L'ONAC-VG : un nouvel horizon pour de nouvelles missions

B. UNE RÉELLE VOLONTÉ DE MAITRISER LES DÉPENSES

Quelques chiffres permettent de qualifier la situation de l'Office et de proposer quelques pistes pour l'avenir.

Tableau n° 4 : Principaux éléments de dépense du budget principal
de l'ONAC-VG 2008-2012

(en millions d'euros)

Source : commission des finances à partir des comptes financiers de l'ONAC-VG pour les années 2007 à 2012 et les rapports annuels de performances annexés aux projets de loi de règlement pour les années 2007 à 2012

1. Une augmentation des dépenses liée à la reprises des missions

Le graphique ci-après montre clairement que la courbe des dépenses de l'ONAC-VG, hors indemnisations associées au dispositif du programme 158, évolue en fonction des nouvelles missions qui ont été confiées à l'Office .

Graphique n° 5 : Évolution des principales catégories de dépense du budget principal de l'ONAC-VG 2008-2012

Source : commission des finances à partir des comptes financiers de l'ONAC-VG pour les années 2007 à 2012 et les rapports annuels de performances annexés aux projets de loi de règlement pour les années 2007 à 2012

La rupture intervient en 2010 et correspond à l'année de reprise de l'essentiel des nouvelles missions avec une poursuite de la montée en puissance en 2011 et 2012. Cependant, il faut remarquer :

- que le montant des dépenses globales a interrompu sa phase de progression et s'oriente vers une stabilisation ;

- que la courbe de l'évolution des dépenses de personnel et des dépenses de fonctionnement reflète cette évolution.

2. Une réelle maîtrise des dépenses de fonctionnement

Entre 2010 et 2011, les dépenses de fonctionnement ont certes augmenté de 22 %, passant de 17,3 à 21,09 millions d'euros, mais cette augmentation doit être doublement relativisée.

En effet, elle est due, pour 1,5 million d'euros, à la montée en puissance des dépenses liées au pôle d'entretien des sépultures de guerre et hauts lieux de mémoire et, pour 0,9 million, à la reprise des activités des trois services d'Afrique du Nord. Si on considère l'évolution entre 2011 et 2012, on constate que cette augmentation des dépenses de fonctionnement ralentit grandement. On passe en effet de 21,09 millions d'euros en 2011 à 21,72 millions en 2012 (+ 3 %) .

Si, en revanche, on isole les dépenses hors pôle des sépultures de guerre de Metz, ces dépenses de fonctionnement diminuent même entre 2011 et 2012 de 2,7 millions d'euros.

On constate que les dépenses qui ont tendance à augmenter entre 2010 et 2012 sont celles sur lesquelles on peut estimer que le gestionnaire a le moins de prise . Il en va ainsi des dépenses d'énergie (électricité, gaz, carburant) qui augmentent fortement, entre 2010 et 2012, de 0,49 million à 0,56 million d'euros.

À l'inverse, les dépenses pilotables baissent. À titre d'exemple, les dépenses de fournitures administratives varient, sur la même période, de 0,72 million à 0,57 million d'euros.

Si on analyse l'évolution des dépenses de fonctionnement courant, hors dotations aux amortissements et provisions, et en neutralisant les dépenses liées au pôle des sépultures de guerre et hauts lieux de mémoire de Metz ainsi que les dépenses des services d'Afrique du Nord, et pour reprendre une comparaison entre deux exécutions avant et après réforme en 2008 et 2012, on constate que ces dépenses de fonctionnement courant sont passées de 7,94 millions d'euros en 2008 à 6,82 millions en 2012 soit, à périmètre constant, une diminution de 14 % sur la période 2008-2012 .

Ainsi, après la reprise d'activités nouvelles qui ont pu bouleverser un rythme de croissance normal des dépenses de fonctionnement, et en particulier la reprise des activités liées à l'entretien et la rénovation des sépultures de guerre, l'analyse des dépenses de fonctionnement conduit à faire le constat d'une gestion responsable .

Il faut noter, à ce titre, que l'opérateur a participé, dès 2011, au programme interministériel AIDA initié afin de professionnaliser la commande publique, de développer les bonnes pratiques et de réduire le coût des achats.

Par ailleurs, en 2013, l'Office s'est fixé de nouveaux objectifs afin de mieux maîtriser encore les dépenses de fonctionnement. Outre la reprise de bonnes pratiques issues d'AIDA, il s'agira également de recourir de façon plus importante à l'union des groupements d'achats publics (UGAP).

3. D'importants efforts sur l'immobilier de l'ONAC-VG

L'analyse du compte financier sur ces trois dernières années conduit à constater une évolution satisfaisante de la gestion des dépenses immobilières .

En effet, l'Office et, essentiellement, son réseau déconcentré occupent des surfaces importantes. Ainsi, en 2012, 17 659 m² étaient occupés par les services déconcentrés de l'ONAC-VG pour une surface utilisée pour le siège équivalant à 2 578 m² (Hôtel national des Invalides et services de Caen).

En agrégeant les dépenses liées aux charges immobilières hors immobilisations, on passe, en 2010, de 2,59 millions d'euros à 2,87 millions en 2011 et 2,92 millions d'euros en 2012 . On constate ainsi que la progression régulière mais ralentie sur les deux dernières années est essentiellement due à l'augmentation des charges locatives et de copropriétés ainsi que des dépenses d'énergie.

En effet, les dépenses liées aux seules locations immobilières passent de 1,02 million d'euros en 2010 à 1,06 million en 2011, puis à 0,98 million en 2012 . Ceci tend à montrer qu'une attention réelle est portée, ces dernières années, à cette question. Ceci doit être souligné à l'heure où des normes viennent encadrer plus strictement l'utilisation des surfaces des locaux mis à disposition de nos administrations.

Ainsi, en analysant les données concernant les services départementaux de l'ONAC-VG et ceux des collectivités d'outre-mer (hors services d'Afrique du Nord) on constate qu'au 1 ^er janvier 2013, 16 281 m² sont occupés par 440,85 ETP, soit une moyenne de près de 37 m² utilisés par équivalent temps plein .

On peut rappeler que l'ordonnateur, à plusieurs reprises, a rappelé que la cible des 12 m² par agent doit être prise en compte, dans la mesure du possible, dès lors que des changements de locaux de certains services interviendraient .

Il faut considérer le résultat de 37 m² par agent à l'aune de plusieurs données.

En premier lieu, cet indicateur est une moyenne nationale qui recoupe des situations locales très diverses et des prix au mètre carré qui peuvent varier fortement, les petites surfaces n'étant pas toujours les moins chères.

En outre, il faut rappeler que ces dernières années, l'ONAC-VG a rationalisé la localisation de plusieurs de ses services mais qu'en parallèle, en cinq ans, les effectifs des services départementaux et assimilés sont passés de 546,5 ETP en 2008 à 440,85 ETP en 2013. Cette diminution n'est pas sans impact sur le ratio de mètres carrés par agent qui a nécessairement tendance à augmenter si la nature des locaux n'évolue pas directement avec l'évolution des effectifs. Ceci n'est en effet pas automatique et parfois même pas souhaitable. Par ailleurs il ne faut pas oublier que la présence d'un local technique ou d'une salle de réunion est également légitime pour chaque service.

De même, il ne faut pas perdre de vue que l'une des spécificités de ces services est de recevoir du public.

Ainsi, au regard de ces différents éléments de lecture, la surface moyenne constatée, si elle peut être certainement améliorée, doit être considérée comme encourageante tant au regard des mutations récentes de l'Office que de l'affectation des locaux.

La première analyse doit être complétée par une analyse plus poussée des différents types de locaux utilisés par les services départementaux et les services des collectivités d'outre-mer de l'ONAC-VG et d'Afrique du Nord. Celle-ci peut offrir des pistes de réflexions aux gestionnaires de l'ONAC-VG. Ainsi, sur les 103 services recensés en 2013, les localisations étaient les suivantes :

Tableau n° 6 : Implantation des services de l'ONAC-VG

	Nombre de services concernés en 2013	Surface moyenne occupée par ETP en m²
Préfectures	6	27,7
Bases de défense	13	31,9
Cités administratives	25	33,8
Autres immeubles de l'État	8	34,7
Locations	39	38,6
Biens propres	12	46,1

Source : commission des finances sur la base des réponses au questionnaire adressé à l'ONAC-VG

Votre rapporteur spécial a ainsi pu élaborer une moyenne d'occupation par agent selon le mode d'occupation des différents services. Il en ressort que les services qui privilégient les solutions mutualistes des équipements publics sont ceux qui sont les plus économes en mètres carrés utilisés.

Cette conclusion doit être affinée à l'aune des nombreuses mutations intervenues ces dernières années dans les services départementaux et assimilés. En quatre ans, on recense ainsi quarante déménagements de ces services (treize en 2010, onze en 2011, sept en 2012 et neuf en 2013).

Ces données montrent que l'opérateur a réagi rapidement et substantiellement. Elles peuvent encore être complétées par des informations relatives à la transformation du parc immobilier :

Tableau n° 7 : Changements intervenus entre 2010 et 2013 dans les localisations des services de l'ONAC-VG

Implantation	Locaux déménagés	Locaux emménagés	Évolution
Préfectures	2	6	+ 4
Bases de défense	3	10	+ 7
Cités administratives	13	10	- 3
Autres immeubles de l'État	6	6	0
Locations	14	6	- 8
Biens propres	2	0	- 2

Source : commission des finances sur la base des réponses au questionnaire adressé à l'ONAC-VG

On constate que les modes d'occupation les moins consommateurs en mètres carrés sont ceux qui ont été privilégiés dans le choix des nouvelles localisations : préfectures (+ 4), bases de défense (+ 7). A l'inverse ceux qui sont surreprésentés dans les niveaux d'occupation les plus élevés sont en diminution : locations (- 8), biens propres (- 2).

Pour aller plus loin, on peut relever que, même dans le cas des biens les plus consommateurs de surface (les biens appartenant à l'Office), certains de ces locaux, comme ceux de Paris et de Marseille qui sont parmi les plus importants patrimoines immobiliers avec, respectivement, 410 m² et 423,8 m², ont développé une mutualisation de leurs biens . Ainsi, ces deux implantations, depuis 2010, ont accueilli les agents de la direction des ressources humaines du ministère de la défense en charge des expertises médicales, cette direction n'ayant pas de services déconcentrés.

En se penchant sur les dépenses de gestion des locaux de l'ensemble des services déconcentrés, on constate par ailleurs que les dépenses totales de gestion sont passées de 2,285 millions d'euros en 2008 à 2,350 millions d'euros en 2012 (2,437 millions en intégrant les services du Maghreb et en ne neutralisant pas l'impact de la reprise des établissements d'Afrique du Nord), soit une progression minime de 2,84 % sur cinq ans .

En considérant l'évolution des coûts liés à l'immobilier en France sur cette même période, il faut saluer l'important effort de maîtrise de ces coûts réalisé par l'Office.

Par ailleurs, à partir des données collectées pour l'ensemble des départements sur la base des vingt-quatre mutations intervenues en 2010 et 2011 pour lesquelles nous disposions de données définitives quant aux coûts de gestion entre 2008 et 2012, on note que dans vingt cas sur vingt-quatre ce changement a correspondu à une diminution des frais de gestion .

Le service départemental du Loir-et-Cher semble illustrer ce souci de bonne gestion et d'adaptation des surfaces utilisées. Déménagé une première fois en 2010 pour passer d'un bâtiment du domaine de l'État à la préfecture, il a effectué un déménagement interne à la préfecture en 2012 en minimisant à chaque fois ses coûts de gestion. Ainsi, les frais de gestion des locaux ont été diminués de moitié entre 2010 et 2012 (de 10 946 euros à 5 500 euros). Si l'on se réfère aux coûts de gestion de 2008 (16 817 euros), les coûts ont même été divisés par trois.

La comparaison entre anciens et nouveaux locaux met en évidence l'intérêt de la réduction des surfaces, qui permet aussi d'abaisser leurs coûts de gestion .

Le coût annuel moyen s'établit ainsi à 142 euros/m² pour des surfaces utilisées qui sont raisonnables dès lors que l'on considère les besoins en matière d'accueil et de salles de réunions. Par comparaison le coût moyen des localisations en préfecture s'établit à 90 euros/m².

Dans ces conditions, concernant les locaux occupés par l'ensemble des services déconcentrés, le rapporteur ne peut qu'encourager l'ONAC-VG à poursuivre la politique entreprise depuis quelques années .

Concernant enfin les locaux de la direction générale , il faut relever deux éléments satisfaisants. En premier lieu, les 1 833 m² de locaux du siège parisien aux Invalides font l'objet, en 2014, d'un déménagement en interne qui doit réallouer à la baisse la surface mise à disposition.

Ainsi, l'opération de relogement s'inscrit dans le cadre d'une opération immobilière plus large concernant l'Institution nationale des Invalides (INI) . Le siège de l'ONAC-VG sera relogé en façade de l'Hôtel national des Invalides et libèrera des locaux qui pourront permettre l'extension de l'INI.

Cette opération ne concernera pas l'agence comptable principale de l'ONAC-VG, qui restera implantée dans les locaux actuels. La salle des serveurs restera également implantée dans les locaux actuels mais en s'inscrivant dans l'optique, là encore, d'une mutualisation avec les services de l'INI.

Au total, les locaux nouvellement utilisés par l'ONAC-VG devraient représenter une surface de 1 180 m², soit une réduction très significative de la surface utilisée .

Pour le cas du département de Caen, où 745,4 m² sont occupés par une trentaine d'agents, ces locaux doivent être considérés comme la reprise d'anciens locaux de la DSPRS qui n'ont pas été initialement choisis par l'ONAC-VG. On peut imaginer que, dans le cadre des relocalisations entreprises, l'opportunité d'un changement pourra être étudiée.

4. Un fonds de roulement qu'il faudra réévaluer à la baisse

Alors que le compte financier pour 2012 fait apparaître un fonds de roulement net global de 39,18 millions d'euros , ce fonds était de 39,6 millions d'euros au 1 ^er janvier 2013. À titre de comparaison, le budget principal de l'Office s'établissait en 2012 à 98,46 millions.

Interrogée à ce sujet, la direction générale a reconnu que ce fonds de roulement pouvait dépasser ce qu'il est raisonnable de prévoir pour assurer une saine gestion d'un opérateur, soit, pour l'ONAC-VG et, selon des sources concordantes, six semaines de fonctionnement.

En observant l'évolution de ce fonds sur les cinq dernières années, on remarque qu' il a nettement augmenté à partir de 2010 , pour plusieurs raisons.

En premier lieu, le décrochage constaté à partir de 2010 est justifié par les difficultés que le pôle en charge des sépultures de guerre et des hauts lieux de mémoire implanté à Metz a rencontrées pour consommer l'ensemble des crédits délégués à cette mission . Dans le cadre du contrôle conduit en 2012 sur l'état d'avancement du programme de rénovation des sépultures dans le cadre des commémorations de la Première Guerre mondiale, ce point avait déjà été relevé. Pour ce seul programme pluriannuel, qui n'épuise pas l'ensemble des moyens alloués au pôle, pour les années 2010 et 2011, plus de 4 millions d'euros n'avaient pu être consommés.

Par ailleurs, le fonds de roulement permettrait également en cas de cession des établissements médico-sociaux d'absorber un déficit global de ces établissements qui s'établit, selon les chiffres fournis, à 5,8 millions d'euros.

De plus, ce fonds de roulement est présenté comme une ressource de trésorerie afin d'assurer les décaissements nécessaires avant le versement des différentes subventions de l'État dans le cas où elles seraient versées de façon tardive .

Après vérification faite auprès de la tutelle de l'ONAC-VG, il s'avère qu'en effet, un retard de versement de la première tranche de la dotation à l'ONAC-VG de sa subvention pour charge de service public a été constaté en 2013. Celle-ci a été versée le 2 mai 2013 contre, un an auparavant, le 7 mars 2012. Cependant, ce retard se justifiait par le refus a priori légitime du contrôleur budgétaire et ministériel d'apposer son visa à la décision du versement de la subvention afin d'obtenir l'ensemble des pièces nécessaires à son contrôle. Par ailleurs, ce cas évoqué s'étant produit cette année, il n'est pas nécessairement pertinent pour justifier a posteriori le montant du fonds de roulement en 2012 .

Enfin, le ministre délégué chargé des anciens combattants a indiqué à votre rapporteur spécial qu'il avait lui-même demandé à la direction générale de l'ONAC-VG de veiller à un niveau de fonds de roulement élevé afin de préserver l'avenir de l'opérateur .

Dans cette situation, tant conjoncturelle que structurelle, on peut comprendre le montant actuel de ce fonds de roulement. Cependant, pour l'avenir, il serait toutefois utile qu' une réduction puisse être engagée dès lors que certaines des contraintes évoquées pour justifier son montant n'existeraient plus . On pense en particulier à la situation des établissements médico-sociaux.

Recommandation n° 2 : Fixer dans le cadre du prochain COP le cap d'un ajustement à la baisse du fonds de roulement de l'ONAC-VG en fonction de l'évolution à venir de la structure de l'établissement.