II. LES MUTATIONS ÉCONOMIQUES : TROIS MODÈLES DE DÉVELOPPEMENT DIFFÉRENCIÉS
Si les pays du Maghreb ont connu une croissance au cours de la précédente décennie et surmonté la crise financière de 2008 , ils connaissent des modèles économiques très différents, qui demeurent cependant fragiles, dans la mesure où ils restent sensibles à la conjoncture internationale, notamment au ralentissement de la croissance en Europe et aux cours de certaines matières premières, ainsi qu'à la conjoncture sociale interne.
Tableau n° 45 : Taux de croissance annuel moyen 2000-2009
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Pays |
Algérie |
Libye |
Maroc |
Tunisie |
Mauritanie |
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Taux de croissance annuel moyen 2000-2009 |
3,4% |
3,5% |
4,6% |
4,1% |
3,8% |
Source : données FMI
A. ALGÉRIE ET LIBYE : LE MODÈLE RENTE-REDISTRIBUTION
1. Algérie : une économie d'aisance mais peu soutenable à moyen terme
Avec un territoire de 2,5 millions de km 2 , et une démographie dynamique, l'Algérie dispose du PIB par habitant le plus élevé d'Afrique du Nord (7 262 USD en parité de pouvoir d'achat) et le quatrième PIB du continent africain (206,5 Mds USD). La croissance est demeurée assez soutenue (+ 3,1% en moyenne de 2002 à 2012). Elle a bénéficié pleinement de la hausse des cours du pétrole depuis 2004.
a) Une économie de rente fondée sur les hydrocarbures
Le secteur des hydrocarbures représente environ 1/3 du PIB, 98% des recettes d'exportation et 70% des recettes budgétaires (« la rente pétrolière ») mais seulement 3% des emplois.
L'économie algérienne hors hydrocarbures est donc fortement importatrice, peu productrice et insuffisamment créatrice d'emplois pour intégrer les générations de jeunes qui arrivent sur le marché du travail.
Même s'ils demeurent excédentaires, les échanges extérieurs font apparaître en tendance longue une progression plus rapide des importations (47 milliards de dollar en 2012), que des exportations (74 milliards de dollars en 2012). L'Algérie importe essentiellement des produits de consommation. L'excédent de la balance courante est passé de plus de 20% au cours des années 2006 à 2008, à 8,2% en 2012.
Ces excédents cumulés ont permis à l'Algérie de réduire sa dette extérieure à moins de 2% du PIB et de se constituer des réserves de change de plus de 191 Mds USD à fin 2012 46 ( * ) (couvrant près de 4 ans d'importations).
Cette situation est fragile. La contribution du secteur à la croissance est plutôt orientée à la baisse depuis quelques années et l'accroissement de la consommation domestique (qui est passée de 26% de la production en 2005 à 40% en 2010) risque à terme de réduire sa capacité d'exportation.
Certains observateurs 47 ( * ) font même remarquer que si la consommation domestique d'hydrocarbures continuait à progresser à son rythme actuel, l'Algérie pourrait n'exporter que du gaz après 2023 et importerait du pétrole. Elle pourrait devenir un importateur net d'hydrocarbures à partir de 2026.
Elle est aussi une vulnérabilité dans l'hypothèse d'une baisse sensible des cours du pétrole et du gaz, en conséquence d'un ralentissement de la demande mondiale ou de l'apparition de sources d'approvisionnement nouvelle (pétrole et gaz de schiste par exemple).
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Dans son dernier rapport trimestriel 48 ( * ) , rendu public le 10 juin, la Banque d'Algérie souligne cette sensibilité : « En valeur, les exportations d'hydrocarbures se sont contractées de 13,9 % au premier trimestre 2013 par rapport au même trimestre de l'année 2012, reculant de 20,378 milliards de dollars à 17,536 milliards de dollars. En référence au premier trimestre 2009, cela peut s'interpréter comme un choc pour la balance des paiements extérieurs en 2013 ». |
En outre, l'Algérie ne dispose pas de réserves importantes. Celles-ci ne représentent que 1% des réserves pétrolières mondiales (10 à 15 ans d'exploitation) et 2,3% des réserves mondiales gazières (15 à 30 ans d'exploitation).
Si son aisance financière permet à l'Algérie de financer sa politique sociale et d'assurer à moyen terme la croissance de son économie, notamment via l'investissement public, elle l'expose à plus long terme à une impasse budgétaire et sociale si un nouveau modèle de croissance n'est pas rapidement engagé.
Ce pays est riche, il investit peu donc il s'appauvrit. En son temps, l'or d'Amérique avait ruiné l'Espagne.
b) Le financement de la politique sociale
L'État fait traditionnellement face aux contestations et aux tensions sociales par des mesures de soutien direct aux revenus comme le subventionnement des produits de première nécessité (pain, huiles, sucre, eau, gaz, électricité, carburant...) ou les transferts sociaux ou encore par la réglementation des marges. Ces régimes de subvention explicite ou implicite représentent près du quart du PIB.
L'emploi dans le secteur public est aussi un moyen de redistribution. On estime à 12% du PIB le montant des dépenses de rémunérations des employés du secteur public (37% des dépenses du budget de l'État). Plus de 2,7 millions de personnes travaillent dans la fonction publique (28% de la population active à comparer à une moyenne de 18% dans les pays de la région Moyen-Orient-Afrique du Nord). En moyenne, les dépenses de traitement des fonctionnaires ont crû de 25% par an de 2009 à 2012 (8% en Tunisie, 6% en Egypte) 49 ( * ) .
De même, la création d'emplois publics a-t-elle permis de limiter le chômage. Bien qu'en réduction, le taux de chômage (10%) reste une préoccupation des autorités, d'autant que le chômage des jeunes demeure plus élevé (22% contre 48% en 2001).
Ces augmentations comme le soutien à l'emploi des jeunes et la construction de logements sont financés aisément par le maintien à un haut niveau du cours des hydrocarbures . Toutefois, un épisode baissier serait dangereux pour l'économie algérienne d'autant que nombre des dispositifs d'aide ont été revus à la hausse avec la progression de ces ressources et en réponse à la demande sociale, notamment en 2011 et 2012 dans le contexte des révolutions arabes affectant les pays voisins et des périodes pré-électorales. Leur élasticité à la baisse est faible sauf à accepter des conséquences sociales graves.
En outre, les hausses de salaires dans le secteur public sont critiquées par les entrepreneurs privés obligés d'aligner leur grille salariale alors qu'ils exercent leurs activités dans un secteur concurrentiel. Certains responsables plaident en faveur d'un ciblage des aides en les réservant aux personnes les plus défavorisées.
Ces dispositifs ont aussi pour conséquence de générer des tensions inflationnistes (8,9% d'inflation en 2012 contre 4% en 2011 et 2010) qui devraient se résorber en 2013 avec une prévision autour de 5% selon le FMI.
Enfin, ces dispositifs pèsent d'ores et déjà sur la capacité d'investissement public. Ainsi, pour limiter le déficit budgétaire, lié à la forte progression des dépenses de fonctionnement, le gouvernement algérien a fait porter l'effort sur les dépenses d'investissement alors que les dépenses courantes continuent de progresser légèrement 50 ( * ) .
c) La place de l'investissement public
La diversification de l'économie, la modernisation et le développement des infrastructures, l'investissement et la création d'emplois sont les grands axes de la politique de développement du pays . Un vaste plan d'investissements sur la période 2010-2014 de 286 Mds USD est en cours de réalisation.
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Les six axes stratégiques du plan 2010-2014 Développement humain : près de 50% du programme - 50 Mds USD consacrés à la construction de deux millions de logements ; 1,2 million devra être livré avant la fin du quinquennat ; - 27 Mds pour la construction de 35 nouveaux barrages, 25 systèmes de transferts d'eau et 19 stations d'épuration ; - 24 Mds pour la construction de 5 000 écoles, collèges et lycées, de 300 établissements de formation et la création de 600 000 places supplémentaires en universités ; - 8 Mds alloués à la construction de près de 200 hôpitaux et 400 polycliniques ; - 16 Mds consacrés à des projets interministériels. Développement des infrastructures : - 42 Mds USD pour la réalisation de routes (2 500 km) et leur réhabilitation (12 000 km) ; - 38 Mds pour la création de 17 nouvelles lignes ferroviaires (6 000 km), l'extension du métro d'Alger et la construction de celui d'Oran et de tramways dans 14 villes ; - 7 Mds, pour la création des quatre villes nouvelles de Sidi Abdallah, Bouinan, Boughezoul et El Ménéa (une cinquième, Hassi Messaoud, étant financée sur un programme distinct du ministère de l'énergie et des mines) et d'une centaine d'infrastructures pour la protection de l'environnement. Modernisation de l'administration : une enveloppe de 23 Mds USD est allouée, en particulier aux ministères de l'Intérieur (protection civile et sûreté nationale) et des Collectivités locales avec la construction d'un millier de bâtiments (12 Mds), de la Justice (5 Mds pour la réalisation de 230 tribunaux et établissements pénitentiaires) et des Finances (4 Mds pour les administrations fiscales, douanières et du trésor public). Développement économique : 21 Mds USD (13 Mds USD pour l'agriculture, 7 Mds USD pour la modernisation des entreprises publiques et des PME), 5 Mds USD pour la lutte contre le chômage et 3 Mds pour la recherche scientifique et les TIC . Pour mémoire, un premier programme de soutien à la relance économique d'un montant de 7 Mds USD a été suivi de celui de soutien à la croissance sur la période 2005-2009, d'un montant initial de 45 Mds USD, porté ultérieurement à 155 Mds dans le contexte d'une conjoncture pétrolière favorable. Parmi les projets les plus emblématiques du plan 2005-2009 figurent en particulier le programme du million de logements réalisés à travers le pays, la construction d'une autoroute est-ouest (1 200 km, plus grand chantier de l'histoire du pays, en cours d'achèvement), le lancement du tramway d'Alger et la finalisation de la 1ère ligne du métro d'Alger ou encore la réalisation d'un transfert d'eau entre In Salah et Tamanrasset (700 km). |
Source : DG Trésor 51 ( * )
Mais l'économie algérienne semble avoir quelques difficultés à réaliser ces objectifs 52 ( * ) , cette incapacité était sans doute davantage liée à des facteurs structurels qu'à des difficultés budgétaires, mais la soutenabilité à moyen terme d'une économie dont la croissance est financée par la dépense publique (le budget est égal à 50% du PIB) est aujourd'hui clairement posée. Le FMI a engagé l'Algérie à une plus grande rigueur dans sa politique monétaire pour lutter contre l'inflation, mais aussi dans la gestion des finances publiques pour réduire les déficits.
d) Une réorientation nécessaire de l'économie
L'Algérie, en concluant en 2005 un accord d'association avec l'Union européenne, en ouvrant des négociations en vue de son adhésion à l'OMC et en 2009 en adhérant à la Zone arabe de libre-échange, s'inscrit dans une perspective de libéralisation de son économie. Mais ses orientations sont paradoxales.
La diversification de l'économie et le développement du secteur privé, qui seuls permettraient de créer les conditions d'une croissance pérenne et de réduire le chômage, font donc toujours figure d'impératifs mais tardent à venir 53 ( * ) . Le secteur des PME/PMI, largement gérées de manière familiale, ne participe pas suffisamment à l'industrialisation mais se tourne davantage vers le commerce et les services, les profits étant supérieurs et les risques moindres. Il existe pourtant une classe d'entrepreneurs dynamiques, y compris de femmes chefs d'entreprise.
Disposant de marges de manoeuvre financières confortables, tout en étant désireuses de limiter la « dérive » des importations, les autorités algériennes se montrent plus sélectives en matière d'IDE, privilégiant ceux qui contribuent à la modernisation de l'appareil de production national (notamment via des transferts de technologie, des efforts en matière de formation et le développement d'une production en substitution aux importations). Sur le plan législatif, cette nouvelle donne s'est traduite, depuis 2009, par un durcissement des mesures encadrant l'investissement étranger, dont l'exigence d'une majorité (51%) d'actionnariat algérien pour les activités industrielles et les services .
Ceci explique la faiblesse des investissements directs des entreprises en Algérie, malgré des résultats en amélioration en 2011 54 ( * ) .
La mise en oeuvre d'une nouvelle stratégie industrielle devant permettre de préparer « l'après hydrocarbures » est en cours (l'industrie 55 ( * ) ne représente plus que 5% du PIB). Mais sa mise en oeuvre sera nécessairement longue et complexe.
2. Libye : une économie fondée sur la rente pétrolière et en panne
L'économie libyenne se caractérise par sa grande dépendance aux hydrocarbures (production : 1.6 Mb/j) et par sa faible population (env. 6 M d'habitants) qui en font le pays le plus riche d'Afrique du Nord en termes de revenu par habitant (11 230 € en 2012). Avant la crise, les recettes pétrolières représentaient 95% des exportations de la Libye, 60% de son budget, 56% de son PIB (PIB 2010 : 78 Md$).
Malgré ses richesses, la plupart des infrastructures libyennes (logement, transports, télécommunications, éducation, santé) remontent aux années 1970. Le niveau de développement s'explique par une série de décisions économiques inadaptées et l'isolement du pays pendant la période des sanctions (1986-2003). Le niveau des équipements est souvent équivalent à celui de la zone sahélienne et sub-saharienne. L'un des défis aujourd'hui consiste à piloter un effort de rattrapage susceptible de porter l'équipement du pays au niveau de ses richesses naturelles.
Dans un pays où le secteur privé est quasi-inexistant, le chômage, estimé à 25% de la population active , affecte particulièrement une jeunesse mal formée et s'orientant tendanciellement vers la fonction publique, le développement des activités productives reposant sur une importante main d'oeuvre immigrée (notamment d'Afrique sub-saharienne).
Le conflit civil qui a suivi le soulèvement contre le régime du colonel Kadhafi à partir du 17 février 2011 a eu des conséquences importantes sur l'économie libyenne. En effet, les sanctions internationales prises alors par l'ONU et l'UE (gel des flux financiers et des avoirs détenus à l'étranger provocant une paralysie du système financier) et l'effondrement de la production pétrolière et gazière, ont entraîné en 2011 une contraction du PIB de 60% (FMI). Cette récession a eu un impact brutal sur le commerce extérieur libyen : les importations se sont effondrées de 42,3%, alors que les exportations ont diminué de 60,7%. L'excédent de la balance commerciale est ainsi passé de 21% du PIB en 2010 à 4,5% en 2011.
Le FMI 56 ( * ) prévoit une croissance du PIB de + 69,7% en 2012, essentiellement liée à la remise en service - plus rapide que prévue - de l'appareil de production d'hydrocarbures 57 ( * ) et à la levée des sanctions internationales 58 ( * ) . Le FMI estime ensuite la croissance à 16,5% en 2013, puis 13,2% en 2014.
Toutefois, les chiffres de croissance pour 2012 et au-delà ne doivent pas masquer les faiblesses structurelles de l'économie libyenne . Seul le succès des réformes structurelles (diversification économique, refonte administrative, développement du secteur privé, rationalisation de la gestion des finances publiques, modernisation du secteur financier) déterminera l'avenir économique du pays.
L'interrogation principale des partenaires économiques de la Libye concerne aujourd'hui les conditions de reprise des projets d'infrastructures (suspendus depuis la Révolution), le lancement éventuel de nouveaux projets de développement ainsi que le redémarrage de l'exploration pétrolière 59 ( * ) . Ceci dépend largement de la transition politique, de la mise en place d'un gouvernement capable de s'engager ainsi que d'institutions à même d'exécuter ses décisions.
Afin d'acheter la paix sociale et de reconstruire une administration, le gouvernement a pris des mesures de redistribution en augmentant les dépenses courantes par rapport aux investissements. La part des dépenses courantes progresse de façon rapide, 67,1% contre 49% en 2010, et pourrait atteindre selon certaines sources près de 80%. Si la Libye peut se permettre ces niveaux élevés de dépenses, la hausse des salaires, les embauches dans la fonction publique et des subventions dans une période de transition entament les marges de sécurité financières et compromettent les perspectives de viabilité budgétaire. Le niveau élevé des subventions affecte la consommation et la production, ainsi que l'allocation des ressources, ce dont pâtissent le budget d'investissement de l'État et le développement du secteur privé.
Compte tenu du niveau de richesse du pays, les autorités libyennes ne sont pas en demande d'une aide financière de la communauté internationale mais sont ouvertes à des propositions d'assistance technique à la reconstruction de la Libye, pourvu qu'elles soient coordonnées, notamment par la Banque mondiale.
* 46 Sa bonne santé financière a valu à l'Algérie d'être sollicitée pour participer- à hauteur de 5 Mds USD à l'emprunt lancé par le FMI en vue d'augmenter ses ressources, devenant ainsi en 2012, un créancier net du Fonds
* 47 Lahcen Achy « The price of stability in Algeria » The Carnegie papers- avril 2013 p. 4 et 17 http://carnegieendowment.org/2013/04/25/price-of-stability-in-algeria/g1ct#
* 48 http://www.bank-of-algeria.dz/notes402013.htm
* 49 Lahcen Achy « The price of stability in Algeria » The Carnegie papers- avril 2013 p.14 http://carnegieendowment.org/2013/04/25/price-of-stability-in-algeria/g1ct#
* 50 Le taux de couverture des dépenses de fonctionnement par la fiscalité ordinaire peine à atteindre 50%, le sentier de croissance de la dépense publique apparait de moins en moins soutenable en cas de baisse prolongée des cours du pétrole. Les autorités algériennes ont perçu ce risque mis en évidence par le FMI. Ainsi, le projet de loi de finances 2013 prévoit la poursuite de la réduction des dépenses d'investissement mais également une contraction sensible des dépenses de fonctionnement. Une meilleure mobilisation et un accroissement des recettes fiscales hors hydrocarbures apparaissent incontournables à moyen terme.
* 51 http://www.tresor.economie.gouv.fr/File/378897
* 52 Ainsi Le report de 130 Mds USD du PIP 2005-2009 vers le PIP 2010-2014 laisse supposer que le taux d'engagement de ce programme, en termes de dépenses, s'élève à 16 % seulement des 155 Mds USD annoncés.
* 53 L'environnement des affaires demeure difficile en Algérie (bureaucratie pesante, réglementation complexe et volatile, contrôle des changes pointilleux, pénalisation de l'acte de gestion), comme en témoigne son classement dans le rapport « Doing Business » de la Banque mondiale en 2013 avec la 152 e place sur 183 pays (148 e place en 2012). Un certain nombre d'entreprises font aussi face à des retards de paiements, des contentieux douaniers (évaluation en douane), des difficultés de transferts de recettes ou de dividendes. Voir également Lahcen Achy « The price of stability in Algeria » The Carnegie papers- avril 2013 p. 19 et suiv. http://carnegieendowment.org/2013/04/25/price-of-stability-in-algeria/g1ct#
* 54 En 2011 (source CNUCED), les flux entrants d'IDE en Algérie ont progressé de 14% par rapport à l'année précédente passant de 2,26 Mds USD à 2,57 Mds USD, alors qu'ils ont reculé de 58% dans l'ensemble la région en raison de contextes politiques difficiles. En 2011, ils ont représenté respectivement 1,3% du PIB, 3,5% de la Formation Brute de Capital Fixe (FBCF) et 0,17% des IDE mondiaux.
Le stock d'IDE en Algérie s'élevait à 21,8 Mds USD en 2011. En progression de 12% par rapport à 2010, il représente désormais 11% du PIB (contre 47% au Maroc et 68% en Tunisie). La part de l'Algérie dans le total régional (Afrique du Nord- Égypte) s'élève maintenant à 11,6%. En l'absence de statistiques disponibles, la composition exacte du stock d'IDE en Algérie n'est pas connue de façon précise mais il est généralement composé pour 50% d'investissements dans le secteur des hydrocarbures.
* 55 Mais son taux de croissance (5,3% en 2012) est plus élevé que celui du PIB (3,1%).
* 56 Les estimations de la Banque Africaine de Développement sont un peu différentes : elle estime que l'économie avait subi une contraction de 41,8% en 2011, avant une reprise de la croissance à hauteur de 20,1% en 2012, puis de 9,5% en 2013.
* 57 1,6 Mb/j en juillet 2012.
* 58 Le délistage de la Banque Centrale et de la Libyan Foreign Bank a rendu le contrôle d'environ 100 Mds USD d'actifs liquides. La levée de la plupart des sanctions financières a permis d'accélérer le retour à la normale du fonctionnement du système bancaire libyen.
* 59 La NOC estime les besoins d'investissements pour maintenir la production à 10 Md USD sur dix ans, et à 20 Md USD sur dix ans pour l'exploration de nouvelles ressources. La décision de plusieurs « majors » de reprendre leurs campagnes d'exploration montre que le potentiel minier libyen conserve toute son attractivité. Elle reste toutefois à concrétiser dans un contexte sécuritaire incertain. L'adoption de nouveaux accords de partage de production, attendue après l'adoption de la constitution, sera déterminante pour l'avenir de la Libye comme acteur pétrolier africain majeur de la prochaine décennie