Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan

ANNEXE 3
BILAN DES RECOMMANDATIONS DE 2006

I.- Améliorer les conditions d'exercice des pouvoirs des AAI :
Recommandation n° 1 : Assurer la présence d'un commissaire du Gouvernement auprès des autorités dotées d'un pouvoir réglementaire.	Parmi les AAI créées depuis 2006, seule l'ACPR s'est vue dotée d'un commissaire du Gouvernement.
Recommandation n° 2 : Doter les AAI exerçant des pouvoirs de sanction d'un collège suffisamment nombreux pour que puissent y être distinguées les fonctions de poursuite et de sanction.	La distinction des fonctions de poursuite et de sanction au sein des AAI disposant d'un pouvoir de sanction a été introduite ou est sur le point de l'être par des dispositions législatives. recommandation satisfaite
Recommandation n° 3 : Compléter les pouvoirs de sanction de l'AMF par un pouvoir de transaction pénale et privilégier l'attribution de procédures alternatives de sanction aux nouvelles autorités.	Depuis 2010, l'AMF peut mettre en oeuvre une procédure de composition administrative en cas de manquements aux obligations professionnelles commis par les intermédiaires de marché à l'exception des abus de marché (opération d'initié, diffusion de fausses informations et manipulation de cours) et des manquements commis par les infrastructures de marché ^50 ( * ) . Le Défenseur des droits a pour sa part hérité de la HALDE son pouvoir de transaction pénale ^51 ( * ) . recommandation partiellement satisfaite
II.- Rationaliser le régime juridique et l'organisation des AAI :
Recommandation n° 4 : Affirmer dans la Constitution, ou dans une loi organique complétant l'article 34 de la Constitution, la compétence du législateur pour fixer les règles concernant la création et l'organisation des autorités administratives et publiques indépendantes.	Aucune disposition constitutionnelle ou organique n'est venue affirmer la compétence du législateur en la matière. Cependant, toutes les nouvelles AAI ont été créées par la voie législative. En revanche, tous les éléments statutaires, en particulier les garanties d'indépendance, ne sont pas fixés par la loi (ex. du Médiateur du livre).
Recommandation n° 5 : Limiter le développement des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale aux seules instances dont l'activité se prête à la perception de taxes ou de droits et soumettre l'adoption de ce statut à une évaluation approfondie de ses avantages et inconvénients.	Sur les sept API existantes, seules trois voient une partie substantielle de leurs ressources provenir de la perception de taxes affectées ou de droits : l'ARAF, l'AMF et le H3C.
Recommandation n° 6 : Réaliser régulièrement, au sein des commissions compétentes, l'évaluation des AAI existantes afin d'envisager, le cas échéant, leur réorganisation.	Le Parlement s'est, à de multiples reprises, interrogé sur de possibles rapprochements (CSA-HADOPI, CNCCFP-HATVP, CGLPL-DDD). recommandation satisfaite
Recommandation n° 7 : Faire précéder la création de toute nouvelle autorité d'une évaluation déterminant si les compétences qui seraient confiées à cette nouvelle entité ne pourraient être exercées par une autorité existante.	Si une évaluation préalable a permis d'éviter la création d'une nouvelle AAI par l'extension de compétences d'une AAI existante (ex. ACPR), cette démarche n'a pas été systématique (ex. HATVP). recommandation partiellement satisfaite
Recommandation n° 8 : Inciter les AAI à développer des relations avec leurs homologues européens.	Plusieurs AAI ont développé des relations avec leurs homologues lorsqu'ils existent : participation du Défenseur des droits à l'association des ombudsmans et médiateurs de la Francophonie, à l'association des ombudsmans de la Méditerranée, au réseau européen des médiateurs, à l'institut international de l'ombudsman, etc. ; accords de coopération et intégration au système européen de l'ACPR ; « G 29 » pour la CNIL ; etc. recommandation satisfaite
Recommandation n° 9 : Adopter un cadre législatif définissant les caractéristiques communes des AAI au regard de leur indépendance, de leurs procédures de sanction et de la publication d'un rapport annuel.	Aucun texte législatif ne fixe un cadre général pour les AAI.
III.- Améliorer les conditions de saisine des autorités administratives indépendantes :
Recommandation n° 10 : Doter les autorités qui le jugeraient utile, telles que le Défenseur des enfants, d'un pouvoir d'auto-saisine.	Le Défenseur des enfants a été absorbé au sein du Défenseur des droits qui dispose d'un pouvoir d'auto-saisine ^52 ( * ) . recommandation satisfaite
Recommandation n° 11 : Autoriser la saisine de la CNDS par le Médiateur de la République et par le président de la HALDE.	La CNDS a été absorbée au sein du Défenseur des droits, qui fusionne également le Médiateur de la République et la HALDE. recommandation satisfaite
Recommandation n° 12 : Ouvrir la saisine du Médiateur de la République à l'ensemble des citoyens, tout en préservant la possibilité d'une saisine par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur.	Le Médiateur de la République a été absorbé par le Défenseur des droits. Celui-ci peut être saisi par tout citoyen directement ^1 ou par l'intermédiaire de tout député, sénateur ou représentant français au Parlement européen. Les membres du Parlement peuvent en outre le saisir de leur propre initiative ^53 ( * ) . recommandation satisfaite
Recommandation n° 13 : Permettre aux autorités dont la saisine est ouverte aux citoyens d'organiser un mécanisme de filtrage et assortir la saisine directe du Médiateur de la République d'un dispositif de sanction des saisines abusives.	Le Défenseur des droits dispose d'un mécanisme de filtrage des saisines ^54 ( * ) . recommandation satisfaite
Recommandation n° 14 : Ouvrir aux administrations la possibilité de saisir les AAI de toute question relevant de leur domaine de compétence et permettre aux AAI d'accéder à l'expertise de l'administration.	Aucune disposition législative ne formalise les possibilités de saisine des AAI par les administrations ni la faculté pour les AAI de solliciter l'expertise des services. En pratique, une collaboration a pu néanmoins s'instaurer (ex. ASN et Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire).
Recommandation n° 15 : Engager une réflexion sur la possibilité pour les AAI de présenter, à la demande des juridictions, des observations à l'occasion de l'examen d'affaires dont elles ont eu à connaître, et pour les juridictions de saisir les AAI afin d'obtenir leur expertise.	Le législateur a parfois consacré explicitement la faculté pour une AAI de produire des observations, y compris d'office (ex du Défenseur des droits) ^55 ( * ) . Faisant appel à ses pouvoirs généraux, le juge administratif peut solliciter les observations d'une AAI au cours de l'instruction (Ex. de la consultation du CCNE sur la fin de vie : Conseil d'État, 14 février 2014, Mme U. et autres , n° 375081, 375090, 375091 ^56 ( * ) ).

IV.- Renforcer l'indépendance des autorités administratives indépendantes et leur donner des moyens adaptés à leurs missions :
Recommandation n° 16 : Adapter le logiciel comptable de l'État (ACCORD) à la dispense de contrôle financier dont bénéficient les AAI.	-
Recommandation n° 17 : Envisager la réévaluation progressive des moyens financiers alloués au Conseil de la concurrence, à la CNDS, à la CNIL, au CSA et à la CADA.	À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances, les commissions compétentes évaluent l'adéquation des moyens dont disposent les AAI au regard de leurs missions ^57 ( * ) . recommandation satisfaite
Recommandation n° 18 : Soumettre toute extension des compétences d'une AAI à une étude d'impact budgétaire intégrant les observations de l'autorité concernée.	Plusieurs extensions de compétence n'ont pas été accompagnées d'une évaluation budgétaire (ex. l'attribution du contrôle de la vidéoprotection à la CNIL, l'extension des compétences du CSA par la loi relative à l'indépendance de l'audiovisuel public de 2013, etc.)
Recommandation n° 19 : Rassembler les AAI au sein d'une mission budgétaire « Régulation et protection des libertés » ou ériger en programmes les autorités chargées de la protection des droits et libertés dont le budget atteint une taille critique suffisante (CSA, CNIL, Médiateur, HALDE).	Depuis la loi de finances pour 2009, les crédits des AAI compétentes en matière de protection des droits et libertés ont été regroupés au sein du programme n° 308 Protection des droits et libertés de la mission Direction de l'action du Gouvernement . recommandation satisfaite
Recommandation n° 20 : Permettre aux autorités dont le budget et les effectifs le justifient de négocier chaque année leurs crédits au cours d'une conférence budgétaire.	-
Recommandation n° 21 : Mutualiser les fonctions de gestion comptable et des ressources humaines des AAI de petite taille.	Certaines AAI de petite taille disposent de manière commune des services du Premier ministre. Cette mutualisation devrait s'accroître avec la création du « Centre de Gouvernement ». recommandation satisfaite
V.- Fortifier l'indépendance des collèges et des services des AAI :
Recommandation n° 22 : Prévoir que les membres des AAI ne peuvent effectuer qu'un mandat d'une durée de six ans et que le collège est renouvelé par tiers tous les deux ans.	La durée des mandats des membres des AAI et les conditions dans lesquelles ce mandat peut être renouvelé n'ont pas fait l'objet d'une harmonisation complète.
Recommandation n° 23 : Appliquer aux membres des AAI un régime d'incompatibilité visant l'exercice de fonctions ou la détention d'intérêts au sein d'organismes qui pourraient être concernés par l'activité de l'autorité et la participation aux activités de l'autorité qui concerneraient des organismes au sein desquels les membres auraient exercé des fonctions ou détenu des intérêts.	La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a instauré, pour l'ensemble des membres des AAI, une obligation de dépôt de déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale. Seuls certains membres d'AAI sont soumis à des incompatibilités en lien avec l'activité de l'AAI. recommandation partiellement satisfaite
Recommandation n° 24 : Soumettre la nomination de personnalités qualifiées au sein du collège d'une AAI à des exigences de compétence en rapport direct avec le domaine d'intervention de l'autorité.	La nomination de personnalités qualifiées n'est pas systématiquement conditionnée au respect d'exigences de compétences, même si certains exemples existent (ex. des membres de l'ASN et de l'ARJEL).
Recommandation n° 25 : Prévoir la définition par chaque AAI d'incompatibilités a posteriori , relatives aux responsabilités auxquelles peuvent accéder les anciens membres du collège.	La loi n'a pas fixé de manière générale des incompatibilités pour l'ensemble des membres des AAI.
Recommandation n° 26 : Inciter chaque autorité à adopter des règles déontologiques internes pour assurer l'indépendance de ses services.	Certaines AAI ont fixés des règles déontologiques applicables à leurs services (ARCP, ASN, etc.) sans harmonisation, ni généralisation de ces dispositifs. recommandation partiellement satisfaite
VI.- Renforcer le contrôle démocratique de l'activité des autorités administratives indépendantes :
Recommandation n° 27 : Prévoir la publication, par toutes les AAI, d'un rapport annuel adressé aux présidents des deux assemblées, aux présidents des commissions des finances et aux présidents des commissions compétentes.	Si l'obligation de publier un rapport annuel ne figure pas de manière systématique dans la loi, en pratique la plupart des AAI en adresse un exemplaire aux commissions compétentes. recommandation partiellement satisfaite
Recommandation n° 28 : Soumettre le rapport annuel de chaque AAI à la délibération de son collège et présenter dans ce rapport : - un bilan de l'utilisation des crédits et de la mise en oeuvre des prérogatives de l'autorité ; - les règles déontologiques appliquées par les membres du collège et les cadres des services ; - la doctrine suivie par l'autorité dans l'exercice de ses missions.	Lorsqu'ils existent, les rapports annuels des AAI ne sont pas obligatoirement soumis au collège et ne répondent pas à une trame harmonisée avec des rubriques obligatoires.
Recommandation n° 29 : Assurer l'audition de chaque AAI par les commissions parlementaires compétentes après la publication de leur rapport annuel.	Les AAI sont régulièrement entendues par les rapporteurs et les commissions parlementaires. Cependant, cette audition n'a pas systématiquement lieu à l'occasion de la publication du rapport annuel. recommandation partiellement satisfaite
Recommandation n° 30 : Inciter les AAI à définir des objectifs de performance et des indicateurs de résultat afin de permettre au Parlement de mieux contrôler leur activité.	Les AAI dont les crédits sont contenus au sein du budget de l'État sont soumises à des objectifs de performance mesurés par les indicateurs associés aux programmes budgétaires. Depuis 2012, un « jaune »  budgétaire impose aux API une présentation budgétaire semblable à celle applicable aux crédits budgétaires des AAI. recommandation satisfaite

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* ⁵⁰ Cf . l'article L. 621-14-1 du code monétaire et financier introduit par l'article 7 de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière et l'article 2 du décret n° 2011-977 du 16 août 2011 relatif aux pouvoirs de sanction de l'Autorité des marchés financiers et à la procédure de composition administrative.

* ⁵¹ Article 28 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

* ⁵² Article 5 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

* ⁵³ Article 7 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

* ⁵⁴ Article 24 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

* ⁵⁵ Article 33 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

* ⁵⁶ Le Conseil d'État a invité le CCNE à produire des « observations écrites d'ordre général de nature à l'éclairer utilement sur l'application des notions d'obstination déraisonnable et de maintien artificiel de la vie au sens de l'article L. 1110-5 du code de la santé publique, en particulier à l'égard des personnes qui sont [...] dans un état pauci-relationnel ».

* ⁵⁷ Les crédits alloués à la CNIL, au CSA, à la CADA et au DDD qui a absorbé la CNDS figurent dans un même programme budgétaire qui fait l'objet depuis sa création d'un avis budgétaire de la commission des lois du Sénat.