augmentaient pas dans la mesure où l'objectif était précisément de mesurer l'effet sur la détérioration des finances locales de la poursuite de la tendance actuelle si rien n'était fait.

* ¹⁷ Les prévisions d'inflation retenues ont par commodité été celles du projet de loi de programmation de finances publiques 2014-2019, soit : 0,5% en 2014, 0,9% en 2015, 1,4% en 2016 et 1,75% pour 2017 et 2018.

* ¹⁸ Là aussi, prévision du projet de loi de programmations des finances publiques 2014-2019.

* ¹⁹ Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

* ²⁰ Fonds de solidarité entre les communes de la région d'Ile-de-France.

* ²¹ Droits de mutation à titre onéreux.

* ²² Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques.

* ²³ Il s'agit notamment de la hausse du taux des DMTO dont le président de la République a annoncé le 6 novembre 2014 qu'elle serait pérennisée au-delà de 2016.

* ²⁴ Hypothèse d'évolution tendancielle des dépenses des APUL en volume citée par la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2014 (page 125).

* ²⁵ Cette année marque en effet un pic tout à fait exceptionnel, de 12% supérieur à la moyenne des quatre années précédentes.

* ²⁶ Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ²⁷ Projet de loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République adopté en Conseil des ministres le 18 juin dernier.

* ²⁸ La délégation reviendra sur ces différences de situation dans le deuxième temps de ses travaux.

* ²⁹ Masse considérable d'informations que la délégation s'est procurée auprès du ministère des Finances et des Comptes publics.

* ³⁰ Sans tenir compte de l'augmentation de la « contribution » de 11 milliards.