Agence française de développement : quelles ambitions pour 2014-2016 ?

N° 766

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 juillet 2014

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) relatif à l' avis rendu sur la proposition de contrat d' objectifs et de moyens entre l' État et l' Agence française de développement pour la période 2014-2016 ,

Par MM. Jean-Claude PEYRONNET et Christian CAMBON,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Mme Hélène Conway-Mouret, MM. Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, M. Gaëtan Gorce, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava .

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Conformément à l'article 1 ^er de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat émet, à l'unanimité , un avis favorable à la proposition de contrat d'objectifs et de moyens (COM) entre l'Etat et l'AFD pour la période 2014-2016, sous les réserves suivantes :

1. - En ce qui concerne les conséquences à tirer de l'adoption définitive du projet de loi d'orientation et de programmation

La commission demande instamment que le COM tire toutes les conséquences de l'adoption définitive du projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale. Le contrat d'objectifs et de moyens ne peut pas s'appuyer sur un « projet » de loi dont plusieurs dispositions ont été profondément modifiées par le Parlement.

Les adaptations indispensables portent notamment sur l'évolution du dispositif d' évaluation : le COM doit pleinement intégrer la volonté du législateur de regrouper les services de l'AFD, du ministère de l'économie et du ministère des affaires étrangères dans un observatoire indépendant.

2. - En ce qui concerne les moyens

La commission regrette vivement l'absence du tableau récapitulatif des autorisations d'engagement et crédits de paiement prévisionnels pourtant mentionné à la page 22 du projet de COM. Contrairement aux arguments avancés par le Gouvernement et l'AFD, la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques couvre la période 2012-2017, ce qui englobe bien celle du présent COM.

Elle prend acte de l'objectif de croissance maîtrisée du volume d'activité du groupe AFD, qui fait suite à une période où cette activité a progressé en quelques années de manière considérable, presque uniquement du fait des prêts non bonifiés qui ont pris une part particulièrement importante dans l'activité de l'agence.

Elle salue les efforts de maîtrise des charges demandés et acceptés par l'agence.

Elle se félicite de la décision des tutelles de renforcer les fonds propres de l'agence et demande à ce que les éléments précis de l'arbitrage interministériel du 8 novembre 2013 soient explicitement écrits dans le contrat :

- conversion de ressources à conditions spéciales (RCS) en quasi capital à hauteur de 840 millions d'euros. En outre, le COM devrait préciser le calendrier de cette conversion entre 2014 et 2016 ; la visibilité de l'agence sur ses ressources est essentielle puisque ses financements ont une portée pluriannuelle ;

- abaissement du dividende versé à l'Etat (limité à 20 %) ;

- en tant que de besoin, annulation de RCS pour un montant pouvant aller jusqu'à 200 millions d'euros.

3. - En ce qui concerne la répartition géographique des financements et leur efficacité

La commission prend acte du fait que les objectifs géographiques de répartition des financements de l'agence sont globalement stables par rapport aux résultats de la période précédente de programmation : 85 % d'effort financier global pour l'Afrique et la Méditerranée ; 67 % des subventions dans les pays pauvres prioritaires (PPP).

Elle déplore cependant la complexité des outils d'aide au développement et l'utilisation d'objectifs reposant sur des notions hétérogènes (subventions, dons, effort financier).

Elle regrette que l'affichage d'une priorité africaine et méditerranéenne risque en réalité de masquer un engagement limité envers les PPP . En 2013, le groupe AFD n'a consacré à ces pays que 11 % de ses activités à l'étranger.

Elle demande en conséquence que soit inscrit dans le COM un objectif supplémentaire pour les PPP, exprimé en termes d'effort financier et avec une cible ambitieuse pour 2016 . Comme dans le précédent COM, un indicateur devrait également être prévu pour les pays du Sahel , qui nécessitent une approche globale spécifique.

La distorsion entre l'objectif général de concentration des aides et la réalité vécue sur le terrain résulte notamment du développement très important des prêts peu ou non bonifiés, qui constituent pour la France, dans les pays émergents, un outil très utile et à faible coût budgétaire mais qui, par nature, ne sont pas destinés aux PPP ou aux autres pays pauvres. La commission demande donc au Gouvernement de mener une réflexion sur les moyens d'augmenter l'effort financier envers les PPP, notamment en réévaluant le niveau des contributions françaises aux organismes et fonds multilatéraux.

La commission se félicite de la mise en place d'indicateurs de résultats permettant de suivre l'activité de l'AFD.

4. - En ce qui concerne la coordination avec les autres bailleurs de fonds

La commission, soucieuse de l'efficacité de l'aide qui passe notamment par une meilleure coordination internationale, estime le COM insuffisant en la matière. Elle demande en conséquence un renforcement concret des objectifs relatifs à une plus grande coordination des bailleurs de fonds.

De même, le COM doit prévoir que l'AFD coordonne son activité de production de connaissances et de formation avec les autres bailleurs de fonds.

5. - En ce qui concerne les secteurs d'intervention

La commission demande au Gouvernement et à l'AFD de ne pas délaisser les secteurs traditionnels d'intervention, comme l'agriculture ou l'eau, et d'orienter les actions de développement vers celles qui concourent au renforcement des fonctions régaliennes des pays partenaires (Etat de droit, justice, sécurité...) lorsqu'un risque de déstabilisation apparait.