C. LA PRISE EN COMPTE DE LA MOINDRE INTENSITÉ DES MENACES SUR L'EUROPE ET DE LA CAPACITÉ DE L'EUROPE A Y FAIRE FACE
« La page de la guerre froide est tournée : l'Europe est en paix, donc elle n'est plus un problème et doit désormais faire partie de la solution . »
Maya Kandel, Diploweb 17 décembre 2013
Depuis la fin de la Guerre froide, les États-Unis ne considèrent plus l'Europe comme le principal enjeu mondial. L'attachement à des valeurs communes (droits de l'homme, économie de marché) et une histoire partagée , ainsi qu'une Alliance pérenne depuis la Seconde Guerre mondiale assurent la stabilité de la relation. La montée en puissance d'autres régions du monde ne l'altère pas même si elle conduit les États-Unis comme les Européens à se tourner vers ces nouveaux pôles de croissance, notamment en Asie. Ce contexte ne remet pas fondamentalement en cause les engagements stratégiques réciproques, mais conduit à une réduction de la présence militaire américaine sur le continent, les États-Unis considérant l'intensité réduite des menaces et les potentialités européennes pour y faire face. Toutefois, les récentes tensions avec la Russie, notamment la crise en Ukraine, oblige à une réévaluation, au moins optique, de cette appréciation.
1. Des menaces d'intensité réduite
Les États-Unis ne perçoivent pas de menaces de haute intensité sur le continent européen. Pour autant, ils ne méconnaissent pas leur réalité 102 ( * ) . Ce sont, pour l'essentiel les conflits dans sa périphérie qui pourraient avoir des répercussions importantes, soit en termes sécuritaires, soit en termes économiques.
a) Une situation en voie d'apaisement dans les Balkans
La situation consécutive à l'éclatement de l'ex-Yougoslavie, qui avait suscité l'intervention des forces américaines en Europe dans les années 1990 (Bosnie, Kosovo), est apaisée et l'intégration progressive des pays qui en sont issus dans les organisations européennes et transatlantiques contribue à consolider la paix et à conforter le fonctionnement de la démocratie.
b) Une situation tendue avec la Russie et dans sa périphérie
La situation en revanche est plus instable dans les pays issus de l'ex-Union soviétique. Si certains comme les pays baltes ont très vite rejoint l'Union européenne et l'OTAN, d'autres comme l'Ukraine, la Géorgie et la Moldavie restent dans un entre-deux, facteur d'instabilité et de tiraillements au sein de populations comportant d'importantes minorités russophones, souvent concentrées dans des régions limitrophes de la Russie. Cette situation a débouché sur l'autonomisation de certaines régions, immédiatement après la sortie de l'URSS (Abkhazie, Transnistrie) ou plus tardivement (Ossétie du Sud en 2008 après l'intervention des troupes russes en Géorgie). Elle n'est pas stabilisée, la crise ukrainienne du printemps 2014 conduisant au rattachement de la Crimée à la Russie et à des tentatives de déstabilisation en cours dans l'est de l'Ukraine. Autant de conflits gelés qui continueront à être des sources de tensions entre les Russes, d'un côté, les Européens et les Américains de l'autre.
Depuis la chute de l'Union soviétique et à l'instar de la politique suivie par leurs alliés européens, les États-Unis se sont efforcés de développer des relations plus fortes avec la Russie dans tous les domaines. C'est ainsi que l'Alliance Atlantique et la Russie se sont engagés dans une coopération à travers le Conseil OTAN-Russie fondé en 2002.
Cette politique a connu des accrocs, notamment à la suite du conflit russo-géorgien d'août 2008, mais le Président Obama a souhaité la poursuivre convaincu de son importance pour la stabilité internationale. Dès le lendemain de son élection en 2008, il a lancé une politique de « Reset » destinée à poser les bases d'un véritable partenariat avec la Russie. Cette relation rénovée s'est traduite par la signature en 2009 d'un accord sur la réduction des stocks d'armes nucléaires « New START », par la conclusion des négociations d'adhésion de la Russie à l'OMC en 2012 et par l'abandon du projet, lancé sous la présidence de George W. Bush d'installer en Europe centrale un pilier de la défense anti-missile américaine. Avec le retour de M. Vladimir Poutine à la présidence, les États-Unis ont tenté de relancer cette politique mais une succession de difficultés ont empêché de la mettre en oeuvre. Le durcissement politique intérieur et les atteintes aux droits de l'homme en Russie ont entraîné des crispations, la cessation des activités d'USAID à la demande de Moscou, l'adoption par le Congrès de la loi « Magnitsky » 103 ( * ) , l'accueil par la Russie d'Edward Snowden, à l'origine des révélations sur les pratiques de la NSA, et enfin dans le domaine international, le dialogue quasi-impossible sur la Syrie ont amplifié les tensions. Signe de ces difficultés, aucune rencontre bilatérale entre les deux Présidents n'a été organisée.
La crise ukrainienne a parachevé la rupture et ouvre une situation de crise avec la suspension des coopérations 104 ( * ) , la mise en place d'une politique de sanctions pour isoler la Russie et l'amener à la table des négociations et d'un soutien important à l'Ukraine sur le plan politique et financier 105 ( * ) . Toutefois, au-delà de mesures symboliques (sanctions, suspension de la participation de la Russie au G8), de réassurance et de mise en avant (les États-Unis apparaissent toujours un peu plus stricts que les Européens), il n'y a pas déport vers le domaine militaire. Les États-Unis souhaitent que les pays de l'Union européenne agissent de conserve et que les accords d'association en cours de négociation puissent conforter l'Ukraine mais aussi la Moldavie et la Géorgie. La question plus complexe et plus controversée d'une éventuelle adhésion de ces pays à l'OTAN ne semble en revanche pas d'actualité immédiate. La crise permet en tous cas aux États-Unis d'en appeler à la consolidation des relations transatlantiques.
Cette crise sera probablement durable et conduit les États-Unis à réévaluer leur politique , mais il est trop tôt pour en apprécier le résultat.
Le parallèle avec la « guerre froide » n'est pas d'actualité pour nombre d'interlocuteurs rencontrés qui doutent de la capacité de la Russie à restaurer des capacités idéologiques et politiques susceptibles de satisfaire au-delà de la sphère russophone des visées hégémoniques et ses capacités militaires, même si un effort important de réarmement est en cours. Ils soulignent ses faiblesses sur le plan démographique (vieillissement de la population), sur le plan économique (économie très liée à l'exploitation des hydrocarbures et matières premières) et social mais aussi les problèmes qu'elle aura à régler dans le temps long. De fait, ils s'interrogent sur les buts finaux du Président Poutine et apprécient en général sa politique comme opportuniste, mais aussi pour certains comme un moyen d'asseoir son pouvoir contesté à l'intérieur alors que le ralentissement de la croissance touche l'économie.
Pour autant, la nécessité d'un dialogue politique avec la Russie n'est pas mise en cause, aussi bien pour stabiliser la situation en Ukraine, que pour assurer la sortie des armes chimiques de Syrie ou aboutir à un accord avec l'Iran sur son programme nucléaire (la Russie est membre du 3EU+3 qui négocie avec l'Iran).
De fait, les États-Unis ont sans aucun doute sous-estimé la capacité de la Russie à exécuter une stratégie habile, à utiliser les conflits latents dans les anciennes républiques soviétiques, voire demain dans les anciens pays communistes d'Europe de l'Est ou des Balkans, à entretenir des tensions et étendre sa zone d'influence. Et tout particulièrement lorsqu'il s'agit de régions peuplées de Russes, de russophones ou de slaves de confession orthodoxe. De ce point de vue, il y a carence dans l'évaluation des menaces. La crise ukrainienne ne vient pourtant que confirmer des stratégies et des actions éprouvées déjà au Kosovo en juin 1999 et en Géorgie en août 2008 où la politique du fait accompli de la Russie s'impose.
c) L'instabilité du voisinage méridional, source d'inquiétude
La situation dans le voisinage méridional de l'Europe est aussi une source d'inquiétude pour les États-Unis avec le développement de l'instabilité politique dans les suites des « printemps arabes » et de l'activité des groupes terroristes en Afrique du Nord, dans le Sahel et au Moyen-Orient. Ils s'inquiètent de la présence de nombreux ressortissants européens dans ces groupes. Ils recherchent donc les voies d'une coopération plus active avec les Européens, soit en bilatéral, soit à travers l'OTAN pour aborder ces questions et coopérer sur le plan opérationnel.
2. Des partenaires loyaux et fidèles, qui partagent des valeurs communes et qui sont liés par des alliances solides entre eux (Union européenne) et avec les États-Unis (Alliance atlantique)
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Dans le « New Strategic Guidance for the Department of Defense » de janvier 2012, il est indiqué que : « L'Europe est la patrie des plus fidèles alliés et partenaires des États-Unis, dont beaucoup ont participé aux initiatives américaines en Afghanistan, en Irak et ailleurs. L'Europe est notre principal partenaire pour rechercher la sécurité de l'économie et continuer ainsi dans le futur prévisible. (...). Les États-Unis continuent de promouvoir la sécurité régionale et l'intégration Euro-atlantique. L'intérêt des États-Unis est de soutenir la paix et la prospérité de l'Europe, comme le renforcement de la puissance et de la vitalité de l'OTAN qui est critique pour la sécurité de l'Europe et au-delà. La plupart des pays d'Europe sont maintenant producteurs de sécurité plus que consommateurs . Cette situation crée, avec le retrait d'Irak et d'Afghanistan, l'opportunité de rééquilibrer l'investissement militaire américain en Europe, passant de l'accent mis sur les conflits actuels à un accent sur les futures capacités. En conformité avec cette évolution du paysage stratégique, notre posture en Europe devra, elle aussi, évoluer. Dans cette perspective, les États-Unis maintiendront leurs engagements vis-à-vis de leurs alliés au titre de l'article 5 et assureront la promotion de capacités et de l'interopérabilité pour les opérations en coalition. Nous travaillerons aussi avec les alliés de l'OTAN à développer une approche de « smart defense » pour acheter en commun, partager et spécialiser les capacités dont nous aurons besoin pour relever les défis du 21 e siècle. » |
De fait, les objectifs poursuivis sont les suivants :
a) Encourager les Européens à prendre une part plus active dans la résolution de leurs questions sécuritaires
(1) Un engagement apprécié
Dans le droit fil de leurs nouvelles orientations de politique extérieure qui donnent une plus large part au soutien de l'engagement des pays directement concernés par la résolution des crises et à l'intervention dans le cadre de coalitions, les États-Unis apprécient l'engagement de leurs alliés européens, y compris dans des opérations militaires.
L'intervention en Libye, sous bannière de l'OTAN, qu'ils ont appuyée dans les dix premiers jours par l'engagement de leur puissante capacité d'entrée en premier, mais qui a été principalement menée par une coalition à dominante franco-britannique, a été considérée comme un premier exemple de cette nouvelle posture. Il en va de même de l'intervention française contre les réseaux terroristes au Mali. Les Européens demeurent des partenaires, en particulier en Afrique, où la menace terroriste est estimée en hausse. Le choix de l'empreinte légère et la volonté de ne pas apparaître comme cobelligérant se traduit par une volonté de laisser les alliés en première ligne : « la plupart des pays d'Europe sont maintenant producteur de sécurité plus que consommateur ».
(2) Une inquiétude concernant les capacités futures des Européens à assurer leur défense
Les États-Unis ont besoin de partenaires européens forts, crédibles militairement, capables de prendre leurs responsabilités sur la scène internationale. Ils appellent ainsi de manière répétée à une responsabilisation accrue des Européens, dans une logique de partage plus équitable du fardeau transatlantique 106 ( * ) . Dans cette perspective, ils sont très attentifs au maintien en Europe d'une capacité de défense et s'inquiètent de la baisse des budgets de défense des pays européens alors que les États-Unis sont eux-mêmes confrontés à des contraintes budgétaires qui les incitent à une plus grande sélectivité dans leurs engagements extérieurs. La responsabilisation des Européens doit notamment se concrétiser par un effort de défense accru (objectif de 2 % du PIB fixé par l'OTAN, que seuls cinq pays 107 ( * ) atteignent aujourd'hui parmi les Alliés : États-Unis, Pologne, Grèce, Royaume-Uni, Estonie), mais surtout par une augmentation de la part réservée aux investissements avec un objectif de 20 % de budget.
Des engagements fermes des alliés sur leurs budgets de défense dans la perspective du prochain sommet de l'OTAN à Newport, les 4 et 5 septembre prochains sont attendus. Washington souhaite que chaque Allié inverse au moins la tendance actuelle de réduction des crédits de défense pour montrer sa détermination à prendre part aux efforts de l'Alliance, particulièrement dans le contexte de la crise ukrainienne. La volonté américaine de chercher à concrétiser le partage du fardeau pourrait également les amener à faire pression sur les Alliés en matière de défense anti-missile (voir infra p. 95)
(3) Des interrogations sur la dépendance et la résilience des Européens
De même, les États-Unis s'inquiètent-ils de la faible résilience sécuritaire, énergétique et économique des États européens vis-à-vis de la Russie. Cette situation ne leur permet pas de prendre des positions fermes et des sanctions efficaces. Au cours des entretiens, ont été évoqués aussi bien la très grande dépendance énergétique des pays de l'est de l'Union européenne, le niveau du commerce et des investissements de l'Allemagne, l'importance des capitaux russes pour la City de Londres et l'attachement de la France à la vente de 2 BPC à la Marine russe. La prudence devrait conduire les Européens à se rendre moins dépendants, la réduction de la dépendance énergétique leur apparaissant comme une priorité.
Nos interlocuteurs ont également souligné la force du message européen aux yeux de la Russie, lorsque les pays membres de l'Union européenne arrivaient à s'entendre sur une position commune.
b) Réduire la présence permanente des forces américaines au strict nécessaire
La zone européenne (US EUCOM - Stuttgart) 108 ( * ) couvre l'Europe, la Russie, l'Arctique, le Caucase, la Turquie et Israël, soit 51 états. Les forces américaines visent à défendre les intérêts américains, à garantir la sécurité des partenaires européens (partenariat transatlantique) et la stabilité du Proche-Orient. Elle compte 65 000 militaires répartis sur 13 pays 109 ( * ) .
Un plan de restructuration est actuellement en oeuvre. En 2015, 40 % des forces présentes en 2004 auront quitté l'Europe. Les unités restantes permettront de commander et soutenir les forces américaines en Europe ; disposer d'une plateforme de projection (bases aériennes et navales) et d'une capacité de réaction immédiate (aéronefs d'attaque, navires lance-missiles, brigades d'intervention), maintenir des forces dédiées à l'entrainement avec les partenaires ; mettre en oeuvre le bouclier anti-missile (bâtiments d'interception, radars et base terrestre de lancement d'intercepteurs).
En Méditerranée, les forces américaines interviennent généralement au profit du commandement stratégique Europe et de manière ponctuelle au profit des commandements stratégiques AFRICOM et CENTCOM 110 ( * ) . La capacité navale américaine dans la zone est structurée autour de la VI e flotte qui comprend 40 bâtiments, dont plusieurs sous-marins d'attaque.
c) Conforter les relations entre l'Europe et les États-Unis à travers par la réaffirmation des engagements de défense
(1) Le garantie de l'article 5 du Traité de l'OTAN
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Article 5 du Traité de l'Atlantique Nord 111 ( * ) Les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d'elles, dans l'exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l'article 51 de la Charte des Nations unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d'accord avec les autres parties, telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord. Toute attaque armée de cette nature et toute mesure prise en conséquence seront immédiatement portées à la connaissance du Conseil de Sécurité. Ces mesures prendront fin quand le Conseil de Sécurité aura pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité internationales. |
La crise ukrainienne, (comme le « 11 septembre ») a été l'occasion de remettre en avant les dispositions de l'article 5 du Traité de l'OTAN, pour rappeler son caractère sacré aux alliés, notamment d'Europe de l'Est et pour signifier à la Russie les limites de son ingérence.
Dans un entretien donné au quotidien néerlandais Volkskrant à la veille d'une réunion du G7 sur l'Ukraine, le 24 mars, M. Obama réaffirme le soutien des États-Unis à l'OTAN, qui « reste l'alliance la plus forte et la plus efficace de l'histoire de l'humanité », et rappelle que l'article 5 du Traité de l'Atlantique nord comporte « une obligation solennelle de se défendre l'un l'autre » . « Personne ne devrait s'interroger sur l'attachement des États-Unis à la sécurité de l'Europe », met-il en garde. « Nous ne faiblirons jamais dans notre défense collective. »
Ce rappel a été conforté par la mise en place de mesures de réassurance vis-à-vis des alliés orientaux .
Outre leur contribution dans le cadre de l'OTAN (mise à disposition de six avions F-15 pour la police de l'air dans les États baltes, d'avions ravitailleurs), les États-Unis ont renforcé à titre bilatéral leurs déploiements terrestres (4 compagnies en Pologne et dans les trois États baltes, exercices d'infanterie de 150 parachutistes en Pologne) et maritimes (déploiement en Mer noire de 2 destroyers). Pour Philippe Errera, directeur chargé des affaires stratégiques du ministère de la défense, « le renforcement de la présence américaine dans les exercices de l'OTAN est une nouveauté car, lors de l'exercice, Steadfast Jazz en 2013, où la France était premier contributeur hors Pologne avec 1 200 hommes, les Américains n'en ont fourni que 150, alors que c'était le premier exercice « article 5 » depuis dix ans » 112 ( * ) .
Les États-Unis souhaitent placer le volet terrestre des mesures de réassurance sous commandement de l'OTAN (et le renforcer par des contributions alliées). Il est, selon eux, préférable vis-à-vis de la Russie que le message de fermeté vienne de l'OTAN plutôt que des États-Unis uniquement. Par ailleurs, l'opinion publique américaine sera moins hostile à un engagement de l'OTAN qu'à des déploiements des seuls États-Unis. Ils insistent également sur le caractère non permanent et réversible du dispositif mis en place, et la nécessité de disposer d'une stratégie de sortie pour chacune des mesures.
(2) La défense anti-missile balistique (DAMB)113 ( * )
Les États-Unis, pour des raisons stratégiques, mais aussi financières et industrielles, ont toujours souhaité impliquer autant que faire se peut leurs alliés dans les programmes phare d'équipements.
Pour permettre aux États-Unis de déployer leurs forces quelles que soient la nature et l'ampleur de la menace balistique régionale, la DAMB est devenue, depuis la publication du Ballistic Missile Defense Review Report en février 2010, un des piliers des alliances et partenariats développés dans leurs principales régions d'intérêt. Ils incitent leurs alliés à s'équiper de systèmes de défense anti-missile tout en leur offrant une première capacité de protection de leurs populations, assurant ainsi, de fait, la protection des forces militaires américaines déployées dans la zone (ou qui pourraient l'être) et permettant à la supériorité conventionnelle des États-Unis d'exprimer son potentiel.
En Europe, cette vision a donné naissance, lors du sommet de l'OTAN à Lisbonne, à l' European Phased Adoptive Approach (EPAA), ossature principale de la défense anti-missile des territoires et populations de l'OTAN, qui vise à mieux prendre en compte le développement de la menace balistique iranienne tout en mettant en place une capacité de défense avancée du territoire américain. Elle comporte le déploiement de radars d'alerte avancée au sol et de frégates AEGIS permettant l'interception de missiles de courte portée, le déploiement de ce système à terre en Roumanie, puis en Pologne avec des améliorations techniques permettant l'interception de missiles intermédiaires.
La Russie a, dès l'origine, considéré que ce déploiement menaçait la crédibilité de sa dissuasion nucléaire et portait atteinte à la stabilité stratégique, malgré les assurances apportées par les États-Unis et l'Alliance.
En mars 2013, les États-Unis ont renoncé à la dernière phase du déploiement. De ce fait, l'EPAA ne participe plus à la protection du territoire américain (sauf pour l'alerte avancée) ce qui aboutit à un découplage et accentue le débat sur le partage des coûts avec les Européens.
(3) La transformation de l'Alliance
La crise ukrainienne remet naturellement la question de la défense du territoire européen au coeur des préoccupations des États membres. Pour autant, les États-Unis considèrent que cela ne doit pas conduire à écarter d'autres questions de l'ordre du jour du prochain sommet de l'OTAN, qui se tiendra au Royaume-Uni les 4 et 5 septembre 2014 comme l'avenir de l'OTAN, l'Afghanistan, et le renforcement du lien transatlantique. La crise a mis en perspective la nécessité de poursuivre la transformation de l'Alliance. Les Américains ont lancé deux initiatives : développer le rôle de l'OTAN en matière de renforcement des capacités de défense des États tiers (en écho à la demande formulée par le Président Obama d'envisager une action de l'OTAN pour stabiliser la Libye) et offrir un statut privilégié aux partenaires les plus capables et les plus engagés dans la coopération avec l'OTAN.
d) Renforcer les relations entre les États-Unis et l'Europe dans le domaine économique : le Partenariat transatlantique pour le commerce et l'investissement (PTCI)
La relation transatlantique est féconde. Elle génère deux milliards de dollars de biens et services échangés par jour en moyenne. L'Union européenne et les États-Unis représentent ensemble 40 % du PIB mondial, 2/3 des échanges commerciaux, 70 % des marchés de capitaux et 2/3 des dépenses mondiales de recherche et développement. Les investissements croisés atteignent 3 300 milliards de dollars.
Les États-Unis et l'Union européenne ont, en juillet 2013, décidé de conduire un premier cycle de négociations pour un partenariat transatlantique pour le commerce et l'investissement (PTCI ou TTIP, Transatlantic Trade and Investment Partnership).
(1) La dimension stratégique
Il s'agit de hisser la coopération économique transatlantique au même niveau d'intensité que la relation stratégique. En renforçant les liens transatlantiques, le PTCI est en phase avec le développement de la dimension économique des enjeux de sécurité.
Par l'importance des marchés et des économies concernées, il pourra préserver la capacité occidentale à établir les normes juridiques et techniques des échanges internationaux, et éviter que les pays émergents (la Chine) ne parviennent à imposer leurs propres règles par exemple en matière de propriété intellectuelle ou d'entreprises d'État. À Bruxelles et à Washington, il est mis en avant que la négociation de ces partenariats est un substitut à un accord global pour lequel l'OMC a échoué.
Comme le note Michel Foucher 114 ( * ) , « l'objectif stratégique est de consolider la place centrale de l'aire transatlantique dans les échanges commerciaux mondiaux pour maintenir son influence sur la géopolitique mondiale. États-Unis et Union européenne auraient ainsi des leviers de dialogue avec les grands pays émergents (Chine en tête) en matière de définition de normes et de standards communs, tout en présentant un front uni. Encore convient-il d'aboutir à un résultat équilibré et non à un alignement européen sur les pratiques américaines (normes comptables et bancaires par exemple) . »
Le PTCI est également considéré comme une étape essentielle de la stratégie américaine de conclusion d'accords économiques bilatéraux ou régionaux, évoquée par le Président Obama dans son discours sur l'état de l'Union en février 2013. Le Sommet UE-États-Unis du 26 mars 2014 a été l'occasion de réaffirmer l'engagement des États-Unis à poursuivre les négociations du PTCI, qui constituera un accord de libre-échange inédit par l'ampleur et la nature des champs qu'il couvre, même si la priorité est sans doute le Partenariat Trans-Pacifique (TPP), négocié en parallèle (voir supra p. 71).
Ce faisant, la négociation de ce Partenariat n'occupe qu'une place réduite dans le débat américain, en-dehors des milieux spécialisés et des parties prenantes directement impliquées, même si un regain d'intérêt pour le sujet peut être relevé en raison des développements en Ukraine qui soulèvent la question des exportations de gaz naturel liquéfié (GNL) américaines vers l'Europe et renforcent les appels en faveur d'un « bloc économique transatlantique » afin de renforcer la résilience sécuritaire, énergétique et économique de toute l'Europe.
(2) Les bénéfices économiques
L'Union européenne pourrait bénéficier de retombées économiques à hauteur de 119 milliards de dollars par an, et les États-Unis de 95 milliards (soit 0,05 % de croissance par an) 115 ( * ) . Le marché commun créé serait de 800 millions de consommateurs. L'administration, les think-tanks, les médias et les commentateurs mettent l'accent sur les bénéfices du PTCI en matière de croissance et d'emplois. Depuis 2009, le secteur de l'export a permis de créer sur le sol américain 1,6 millions d'emplois et il en soutient au total 11,3 millions. Ces emplois sont en moyenne mieux rémunérés de 13 à 18 % par rapport aux emplois non liés au commerce international 116 ( * ) .
L'accent est également mis sur la contribution des PME aux exportations 117 ( * ) et le secteur des services est aussi mis en avant 118 ( * ) . C'est une caractéristique de la relance actuelle de l'économie américaine, la première depuis les années 60 que d'être fondée sur la compétitivité et l'offre (et non plus sur la dette et la demande) et qui est, de ce fait, plus tributaire des exportations.
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Le PTCI est un outil réclamé de longue date par les entreprises opérant des deux côtés de l'Atlantique mais il est controversé. Ces entreprises réclament l'assouplissement des mesures dites de contenu local dans le cadre des marchés publics (mesures « Buy American »). Les États-Unis sont loin de n'avoir que des intérêts offensifs. Que ce soit dans le domaine des services (de transport en particulier), de l'agriculture ou des marchés publics (mesures Buy American qui sont d'ailleurs incompatibles avec le futur traité selon le négociateur européen, le commissaire Karel de Gucht), les intérêts offensifs européens viendront se heurter aux politiques américaines les plus protectionnistes. D'autre part, les objectifs en matière de convergence réglementaire et de marchés publics , qui nécessiteront à la fois l'implication des régulateurs américains et des États fédérés, représentent un défi tant en termes d'organisation administrative (indépendance des régulateurs) que de séparation constitutionnelle des pouvoirs entre le niveau fédéral et l'échelon fédéré. Les Américains expliquent toutefois ne pas avoir la main sur l'échelon subfédéral, l'essentiel des compétences marchés publics appartenant aux États. Le secteur agricole devrait également s'ouvrir sous l'effet d'une telle association, la partie américaine a réitéré son intention de discuter des sujets touchant aux préférences collectives européennes. La convergence des normes SPS 119 ( * ) présente un enjeu économique majeur pour les agriculteurs américains, en ouvrant la perspective d'une hausse des exportations de produits agricoles vers l'Europe. La négociation s'annonce difficile sur les indications géographique s (IG). Les États-Unis considérant que la protection des IG est déjà assurée, en droit américain, par les marques de certification, s'opposent, sous la pression du Sénat, à la demande européenne de renforcement de la protection des IG. Un des points d'attaque les plus récurrents contre un tel traité est celui de la souveraineté des États. Ses détracteurs expliquent qu'il permettra à un investisseur de dénoncer la réticence des États à appliquer les mesures de libéralisation du texte ; c'est l'Investor-State Dispute Settlement . Le mécanisme d'ISDS est considéré comme un élément non-négociable aux yeux des négociateurs américains. Il constituerait en un mécanisme d'arbitrage permettant de donner suite aux différends entre un investisseur et un État, si l'un considère que la partie opposée ne remplit pas ses obligations. Dans ce cadre, de nombreux acteurs, majoritairement de la société civile et des deux côtés de l'Atlantique, dénoncent le fait qu'un acteur privé puisse remettre en cause les prérogatives des États. Toutefois, les négociateurs indiquent que les craintes sur l'ISDS sont largement infondées dans la mesure où le modèle de BIT ( Bilateral Investment Treaty) mis au point par les États-Unis en 2012 offre des garanties suffisantes pour préserver les prérogatives de la puissance publique. Le traité vise à la libre circulation des données , un domaine sur lequel l'UE est particulièrement en pointe. Les entreprises américaines du secteur numérique font pression pour ne pas remettre en cause les négociations sur la libre circulation des flux de données (intérêt offensif majeur pour les États-Unis) et s'inquiètent des demandes européennes de renforcement du contrôle de l'échange des informations et de la protection des données personnelles. Par ailleurs, le renforcement de la protection de la propriété intellectuelle et plus spécifiquement des « secrets d'affaires » ( trade secrets ) constitue également un axe de travail prioritaire dans la mesure où les entreprises américaines et européennes sont à la pointe de l'innovation. Le PTCI devrait donc tenter de préserver cet avantage comparatif dans la compétition vis-à-vis des émergents, et notamment de l'Asie. Mise en avant par les compagnies opérant sur les deux marchés, la convergence réglementaire est également recherchée par le traité. Si l'alignement est impossible, la convergence réglementaire est un objectif qui peut être pris en charge dans les domaines concernés par les technologies nouvelles. La crise ukrainienne a attiré l'attention sur le sujet de l'énergie , qui constitue un intérêt défensif américain. Les États-Unis souhaitent que les discussions sur ce sujet ne soient pas focalisées sur les énergies fossiles et incluent les énergies renouvelables et le nucléaire. Sous la pression de la France qui souhaitait défendre son « exception culturelle », l'audiovisuel et la culture ont été exclus des pourparlers. |
(3) Les négociations demeurent compliquées
(a) Du côté américain
Un projet de loi donnant mandat à l'Agence fédérale en charge du commerce (USTR), dépendant du Président, pour mener à bien des négociations commerciales ( Trade Promotion Authority ) jusqu'au 1 er juillet 2018 (extension possible jusqu'en 2021), a été déposé conjointement au Sénat et à la Chambre des représentants le 9 janvier 2014. L'exécutif souhaite en effet utiliser la procédure dite « fast track » auprès du Congrès, qui lui permettrait de bénéficier d'un mandat de négociation clair, puis de soumettre l'accord à ratification dans son intégralité, et non sur la base d'un vote article par article, et sans possibilité d'amendements. La TPA n'est pas une obligation pour la conduite des négociations, mais elle apporte une sécurité quant à l'absence de réouverture du texte par le Congrès et à l'aboutissement de la procédure de ratification dans un délai de 60 jours.
Ces discussions sont en passe de se muer en enjeu de politique intérieure. Un vote du projet de loi paraît improbable avant les élections de mi-mandat en novembre 2014 et très incertain après celles-ci. Si le texte paraît globalement acceptable aux Républicains, qui souhaitent néanmoins une implication forte de l'administration, il continue de soulever l'opposition du camp démocrate 120 ( * ) auquel s'associent certains membres du Tea Party 121 ( * ) . La base démocrate est plutôt opposée à ce genre d'accords 122 ( * ) , qui sonnent comme une remise en cause des acquis sociaux et une menace pour le travailleur américain. Pour que la procédure aboutisse, M. Obama devra compter sur un apport conséquent de voix républicaines. Certains élus démocrates craignent que la « lame duck session 123 ( * ) » ne fournisse une période appropriée à son adoption. Certains observateurs estiment qu'une majorité républicaine au Sénat à l'issue des midterms , la faciliterait.
Le PTCI pourrait constituer l'un des marqueurs du second mandat du Président Obama. L'administration américaine ne cache pas le poids qu'elle y accorde et vise une conclusion de l'accord avant 2016 au plus tard.
(b) Du côté européen
La Commission est l'interlocuteur unique des négociations pour l'UE. Elle a reçu un mandat de négociation du Conseil européen. Dans les faits, les négociations, comme toutes les autres, sont censées rester confidentielles jusqu'à ce que la Commission parvienne à un accord avec son partenaire américain. Elle proposera cet accord au Parlement et au Conseil qui l'adopteront ou non selon le processus de « codécision ». Une large frange des organisations politiques en Europe s'émeut du « mystère » entourant les négociations, lequel alimente le scepticisme. Or, le mandat du Conseil européen à la Commission pour la négociation a depuis longtemps fuité dans la presse et sur Internet, et est d'ailleurs toujours disponible. Pour faire preuve de transparence, le négociateur européen, le Commissaire Karel de Gucht est favorable à ce que la Commission diffuse officiellement ce mandat.
Dans l'esprit des opinions, le traité transatlantique entrainerait un nivellement par le bas des exigences de qualité des produits échangés. Le degré de protection du consommateur par les normes européennes serait mis en danger par des normes plus laxistes aux États-Unis, ce qui est souligné par des exemples emblématiques comme les techniques de désinfection de la viande. Or, les négociateurs récusent l'argument et parlent d'interopérabilité des normes, plutôt que d'harmonisation. Les négociations, notamment en Europe, sont dénoncées pour leur « patine ultralibérale ». Au coeur des incriminations figure le mécanisme de l'Investor-State Dispute Settlement (ISDS).
* 102 Le « New Strategic Guidance for the Department of Defense » de janvier 2012, signale que « les défis de sécurité et les conflits gelés demeurent dans certaines parties de l'Europe et de l'Eurasie. »
* 103 Cette loi interdit d'entrer sur le territoire américain et gèle les avoirs sur sol américain des officiels russes soupçonnés d'être impliqués dans la mort de l'avocat S. Magnitsky. Elle a été adoptée par le Congrès, le Président n'a pas opposé son veto.
* 104 La Commission présidentielle bilatérale établie en 2009 est suspendue.
* 105 Garantie de crédit des États-Unis de 1 milliard de dollars, annonce d'un nouveau paquet d'assistance américaine d'un montant de 50 millions de dollars lors du déplacement du Vice-Président Biden les 21 et 22 avril, aide militaire bilatérale de 8 millions de dollars.
* 106 La contribution des États-Unis au budget de l'OTAN est d'environ les 2/3.
* 107 La France se trouvant à 1,9 %, et 30 % d'investissements en équipements majeurs.
* 108 Commandée par le général Breedlove, également Supreme Allied Commander Europe (SACEUR).
* 109 Grande-Bretagne, Portugal, Espagne, Kosovo, Allemagne, Pologne, Italie, Roumanie, Bulgarie, Grèce, Turquie, Chypre et Israël.
* 110 Ce fut le cas des bâtiments de guerre opérant en soutien des opérations offensives en Irak (2003) ou plus récemment en Libye (2012) et aujourd'hui le cas pour les navires de guerre déployés dans le cadre de la crise syrienne, de la destruction du stock d'armes chimiques ou des mesures préventives en Libye.
* 111 http://www.nato.int/cps/fr/natolive/official_texts_17120.htm
* 112 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140407/etr.html#toc7
* 113 Défense anti-missiles balistiques. Si le premier rôle de la défense anti-missile est la défense du territoire contre les missiles balistiques intercontinentaux rustiques que pourraient développer certains États (Corée du Nord, Iran, notamment), elle est aussi conçue pour lutter contre les stratégies régionales de déni d'accès susceptible de gêner l'action militaire américaine. Voir « Les conditions d'un engagement de la France dans la défense anti-missile balistique de l'OTAN » - Rapport d'information de M. Josselin de Rohan au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n° 99 (2010-2011) - 10 novembre 2010.
* 114 Michel Foucher « L'Union européenne dans le monde : influence, défis et perspectives » Futuribles n° 400, mai-juin 2014.
* 115 Selon une étude du Centre for Economic Policy Research (CEPR) de Londres.
* 116 Selon une étude ( Atlantic Council , Bertelsmann Foundation et Ambassade britannique à Washington) de mars 2014, la signature d'un accord transatlantique permettrait d'améliorer les exportations américaines de façon significative dans plus de quatorze secteurs.
https://www.gov.uk/government/publications/ttip-and-the-fifty-states-jobs-and-growth-from-coast-to-coast
* 117 En février 2014, dans son discours sur l'État de l'Union, le Président Obama a rappelé que 98 % des exportateurs américains étaient des PME. Plus de 95 000 PME américaines exportent vers l'Union européenne, pour un flux de 76 milliards de dollars en 2011. La US International Trade Commission (USITC) insiste à cet égard sur l'obstacle au commerce que constituent les régulations européennes pour les PME américaines, affectées de façon disproportionnée par rapport aux grands groupes, mieux à même de s'adapter.
* 118 Les États-Unis enregistrent chaque année un surplus record vis-à-vis de l'Europe dans ce domaine (67 milliards de dollars en 2012).
* 119 SPS : réglementations sanitaires concernant les produits agricoles.
* 120 La Sénatrice Elizabeth Warren (D-MA), appartenant à l'aile gauche du parti démocrate, a ainsi indiqué son intention de rendre le projet de loi proposé par le Représentant Camp et le Sénateur Baucus ( Camp-Baucus Bill ) « toxique », précisant que son organisation, l'association StopFastTrack.com ne soutiendrait aucun membre du Congrès qui déclarerait son intention de voter pour le projet de loi. La volonté de nombreux démocrates d'adosser à la TPA le renouvellement du Trade Adjustment Act (mécanisme de compensation aux effets de la mondialisation) s'inscrit dans cette même logique d'opposition, même si les débats l'entourant n'auront pas d'impact sur le contenu des négociations commerciales en cours. Le nouveau Président de la Commission des finances du Sénat, le Sénateur Wyden (D-OR), a, pour sa part, annoncé vouloir proposer un projet de TPA revu et corrigé.
* 121 Tant sur le fond (clause sur la manipulation des monnaies jusque-là peu prescriptive) que sur la forme (modalités de consultation du Congrès jugées insuffisantes).
* 122 Les difficultés au Congrès entourant la TPA, demandée à la fois pour le TPP et le PTCI, s'expliquent en partie par la crainte de nombreux élus d'un nivellement par le bas des normes environnementales et sociales dans le TPP, plus que par les appréhensions envers le PTCI. Le Partenariat Transatlantique est perçu plus positivement par les leaders politiques des deux bords, même si un certain nombre parmi eux sont largement circonspects sur ses chances d'aboutir, notamment au regard des échecs passés pour un rapprochement transatlantique. Les craintes traditionnelles des syndicats américains vis-à-vis des accords de libre-échange, compte tenu notamment de leur impact jugé négatif en termes d'emploi et de délocalisations, sont quelque peu mises en sourdine dans le cas d'espèce, dès lors que les standards sociaux et environnementaux des Européens sont considérés comme étant globalement supérieurs à ceux des États-Unis.
* 123 Littéralement session des « canards boiteux ». Ce « statut » tient principalement au fait que la passation de pouvoir a lieu de façon effective un certain temps après l'élection et qu'en conséquence les élus battus ne s'étant pas représentés continuent à occuper leurs postes durant cette période. Ces élus se trouvant dans une situation où ils n'ont plus à subir les conséquences politiques de leurs actions et jouissant donc d'une certaine liberté, peuvent prendre des décisions controversées ou impopulaires.