CONCLUSION
« Toute Société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée [...] n'a point de Constitution » 98 ( * ) ... Malgré un contexte économique tendu, l'aide juridictionnelle doit rester une priorité absolue des politiques publiques car l'accès à la justice est un droit qui garantit le respect de tous les autres droits.
Pourtant, les critiques contre le dispositif prévu par la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique se sont accumulées et durcies au fil du temps : système qui ne remplit plus sa mission, organisation inefficace source de gaspillage, viabilité financière compromise...
Le diagnostic d'un dispositif sinistré est dressé par l'ensemble des acteurs intervenant dans le circuit de l'aide juridictionnelle, et la nécessité d'agir au plus vite pour réformer le système dans son ensemble fait consensus.
S'appuyant sur ce constat commun, le présent rapport, à partir des principales préconisations déjà mises sur la table, s'efforce de proposer une réforme pragmatique et acceptable par tous, à travers quatre grands axes :
- la nécessité de concilier un accès plus large à l'aide juridictionnelle pour les justiciables avec une amélioration des conditions d'intervention des avocats qui assument les missions d'aide juridictionnelle ;
- le création de nouveaux financements à travers un accroissement de la taxation de certains actes juridiques et des contrats d'assurance de protection juridique ;
- la recherche de gains d'efficacité par la simplification et la modernisation de la chaine de traitement de l'aide juridictionnelle ;
- le renforcement de la mise en oeuvre de l'assurance de protection juridique, pour qu'elle joue enfin son rôle dans le dispositif d'accès à la justice, à côté de l'aide juridictionnelle.
EXAMEN EN COMMISSION
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MERCREDI 2 JUILLET 2014
M. Jacques Mézard , co-rapporteur . - Nous savons tous que le fonctionnement de l'aide juridictionnelle pose un grave problème d'accès à la justice. Les constats de dysfonctionnements sont nombreux, autant que sont vives les réactions, sur le terrain, des auxiliaires de justice. Revoir le système, « à bout de souffle », pour reprendre l'expression utilisée par notre collègue Roland du Luart dans son rapport de 2007, est d'autant plus nécessaire que les réformes successives, auxquelles nous avons largement participé, sont venues étendre le champ d'application de l'aide juridictionnelle, comme la réforme de la garde à vue, ou le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines, en cours d'examen.
Le nombre des admissions à l'aide juridictionnelle est aujourd'hui de près de 950 000. L'aide juridictionnelle a donc été accordée dans un quart des affaires qui ont donné lieu à une décision juridictionnelle. Or, l'aide juridictionnelle est très critiquée, y compris par les justiciables ; elle ne remplit plus correctement sa mission. Son seuil d'accès extrêmement bas, à 937 euros de revenu mensuel, laisse de côté une part des citoyens les plus modestes ; l'aide juridictionnelle partielle, trop complexe, est inefficace ; quant à la procédure d'accès à l'aide juridictionnelle, elle est très lourde : formulaires dont la clarté laisse à désirer, obligation de déposer plusieurs dossiers pour une même affaire en cas de procédures multiples, appréciation des ressources peu homogène entre les bureaux d'aide juridictionnelle, du fait du manque de précision des textes, admissions abusives du fait d'un contrôle quasiment inexistant - en matière pénale, 80 % des procédures d'accès à l'aide juridictionnelle sont des procédures abrégées. Les avocats, qui estiment la charge très lourde, se plaignent de la faiblesse de la rétribution, tandis que dans le même temps, certains cabinets en dépendent entièrement. C'est là un paradoxe lié à l'évolution de la profession, laquelle n'en a pas tiré les conséquences quant à son organisation.
L'aide juridictionnelle repose au premier chef sur les avocats, qui représentent 92,7 % des dépenses. Elle concerne aussi, pour une faible part, d'autres professions, comme celle des notaires, puisque son bénéfice peut être accordé, ce qui est peu connu, pour les actes notariés. La rétribution des avocats, cependant, est souvent inférieure aux coûts de fonctionnement d'un cabinet individuel. La revalorisation de l'unité de valeur, passée de 22,50 euros à 22,84 euros ne compense pas la suppression, dans la loi de finances pour 2014, de la « modulation » à l'horizon 2015. D'où la vive réaction de nombreux barreaux. Quant aux barèmes, ils sont déconnectés de la complexité des affaires - 180 euros seulement, par exemple, pour une intervention en correctionnelle, tandis qu'à l'inverse, certaines prestations, mais elles sont plus rares, sont surévaluées.
Les leviers procéduraux susceptibles de soulager le système restent d'une efficacité limitée : les procédures de retrait de l'aide juridictionnelle demeurent peu utilisées, et la procédure de recouvrement par l'État des sommes indûment exposées fonctionne mal - le taux de recouvrement ne dépasse pas 5 %. Quant au système du paiement de l'avocat par la partie qui succombe, la loi de finances pour 2014 lui a certes apporté des améliorations, mais qui seront de peu d'effet.
Mme Sophie Joissains, co-rapporteur . - Les difficultés de financement de l'aide juridictionnelle ont atteint un paroxysme. Si la dépense budgétaire a connu une évolution contrastée depuis 2001, elle est passée, en euros courants, de 219,18 millions en 2002 à 292,91 millions en 2012, soit une hausse de 33,6 %, ou 12,2 % en euros constants 2012.
J'ajoute que la dépense effective liée à l'aide juridictionnelle, c'est-à-dire la totalité des sommes versées aux avocats et aux autres auxiliaires de justice, va au-delà. Les crédits budgétaires ont ainsi été complétés, en 2012, par le produit de la contribution pour l'aide juridique (CPAJ). La dépense effective est passée, entre 2008 et 2012, de 315 à 357 millions d'euros.
L'augmentation de 21,2 millions de la dépense effective intervenue en 2011 résulte en grande partie d'une forte hausse de la rétribution des avocats par les caisses des règlements pécuniaires des avocats, elle-même due à la hausse du taux de TVA et à la réforme de la garde à vue.
La diminution sensible de la dépense budgétaire observée en 2012 - moins 51,54 millions d'euros - trouve son explication dans la création de la contribution pour l'aide juridique (CPAJ) pour faire face aux nouvelles charges issues de la réforme de la garde à vue.
La création de la CPAJ avait été vivement critiquée par notre commission comme constituant une entrave à l'accès à la justice. Selon les éléments fournis par le ministère de la justice, les saisines du juge, pour les contentieux de faible montant, telles les injonctions de payer, avaient ainsi connu une diminution de l'ordre de 13 % entre le premier semestre de l'année 2011 et le premier semestre de l'année 2012. Dès lors, le Gouvernement a décidé la suppression de la CPAJ dans le projet de loi de finances pour 2014, avec un effet au 1 er janvier 2014, intégralement compensée, à hauteur de 60 millions, sur le programme 101.
Toutefois, l'augmentation de la dotation dévolue à l'aide juridictionnelle n'est en réalité que de 28 millions, les 32 millions restant résultant d'économies budgétaires sur cette dépense, liées à un recours accru aux contrats d'assurance juridique, au renforcement des contrôles, à un filtrage accru des demandes en fonction du bien-fondé de l'action en justice et surtout à la suppression de la modulation du barème d'indemnisation des avocats rétribués à l'aide juridictionnelle au profit d'un montant unique valable pour tout le territoire, fixé à 22,84 euros. Or, cette démodulation a été vivement contestée par le Conseil national des barreaux, ce qui a conduit la garde des sceaux à en reporter l'échéance.
La question du financement de l'aide juridictionnelle reste donc posée, et c'est pourquoi nous avons cherché d'autres pistes.
M. Jacques Mézard, co-rapporteur . - Il nous semble donc nécessaire de réformer le dispositif dans son ensemble. Faciliter l'accès à l'aide juridictionnelle passe, tout d'abord, par une réforme des seuils d'admission. Il s'agirait de relever le seuil de référence jusqu'au niveau du smic net, ce qui correspond à l'avant dernière tranche de l'aide juridictionnelle partielle. L'aide juridictionnelle partielle serait supprimée. Les avocats ne sont pas hostiles à cette mesure, à condition qu'ils n'aient pas à en supporter le poids
Il convient, ensuite, de remettre à plat les conditions d'intervention des avocats, qui estiment traiter à perte 90 % de leurs dossiers. Nous proposons le maintien de la « démodulation », mais accompagné d'une revalorisation de l'unité de valeur correspondant au niveau maximal qu'elle pouvait atteindre grâce à la « modulation ». Les barèmes devront être totalement revus. En contrepartie, la profession devra faire un effort substantiel d'organisation - en écartant toutefois l'idée de confier les missions d'aide juridictionnelle à des avocats « conventionnés » par les barreaux.
Les circuits de gestion méritent également d'être rationnalisés. Nous avons été frappés par les conditions dans lesquelles sont traités les dossiers dans les bureaux d'aide juridictionnelle, dont le fonctionnement pourrait être largement amélioré. Il s'agit de simplifier les formulaires, de privilégier le traitement dématérialisé dès lors que le justiciable y souscrit, de n'ouvrir qu'un seul dossier dans le cas ou plusieurs procédures sont engagées pour une même affaire, d'améliorer le contrôle de recevabilité - les greffiers, trop peu nombreux, n'ont guère que le temps de mettre en forme les dossiers -, de systématiser dans le cadre du contrôle des ressources, la consultation, par les bureaux d'aide juridictionnelle des services fiscaux et des organismes sociaux, enfin, d'améliorer le contrôle sur le fond de la recevabilité des demandes.
Pour renforcer l'efficacité du pilotage des crédits, il conviendrait d'inciter les CARPA à des regroupements, mais également de reconcentrer la gestion des crédits auprès du ministère, leur délégation au niveau des cours d'appel ayant donné des résultats décevants. Preuve que, parfois, la déconcentration n'amène pas forcément de bons résultats.
Il conviendrait, enfin, de mieux faire jouer les assurances de protection juridique. Depuis leur réforme, par la loi du 19 février 2007, l'aide juridictionnelle aurait dû n'intervenir que de façon subsidiaire, en l'absence de couverture des frais par un contrat d'assurance. Or, tel n'est pas le cas. Outre que les personnes les plus démunies, éligibles à l'aide juridictionnelle, n'ont souvent pas souscrit de contrat d'assurance, ces contrats ne couvrent pas une part importante du contentieux pour laquelle l'aide juridictionnelle est demandée (contentieux familial ou pénal). Les assurés déclarent peu de sinistres de protection juridique et peu de déclarations donnent lieu à couverture. Bien des contrats d'assurance incluent une protection juridique sans que les titulaires le sachent : il serait bon de renforcer l'information des justiciables, en même temps que d'accélérer la mise en oeuvre, par voie réglementaire, du nouveau circuit de consultation des assureurs.
Mme Sophie Joissains, co-rapporteur . - La recherche de financements complémentaires est ancienne, et repose sur un double constat. Le volume de financement dégagé ne suffit pas, conjoncturellement, à couvrir des dépenses qui ont tendance à augmenter. Ce constat pourrait simplement conduire à préconiser l'accroissement de la part du budget de l'État consacré à l'aide juridictionnelle, mais ce volume de financement est également, structurellement et substantiellement, très inférieur à ce qui est requis pour assurer de manière satisfaisante l'accès de tous à la justice. Ainsi, le Conseil national du barreau ou encore les députés Philippe Gosselin et George Pau-Langevin considèrent-ils que le budget de l'aide juridictionnelle, pour être satisfaisant, devrait être double de ce qu'il est actuellement, soit environ 700 millions. J'ajoute que l'augmentation du plafond, que nous préconisons, aboutira, même combinée avec la suppression de l'aide juridictionnelle partielle, à une hausse des dépenses. Il est donc nécessaire de dégager de nouvelles ressources.
Certes, le contexte économique et budgétaire actuel appelle une attitude raisonnable en ce qui concerne l'augmentation tant des dépenses que des recettes de l'État. Nous avons bien conscience que de nombreux autres secteurs d'intervention de la puissance publique subissent, depuis plusieurs années, des restrictions budgétaires parfois très sévères, et qu'il peut sembler illégitime de préconiser un accroissement des flux budgétaires dans un domaine particulier.
Toutefois, un effort doit être fait en faveur de l'accès à la justice, condition de l'effectivité de l'ensemble des autres droits dont il assure, en dernière instance, la reconnaissance.
Si l'on considère les dépenses en faveur de la justice dans son ensemble, notre retard, au regard d'autres pays comparables de l'Union européenne, est patent et appelle une réponse urgente. La France est l'un des États membres qui consacrent le moins de crédits à leur justice, avec environ 57 euros par habitant contre 106 euros en Allemagne, 83 au Royaume-Uni ou 72 euros en Italie. En termes de part du PIB consacré à la justice par habitant, l'écart est tout aussi important. La Commission européenne pour l'efficacité de la justice du Conseil de l'Europe, dans son rapport de 2012, classait la France au 28 ème rang sur 40 pour le budget public annuel alloué à l'aide judiciaire, avec une participation de 5,6 euros par habitant et par an en 2010 contre 6,8 euros en moyenne européenne.
Quelles sont nos préconisations ? Précisons avant tout que nous ne sommes pas favorables à un rétablissement, sous une forme ou sous une autre, de la contribution pour l'aide juridique (CPAJ), qui constituait une entrave à l'accès à la justice, et dont le rendement était de surcroît trop faible pour constituer une ressource significative et pérenne.
Parmi les pistes proposées ces dernières années, celle d'une taxation du chiffre d'affaires des professions juridiques, en particulier des avocats, est régulièrement évoquée. Tel est le cas dans le rapport Darrois de 2009. Indirectement, l'abandon de la modulation de l'aide juridictionnelle en fonction des territoires aboutissait à une telle mise à contribution des avocats. Une telle option reviendrait à faire financer par les professions du droit une mission qui est déjà en partie à leur charge compte tenu, d'une part de la faiblesse de la rémunération liée à l'aide juridictionnelle, d'autre part de l'équilibre économique précaire de certains cabinets dans des territoires ou l'aide juridictionnelle est accordée à une bonne part des justiciables. L'aide juridictionnelle doit être considérée comme une mission de service public qui ne peut reposer sur la solidarité d'une profession en particulier.
Pour toutes ces raisons, nous préconisons plutôt une augmentation de certaines taxes, dans le double souci d'identifier une ressource suffisamment dynamique pour couvrir l'augmentation probable des besoins financiers liés à l'aide juridictionnelle et de répartir l'effort nécessaire le plus largement possible. Les solutions possibles sont déjà sur la table depuis un certain temps. Il est désormais urgent de les mettre à exécution.
Ainsi, l'une des pistes le plus fréquemment évoquées est de taxer les actes juridiques. L'avantage étant qu'avec une assiette très large, le taux pourrait être fixé à un niveau très bas. Toutefois, du fait de la difficulté à distinguer plus précisément le type d'actes devant faire l'objet d'une taxation par rapport à ceux, purement privés, y échappant, il est généralement proposé de retenir une sous-catégorie plus restreinte. Ainsi, le Conseil national des barreaux propose d'affecter à l'aide juridictionnelle une taxe sur les actes soumis à droits d'enregistrement ainsi que sur les actes juridiques soumis à une formalité de dépôt ou de publicité. Pour leur part, les députés Philippe Josselin et George Pau-Langevin suggèrent de taxer les actes opérant une mutation de biens ou de droits potentiellement porteurs de litiges.
Nous pensons, quant à nous, que l'accroissement des droits d'enregistrement constitue l'option la plus simple et la plus efficace. Rappelons que ces droits pèsent notamment sur les ventes d'immeubles, les cessions de fonds de commerce, les cessions de droits sociaux... Ces actes sont nombreux et portent sur des sommes souvent élevées. Il suffirait d'augmenter les droits d'enregistrement auxquels ils sont déjà soumis pour obtenir un financement complémentaire de l'aide juridictionnelle. Une augmentation de 3,5 % de ces droits produirait environ 360 millions de recette supplémentaires, soit l'équivalent du coût actuel de l'aide juridictionnelle.
Par ailleurs, nous préconisons une taxation complémentaire des contrats de protection juridique. Les contrats spécialement consacrés à la protection juridique sont globalement soumis au taux de 9 %, soit le taux ordinaire de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA). Lorsque le contrat couvre plusieurs risques dont une assurance de protection juridique, la taxe fait l'objet d'une ventilation. Compte tenu du grand nombre de contrats de protections juridique ou de contrats d'assurance comportant, à titre accessoire, parfois à l'insu de leur détenteur, une telle couverture, il pourrait être envisagé une augmentation du taux de la TSCA applicable à la protection juridique. Une telle augmentation ne saurait pourvoir à elle seule aux besoins, mais devrait être combinée avec l'augmentation des droits d'enregistrement.
Ces ressources nouvelles pourraient venir alimenter un fonds dédié à l'aide juridictionnelle, géré conjointement par l'ensemble des professions du droit : représentants des avocats, des notaires et des auxiliaires de justice, ainsi que du ministère de la justice.
M. Jean-Pierre Sueur, président . - Je remercie nos rapporteurs pour ce rapport très précis. Le sujet étant d'actualité, il serait bon qu'une conférence de presse fasse connaître vos préconisations. J'approuve pleinement les deux principales d'entre elles, qui consistent à taxer les droits d'enregistrement et les contrats de protection juridique.
Mme Sophie Joissains, co-rapporteur . - Plutôt que de faire reposer la charge sur les avocats.
M. Jean-Pierre Sueur, président . - C'est réaliste ; dans le contexte financier que nous connaissons, il paraît difficile d'augmenter le budget de l'État. Il serait tentant de déposer une proposition de loi, mais on en connaît tous les aléas...
J'ai d'ailleurs l'intention de faire une communication sur un sujet préoccupant : une quarantaine de propositions de loi votées par le Sénat n'ont jamais été examinées par l'Assemblée nationale.
M. Jean-Jacques Hyest . - On ne peut continuer ainsi. Les avocats qui assurent l'aide juridictionnelle sont sous payés, avec beaucoup de retard, et leur rémunération, insuffisante, n'a pas été revalorisée.
Comment financer l'aide juridictionnelle ? Par une taxe sur les conventions d'assurance ? Pourquoi pas, mais ce sera une taxe supplémentaire. N'oublions pas que le produit de l'actuelle TSCA est déjà en partie affecté aux départements pour le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Nous avons eu un long débat sur la protection juridique, qui a permis de stabiliser les choses. On ne peut guère augmenter cette taxe, au risque de rendre le coût de ces contrats dissuasif.
Les avocats ont, avec l'habileté qu'on leur connaît, proposé une taxe sur les droits de mutation, dont je rappelle au passage que nous avons déjà augmenté le taux de 3,8 % à 4,2 %. Dans l'esprit des gens, c'est ce que l'on appelle les frais de notaire.
Bref, on tourne un peu en rond. L'aide juridictionnelle devrait faire partie du budget de la justice, mais l'État est impécunieux, au point que ce budget va être réduit de près de 80 millions et que l'on se demande comment seront financés les recrutements que l'on nous annonce.
Je mets en garde, qui plus est, contre de possibles dérives. Une faible augmentation des droits de mutation permet de collecter beaucoup d'argent supplémentaire. En faire usage pour l'aide juridictionnelle pourrait donner des idées...
Quoi qu'il en soit, enfin, de telles dispositions devraient figurer dans une loi de finances. Plutôt que de songer à une proposition de loi, nos rapporteurs pourraient déposer des amendements à la loi de finances.
M. Jean-Pierre Sueur, président . - L'article 40 trouverait à s'appliquer dans l'un et l'autre cas. Ce qu'il faut, c'est trouver un accord avec le Gouvernement. J'espère, monsieur Hyest, que les avocats ne prendront pas ce que vous avez dit d'eux comme une démonstration de bonnes manières, comme dit la chanson de Brel.
M. Thani Mohamed Soilihi . - Je remercie à mon tour nos rapporteurs pour la qualité de leur travail, qui passe en revue les dysfonctionnements chroniques de l'aide juridictionnelle. Les retards de paiement des avocats en font partie. Dans certains barreaux, ils vont jusqu'à un an.
La conséquence, c'est une justice à deux vitesses. Il y a ceux qui peuvent payer, et les autres, sur lesquels s'accumulent les difficultés. Sans compter que les auxiliaires de justice ne vivent pas de l'air du temps. Les cabinets d'avocats sont des entreprises, qui doivent pouvoir fonctionner normalement.
Alors que l'actualité s'est emparée du sujet, ce rapport tombe à point nommé. Puisse-t-il aboutir rapidement à une loi. Je penche, quant à moi, pour une taxation de tous les actes juridiques, pas seulement les actes notariés. Puisse notre pays adopter une réforme à la hauteur de ses ambitions.
M. François Zocchetto . - Il est heureux que notre commission des lois se saisisse de ce problème récurrent. La France ne consacre pas assez d'argent à la justice. Mais le contexte budgétaire étant ce qu'il est, ne nous faisons pas d'illusions.
Le fait est que le fonctionnement de l'aide juridictionnelle est archaïque, digne d'une justice d'un autre âge, accumulant la paperasserie pour distribuer, in fine , des sommes dérisoires. Notre justice gagnerait à simplifier son fonctionnement. Vous préconisez à juste titre la suppression de l'aide juridictionnelle partielle. C'est le summum de l'archaïsme, Ubu au pays de la Justice. Ce dispositif partait d'une bonne intention, mais il n'aboutit, dans la pratique, qu'à des incohérences.
La commission Darrois, dont j'ai été membre, avait émis des propositions pour le financement de l'aide juridictionnelle. La taxation des actes est certes la solution la plus simple, mais à condition que son produit soit dûment fléché vers l'aide juridictionnelle. Je crois davantage en l'amélioration de l'assurance de protection juridique. J'ai travaillé, à l'époque, sur le sujet et nous avions constaté que les marges des compagnies sur ces contrats atteignaient 600 millions chaque année. Outre que la plupart des Français sont assurés plusieurs fois, sans le savoir, beaucoup renoncent à faire jouer le mécanisme, difficile à déclencher. Ils lui préfèrent l'aide juridictionnelle, qui reporte les problèmes administratifs sur l'avocat et le greffe et leur assure la gratuité, puisque c'est sur les avocats que repose l'avance des frais.
Le mécanisme mériterait d'être encadré, afin que les compagnies d'assurance acceptent de couvrir les contentieux, ce qu'elles ne font qu'à la marge. Une proposition de loi pourrait utilement le rendre plus contraignant pour elles, et plus incitatif pour les assurés.
M. Yves Détraigne . - Je remercie les rapporteurs de leur travail, qui n'est malheureusement pas le premier sur l'aide juridictionnelle. Il serait bon que ce soit le dernier, et que l'on entre enfin dans les travaux pratiques... Car bien des tentatives ont avorté, dans le passé. Je pense au rapport d'information de Roland du Luart, en octobre 2007. Les deux rapporteurs des crédits de la Justice que nous étions alors, lui comme rapporteur spécial, moi comme rapporteur pour avis, avions réussi, dans la foulée à faire voter, en loi de finances, une augmentation de l'unité de valeur de l'aide juridictionnelle. À la même époque, je fus rapporteur d'une proposition de loi qui visait à faire précéder l'examen des dossiers de demande d'aide juridictionnelle d'une procédure de recherche de contrat de protection juridique, texte qui n'a malheureusement pas prospéré. Autant de pistes qui restent valides aujourd'hui. D'autant que les réserves des compagnies doivent être plus importante encore qu'à l'époque. Sans accès à la justice, il n'est pas de démocratie.
Un mot, pour finir, sur la profession d'avocat. Elle est totalement libre d'accès, puisque les avocats refusent tout numerus clausus . Cependant, plus ils sont nombreux, plus ils vivent mal. La question vaut d'être soulevée.
M. Jean-Yves Leconte . - La juridisation de la société entraîne un recours accru à la justice. Un quart des procédures, avez-vous dit, sont assorties d'une aide juridictionnelle. Mais sait-on quelle part du chiffre d'affaires des avocats cela représente ? Bien peu, je le crains, ce qui souligne combien ceux qui font appel à l'aide juridictionnelle restent défavorisés.
Prenons garde à de possibles effets de seuil : augmenter le plafond d'accès en supprimant l'aide juridictionnelle partielle ne serait pas, de ce point de vue, sans conséquence. Songeons à tous ceux qui seraient juste au-dessus du plafond d'admission, sans aucune possibilité d'aide.
L'aide juridictionnelle a besoin de financements alternatifs. Mais il faut avoir conscience qu'une taxe affectée renforcera la rigidité du budget. Je rejoins ce qu'a dit M. Hyest sur les droits de mutation, déjà très élevés : il ne serait pas raisonnable d'aller au-delà. Mieux vaut une taxe sur les contrats de protection juridique, qui doivent cependant, si l'on veut inciter les gens à en souscrire, rester à des tarifs abordables.
Améliorer l'information serait également bienvenu. Je pense en particulier aux parents français de l'étranger, souvent confrontés à des problèmes de paiement de pensions alimentaires.
Enfin, un certain nombre de pays aident leurs ressortissants à l'étranger dans le cadre de procédures lourdes, où ils encourent une peine de prison à perpétuité voire la mort ; nous ne le faisons pas. Certains de nos ressortissants sont dans ce cas et, bien que manquant de moyens pour assurer leur défense, ne peuvent prétendre à aucune aide. C'est regrettable. D'autant qu'à long terme, cela finit par nous coûter plus cher. Cela va au-delà du sujet qui nous occupe, mais c'est un problème que je tenais à évoquer.
M. André Reichardt . - Est-ce bien au Sénat de prendre l'initiative de la réforme du financement de l'aide juridictionnelle ? Sommes-nous bien là dans notre rôle ? J'abonde dans le sens de M. Hyest : l'aide juridictionnelle relève du budget de la justice ou de la solidarité. Nous sommes dans notre rôle en rappelant au principe d'accès au droit, mais ce n'est pas à nous d'entrer dans les détails.
Augmenter les droits de mutation ? Ils sont déjà assez élevés, et l'on peut craindre qu'une nouvelle hausse n'ait des effets pervers. Une contribution complémentaire sur les conventions d'assurance ? Elle pénalisera ceux qui font l'effort de souscrire de tels contrats. Je rejoins, néanmoins, la suggestion de M. Zocchetto : une réflexion sur l'assurance de protection juridique serait bienvenue. Bien des contrats, dès lors qu'ils touchent à la responsabilité civile, comprennent un volet protection juridique. Ne pourrait-on le rendre obligatoire dans tous les contrats dits de vie privée ? Il resterait sans doute toujours des trous dans la raquette, mais cela diminuerait les dépenses d'aide juridictionnelle.
Une question, pour finir. Il semble qu'une association qui manque de moyens pour mener une action en justice puisse bénéficier de l'aide juridictionnelle. Le confirmez-vous ? J'entends dire que des associations seraient de plus en plus nombreuses à se constituer en défense, avec des personnes qui auraient, individuellement, les moyens de se pourvoir en justice. Si tel était le cas, ce serait un véritable détournement de la loi.
Mme Sophie Joissains, co-rapporteur . - La loi du 10 juillet 1991 pose le principe selon lequel seules les personnes physiques ont droit à l'aide juridictionnelle. Il peut ensuite y avoir des exceptions.
M. Christophe Béchu . - L'accès au droit est la clé de voûte de la justice. Si l'on ne permet pas au justiciable de se défendre, on peut réformer autant que l'on veut l'édifice juridique, ce sera sans effet. Je remercie nos rapporteurs, qui proposent de rationaliser le dispositif de l'aide juridictionnelle tout en supprimant l'aide juridictionnelle partielle, aux effets souvent contre productifs.
S'agissant du financement, prévoir une taxe supplémentaire sur les conventions d'assurance ne me paraît pas de bonne méthode. Je suis favorable à un fléchage de l'impôt, et la TSCA est déjà utilisée. Adosser l'accès au droit à une taxe sur les actes juridique me paraitrait plus clair.
L'idée de conduire une réflexion complémentaire sur l'assurance de protection juridique me séduit. Il y a urgence, et je regrette que la garde des sceaux, que l'on a connue plus audacieuse, ne prenne pas l'initiative.
M. Nicolas Alfonsi . - Il est heureux que les avocats, déjà grands collecteurs d'impôt avec la TVA, ne se voient pas imposer une taxe supplémentaire sur leur chiffre d'affaires. Je suis partisan d'une contribution à assiette large.
M. Patrice Gélard . - Les avocats feraient bien de réfléchir au recrutement de la profession. On observe une grande différence entre les barreaux de province et celui de Paris, où l'aide juridictionnelle joue un peu le rôle d'un régime des intermittents du spectacle... Les règles du jeu pour l'accès à la profession ont été à tel point élargies que rien ne va plus.
Le modèle britannique permet à deux catégories de citoyens d'être bien jugés : les plus pauvres, qui bénéficient d'une assistance juridictionnelle totale, et les plus riches, qui ont les moyens de payer. Mais entre les deux, les classes moyennes hésitent à engager des recours, compte tenu des coûts. Non que les tarifs des avocats soient excessifs, mais pour ces personnes, c'est beaucoup d'argent. Craignons de nous engager dans un tel système.
M. Jean-Pierre Sueur, président . - J'ai bien peur que les avocats du barreau de Paris n'apprécient guère votre comparaison avec les intermittents du spectacle...
M. Jacques Mézard, co-rapporteur . - Je souscris en partie aux propos du doyen Gélard. Le nombre des avocats ne cesse de croître, et les responsables de la profession, que l'on a de surcroît fusionnée avec celle de conseil juridique, en réclament encore plus. C'est ainsi que l'on crée de la main d'oeuvre à bas prix...
Nous avons voulu être concrets. La solution idéale, bien sûr, serait un financement de l'aide juridictionnelle par le budget de l'État. Mais on ne peut se contenter de dire cela, nous le savons. Il n'y a pas trente-six solutions alternatives. Nous avons éliminé l'hypothèse d'une taxe sur le chiffre d'affaires des avocats : charger encore la barque alors qu'ils assument déjà une lourde charge ne passerait pas. Moyennant quoi, la solution passe plutôt par une taxe sur les actes juridiques.
S'agissant des contrats de protection juridique, on ne peut s'en remettre aux assureurs pour mettre en place un système adéquat, alors que nous savons qu'ils font tout leur possible pour que ces clauses ne jouent pas et refusent souvent, lorsque l'assurance de protection juridique joue, de laisser le libre choix de l'avocat à l'assuré, pour imposer le leur. Or, les barèmes de rémunération des avocats sont souvent inférieurs à ceux de l'aide juridictionnelle. Voilà qui ne règlera pas le problème des auxiliaires de justice. D'où notre idée d'une taxe sur les contrats de protection juridique.
Mme Sophie Joissains, co-rapporteur . - La solution la plus logique aurait été un financement par le budget de l'État. Mais on sait ce qu'il en est. Nous avons donc retenu la solution qui nous paraissait la plus équitable : une taxe à assiette large sur les actes juridiques, qui ne repose pas sur le chiffre d'affaires des avocats, complétée par une contribution complémentaire sur les contrats de protection juridique. Voilà qui devrait permettre de constituer des réserves.
La commission autorise la publication du rapport d'information.
* 98 Article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789