D. LE RENFORCEMENT DE LA MISE EN OEUVRE DE L'ASSURANCE DE PROTECTION JURIDIQUE
Théoriquement, depuis la loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique, l'aide juridictionnelle présente un caractère subsidiaire. L'article 2 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, dans sa rédaction issue de la loi de 2007, dispose qu'elle « n'est pas accordée lorsque les frais couverts par cette aide sont pris en charge au titre d'un contrat d'assurance de protection juridique ou d'un système de protection . »
La protection juridique de nature assurantielle est donc supposée jouer en priorité. Si le justiciable n'est pas couvert par une assurance ou si son assurance ne couvre pas le risque en cause, alors l'aide juridictionnelle prend le relais.
Les conditions de mise en oeuvre de ce principe sont définies par le décret n° 2008-1324 du 15 décembre 2008 relatif à la prise en charge au titre de l'aide juridictionnelle des frais non couverts par un dispositif de protection juridique.
Aux termes de ce décret, lorsque le justiciable dispose d'une assurance de protection juridique, il doit, préalablement au dépôt de toute demande d'aide juridictionnelle, effectuer une déclaration de sinistre à son assureur, afin que ce dernier indique s'il prend en charge les frais de procès et, dans l'affirmative, qu'il précise le montant des plafonds de garantie.
Pour simplifier les formalités à accomplir par l'assuré, le demandeur à l'aide juridictionnelle, tout en permettant au bureau d'aide juridictionnelle d'avoir une information précise sur les garanties offertes par l'assureur, un arrêté conjoint du garde des sceaux et du ministre de l'économie, des finances et de l'emploi du 27 février 2009 a fixé le modèle de la déclaration de sinistre à remplir par le demandeur et de la décision de l'assureur de prise en charge ou de non-prise en charge des frais de procès.
Suivant les informations communiquées par l'assureur, le bureau d'aide juridictionnelle peut, selon le cas, rejeter la demande d'aide si l'assurance garantit l'ensemble des frais de procès, ou prononcer une admission partielle à l'aide juridictionnelle, si l'assurance ne couvre qu'une partie des frais de ce procès.
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L'assurance de protection juridique L'assurance de protection juridique a d'abord été organisée par la loi n° 89-1014 du 31 décembre 1989 portant adaptation du code des assurances à l'ouverture du marché européen. La loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique, a révisé substantiellement les règles applicables à l'assurance de protection juridique, pour clarifier le contenu et les conditions de mise en oeuvre de ces contrats. L'article L. 127-1 du code des assurances définit l'assurance de protection juridique comme « toute opération consistant, moyennant le paiement d'une prime ou d'une cotisation préalablement convenue, à prendre en charge des frais de procédure ou à fournir des services découlant de la couverture d'assurance, en cas de différend ou de litige opposant l'assuré à un tiers, en vue notamment de défendre ou représenter en demande l'assuré dans une procédure civile, pénale, administrative ou autre ou contre une réclamation dont il est l'objet ou d'obtenir réparation à l'amiable du dommage subi ». La protection juridique assurantielle concerne donc à la fois le règlement contentieux et le règlement amiable des litiges. En pratique, les assureurs orientent en priorité leurs clients vers un règlement amiable, moins couteux pour eux 85 ( * ) . Les représentants des assureurs, entendus par vos rapporteurs, ont estimé que sur 500 000 sinistres par an déclarés au titre de la protection juridique, le taux de règlement à l'amiable est de 80 %. Les principaux domaines d'intervention des assureurs sont, pour 37 % le droit de la consommation au sens large (opérateurs téléphoniques et fournisseurs d'accès Internet, agences de voyages, garagistes, banques...), pour 29 % les conflits liés à l'habitat, pour 7 % les conflits du travail. Ces contrats sont de nature très diverse et leur prix varie entre 60 et 250 euros : - les contrats d'assurance de protection juridique, au sens strict du terme, qui couvrent les litiges de la vie quotidienne (consommation, travail, immobilier) ; - les contrats dont l'objet principal n'est pas la protection juridique (assurance multirisques habitation, assurance automobile, assurance scolaire, assurance bancaire...), mais qui comportent des garanties de protection juridique. Il existe actuellement plusieurs millions de contrats proposant une assurance de protection juridique (11,6 millions de couvertures de protection juridique générale en 2010). En tout état de cause, l'article L. 127-2 du code des assurances impose à l'assureur de rendre identifiable la garantie de protection juridique au sein du contrat d'assurance, en prévoyant que « l'assurance de protection juridique fait l'objet d'un contrat distinct de celui qui est établi pour les autres branches ou d'un chapitre distinct d'une police unique avec indication du contenu de l'assurance de protection juridique et de la prime correspondante . » L'article L. 127-3 du code des assurances, issu de la loi de 2007, rappelle le principe d'une liberté de choix de l'avocat par l'assuré. L'article L. 127-5-1, également issu de la loi de 2007, précise que « les honoraires de l'avocat sont déterminés entre ce dernier et son client, sans pouvoir faire l'objet d'un accord avec l'assureur de protection juridique ». L'article 10 du décret n° 2005-790 du 12 juillet 2005 relatif aux règles de déontologie de la profession d'avocat oblige les avocats, lorsqu'ils interviennent pour le compte d'un client détenteur d'un contrat d'assurance de protection juridique, à établir une convention d'honoraires. Cette obligation s'applique que l'avocat soit choisi par l'assuré ou recommandé par l'assureur 86 ( * ) . En tout état de cause, la libre détermination des honoraires entre l'avocat et l'assuré ne remet pas en cause l'existence de clauses limitant la prise en charge des honoraires par l'assureur. Si l'assuré obtient gain de cause, l'assureur qui a payé les frais du litige se trouve subrogé dans les droits de l'assuré, dans la limite de ce qu'il a payé (article L. 121-12 du code des assurances), y compris dans les droits alloués par la juridiction au titre des frais irrépétibles, en application de l'article 700 du code de procédure civile, si l'assureur avait couvert ces frais. 87 ( * ) Cependant, ce mécanisme de subrogation est subsidiaire. Si une partie des frais du litige est restée à la charge de l'assuré, celui-ci en obtient prioritairement le remboursement des sommes qu'il a engagées, en application de l'article L. 127-8 du code des assurances, qui prévoit que « le contrat d'assurance de protection juridique stipule que toute somme obtenue en remboursement des frais et des honoraires exposés pour le règlement du litige bénéficie par priorité à l'assuré pour les dépenses restées à sa charge et, subsidiairement, à l'assureur, dans la limite des sommes qu'il a engagées . » |
En pratique, malgré le renforcement des conditions de mise en oeuvre de l'assurance de protection juridique par la loi du 19 février 2007 , la protection juridique assurantielle est rarement mise en oeuvre. Comme le relevaient déjà MM. Yves Détraigne et Simon Sutour dans leur rapport pour avis fait au nom de la commission des lois sur les crédits de la mission « justice judiciaire et accès au droit » de la loi de finances pour 2011 88 ( * ) , très peu d'assurés éligibles à l'aide juridictionnelle déclarent leur sinistre auprès de leur assureur.
Ce constat est corroboré par les travaux des députés Philippe Gosselin et George Pau-Langevin de 2011 89 ( * ) , qui font état d'un montant global annuel des règlements aux avocats effectués par les assureurs de 170 millions d'euros, ce qui, comparé aux 300 millions versés par l'État au titre de l'aide juridictionnelle, peut sembler faible 90 ( * ) .
Les raisons de ce déficit d'engouement pour l'assurance de protection juridique sont multiples mais ne sont pas nouvelles. Elles ont déjà été exposées dans plusieurs rapports.
a) Les limites de la mise en oeuvre du principe de subsidiarité de l'aide juridictionnelle
Le renforcement du jeu de la subsidiarité de l'aide juridictionnelle ne peut alléger, à lui seul, la charge pesant sur l'aide juridictionnelle, dans la mesure où l'assurance de protection juridique ne couvre pas, pour bon nombre de contrats, une part importante des contentieux pour lesquels l'aide juridictionnelle est demandée (droit de la famille ou droit pénal). L'offre de la protection juridique et la demande d'aide juridictionnelle ne se rencontrent donc pas forcément.
Comme le relevaient déjà les députés Philippe Gosselin et George Pau-Langevin, dans leur rapport d'information sur l'accès au droit et à la justice 91 ( * ) , « les deux outils complémentaires que sont l'aide juridictionnelle et la protection juridique ne sont pas véritablement substituables car ils ne concernent pas les mêmes domaines juridiques ni les mêmes populations. L'aide juridictionnelle porte sur le domaine pénal et le droit de la famille, essentiellement les divorces. La protection juridique ne peut garantir une infraction pénale et le coût pour garantir le risque de divorce serait beaucoup trop élevé . »
De plus, les personnes éligibles à l'aide juridictionnelle, par définition les plus démunies, n'ont pas forcément de contrat d'assurance et, a fortiori , de contrat d'assurance de protection juridique.
Dès lors, vos rapporteurs ont écarté l'idée, qui avait pu être avancée par certains travaux, comme ceux de la commission Darrois 92 ( * ) , qui suggérait une généralisation de la protection juridique, doublée d'une extension de ses domaines d'intervention, en prévoyant d'inclure dans les assurances de responsabilité obligatoire, comme les assurances locatives ou scolaires, « une garantie de protection juridique » familiale de base « allant du contentieux locatif jusqu'au divorce pour faute et à la défense pénale des mineurs ».
Une telle solution pourrait entraîner un enchérissement des primes d'assurances, difficile à évaluer et, corrélativement, la renonciation de bon nombre de personnes, actuellement couvertes, à l'assurance.
Elle est également critiquable car elle entraînerait l'obligation pour les personnes les plus modestes, éligibles à l'aide juridictionnelle, de souscrire une assurance pour une situation contre laquelle elles sont actuellement protégées par la solidarité nationale.
Cependant, si l'assurance de protection juridique répond à des besoins distincts de ceux couverts par l'aide juridictionnelle, quand elle peut être mise en oeuvre, elle ne remplit pas sa mission de manière satisfaisante.
b) Les améliorations nécessaires du dispositif de protection juridique
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Renforcer l'information des assurés
sur les garanties souscrites
Bien que l'article L. 127-2 du code des assurances dispose que « l'assurance de protection juridique fait l'objet d'un contrat distinct de celui qui est établi pour les autres branches ou d'un chapitre distinct d'une police unique avec indication du contenu de l'assurance de protection juridique et de la prime correspondante », l'offre assurantielle souffre d'un véritable déficit de lisibilité . Les justiciables ignorent souvent qu'ils sont couverts par une assurance de protection juridique, voire par plusieurs contrats différents qui font alors « doublons », car ces protections sont incluses dans des contrats d'assurance dont l'objet principal n'est pas la protection juridique (les assurances multirisques habitation, les assurances automobiles, les assurances scolaires ou bancaires...). Ainsi, 20 % des foyers français seraient couverts par un contrat de protection juridique.
L'idée a donc été avancée, à plusieurs reprises, de mettre fin à ces doublons par la mise en place d'un modèle unique de garantie. Selon l'étude de M. Jean-Paul Bouquin, commandée en 2004 par la fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) 93 ( * ) , « les économies à attendre d'une élimination des doublons ne dépasse pas 5 euros pour un assuré. [...] Une remise en ordre dans un seul contrat de base protection juridique provoquerait un recul de la couverture des Français en cas d'accident parce que ce contrat de base protection juridique ne dépasserait guère le taux de pénétration actuel des protections juridiques familiales, tout au moins dans un premier temps. La conséquence serait que 50 % des Français ne disposeraient plus d'un service d'exercice des recours en cas d'accident qui fonctionne en toute circonstance d'accident de la route ou d'accident domestique ; et ils ne le comprendraient pas parce qu'il leur semble tout naturel que leur assureur auto ou leur assureur habitation se charge de toutes les formalités à la suite d'un accident. »
S'il apparait effectivement complexe à vos rapporteurs de prévoir un contrat de base unique, compte tenu de la diversité des garanties proposées sur le marché, l'effort doit être porté sur la clarification des garanties dont bénéficient les assurés.
Des mesures récentes ont été mises en oeuvre dans le sens d'un renforcement de l'information du justiciable pour accroître le nombre de déclarations de sinistres aux assureurs.
Le ministère de la justice a engagé une réflexion approfondie sur ce sujet et a lancé en 2011, avec la FFSA et le groupement des entreprises mutuelles d'assurances (GEMA), une campagne d'information sur l'assurance de protection juridique, afin de mieux renseigner les justiciables sur l'existence de tels contrats de protection et sur les garanties qu'ils offrent. Ainsi, 700 000 plaquettes d'information ont été mises à disposition dans les lieux d'accès au droit, les associations d'aide aux victimes et les juridictions, et sont distribuées par le réseau des adhérents de la FFSA et du GEMA.
Cette clarification doit également concerner le contenu des contrats d'assurance, pour que l'assuré ait connaissance des litiges pour lesquels il est couvert et le montant exact de la prime qu'il verse pour cette protection. Bien qu'une telle obligation soit déjà explicitement prévue par l'article L. 127-2 du code des assurances, celle-ci ne semble pas être respectée par les assureurs.
Enfin, de nombreuses personnes entendues par vos rapporteurs ont relevé que, si le principe du libre choix de son avocat par l'assuré est posé à l'article L. 127-3 du code des assurances 94 ( * ) , en pratique, les compagnies d'assurance continuent souvent à imposer directement ou indirectement leur avocat. En effet, l'assureur étant autorisé à plafonner le montant de la garantie de prise en charge des honoraires de l'avocat librement choisi, l'assuré est incité à prendre l'avocat de l'assureur pour lequel il bénéficie d'une garantie illimitée, pour ne pas avoir à supporter des dépassements d'honoraires, parfois difficiles à estimer dès le début de la procédure, malgré la convention d'honoraires. Le principe du libre choix de son avocat par l'assuré entre inévitablement en conflit avec le principe de la liberté de fixation des honoraires.
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Proposition n° 21 Poursuivre la réflexion engagée par le ministère de la justice et les représentants des assureurs sur l'information des justiciables, relative à leur couverture par un contrat de protection juridique. |
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La difficile vérification de la
couverture du demandeur par une assurance de protection judiciaire
À cela s'ajoutent les difficultés que les bureaux d'aide juridictionnelle rencontrent pour vérifier si le demandeur est couvert par une assurance de protection juridique. Ils ne disposent d'aucun moyen pour vérifier l'existence d'une telle assurance. La mention d'une telle garantie dans le formulaire de demande d'aide juridictionnelle est purement déclarative.
Pourtant, l'article 33 du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique impose au demandeur de préciser « s'il dispose d'un ou plusieurs contrats d'assurance de protection juridique ou d'un autre système de protection couvrant la rémunération des auxiliaires de justice et les frais afférents au différend pour lequel le bénéfice de l'aide est demandé ».
Pour rendre le dispositif plus efficace, les services du ministère de la justice avec des représentants des bureaux d'aide juridictionnelle ont actualisé l'imprimé de demande d'aide juridictionnelle ainsi que sa notice explicative, laquelle mentionnera les informations utiles sur les cas de prise en charge par l'assureur pour certains contentieux ciblés. Cependant, cette mesure, annoncée dans le cadre de l'examen de la loi de finances pour 2014 à l'automne dernier, ne semble pas avoir été conduite à son terme. Si ces deux documents ont été actualisés, force est de constater qu'ils ne sont pour l'instant pas diffusés, sur internet en tout cas 95 ( * ) . Lorsque le justiciable fait une demande d'aide juridictionnelle, il ne lui est pas spécifié explicitement qu'il doit vérifier au préalable, comme le prévoient les dispositions réglementaires, s'il est couvert par une assurance de protection juridique.
Interrogés sur ce point par vos rapporteurs, les services du ministère de la justice ont répondu que le formulaire de demande d'aide juridictionnelle et sa notice explicative étaient en cours d'actualisation. La mission estime nécessaire d'accélérer la publication de ces documents ( cf. proposition n° 11 supra )
De leur côté, les représentants des sociétés d'assurances ont suggéré de modifier, afin de le simplifier, le formulaire « déclaration de sinistre », qui serait adressé aux assureurs et ne serait retourné à l'assuré qu'en cas de non-prise en charge du litige. Le bureau d'aide juridictionnelle ne serait ainsi saisi par le demandeur que dans le cas où l'assureur ne prendrait pas en charge le litige. Selon les services du ministère de la justice, ce dispositif a été validé par l'ensemble des acteurs dans le cadre des travaux de la mission de modernisation de l'action publique (MAP).
Ce nouveau circuit nécessite toutefois une modification du décret du 15 décembre 2008 96 ( * ) et de l'arrêté du 27 février 2009 97 ( * ) . Le projet de décret a été soumis au Conseil national de l'aide juridique le 12 octobre 2011 et au comité consultatif de la législation et de la réglementation financière. Ces deux instances se sont prononcées favorablement sur ce texte.
Selon les estimations données par les services du ministère de la justice à Mme Catherine Tasca, rapporteure pour avis de la commission des lois du budget « justice judiciaire et accès au droi t », dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, ces mesures devaient contribuer à la maîtrise du nombre d'admissions à l'aide juridictionnelle dès 2014. L'économie ainsi attendue était chiffrée entre 5 et 10 millions d'euros.
Or, force est de constater que les dispositions réglementaires visées n'ont toujours pas été publiées.
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Proposition n° 22 Accélérer la mise en oeuvre, par voie réglementaire, du nouveau circuit de consultation de l'assureur, pour déterminer si le demandeur à l'aide juridictionnelle est déjà couvert par un contrat de protection juridique pour le litige en cause. |
* 85 En effet, comme le relevaient les députés Philippe Gosselin et George Pau-Langevin, dans le cadre de leurs travaux d'information de 2011 sur l'accès au droit et à la justice (n° 3319 du 6 avril 2011 p. 36), le coût du règlement amiable d'un dossier varie entre 400 et 600 euros, alors que le coût d'une procédure de divorce, par exemple, s'élève à environ 3 100 euros.
* 86 L'article L. 127-3 du code des assurances précise que l'assureur ne pourra proposer le nom d'un avocat à l'assuré que sur demande écrite de ce dernier.
* 87 En revanche, si c'est l'assuré qui est condamné, au titre de l'article 700, à payer une indemnité à son adversaire, la plupart des contrats de protection juridique prévoient que le paiement de cette indemnité restera à la charge de l'assuré, car le contrat souscrit a pour unique objet de financer les frais d'instance engagés par l'assuré pour sa défense.
* 88 Rapport pour avis, présenté au nom de la commission des lois, par MM. Yves Détraigne et Simon Sutour, sur les crédits de la mission justice, n° 116 (2010-2011) p. 66.
* 89 Rapport précité p. 41.
* 90 Ce montant s'explique aussi par le fait que les assureurs favorisent la voie transactionnelle pour laquelle les avocats n'interviennent pas forcément. En effet, l'article L. 127-2-3 du code des assurances dispose que « l'assuré doit être assisté ou représenté par un avocat lorsque son assureur ou lui-même est informé de ce que la partie adverse est défendue dans les mêmes conditions ». Or, lors de règlements amiables des différends, les assureurs sont assistés le plus souvent par leurs services juridiques. L'assuré n'a donc pas d'obligation d'être assisté par un avocat, ce qui peut lui être préjudiciable pour apprécier l'offre transactionnelle qui lui est faite.
* 91 Rapport présenté par les députés Philippe Gosselin et George Pau-Langevin, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, en conclusion des travaux d'une mission d'information en vue d'améliorer l'accès au droit et à la justice (n° 3319 du 6 avril 2011), p. 39.
* 92 Rapport précité, p. 106.
* 93 « L'assurance de protection juridique des particulier », rapport établi par M. Jean-Paul Bouquin, à la demande de la Fédération française des sociétés d'assurance, avril 2004, p. 19.
* 94 L'assureur ne peut proposer le nom d'un avocat à l'assuré sans demande écrite de sa part.
* 95 Cf. Formulaire et notice explicative téléchargés sur le site : http://vosdroits.service-public.fr/particuliers/R1444.xhtml.
* 96 Décret n° 2008-1324 du 15 décembre 2008 relatif à la prise en charge au titre de l'aide juridictionnelle des frais non couverts par un dispositif de protection juridique.
* 97 Arrêté conjoint du garde des sceaux et du ministre de l'économie, des finances et de l'emploi du 27 février 2009 (Nor : JUS AN 09078A20).