DEUXIÈME PARTIE : HARMONISER ET MIEUX PILOTER L'APRE SANS PERDRE
L'ORIGINALITÉ DU DISPOSITIF
I. UN PILOTAGE ADMINISTRATIF ET BUDGÉTAIRE À RENFORCER
A. DES DIFFICULTÉS CONJONCTURELLES ET STRUCTURELLES DE MISE EN oeUVRE
1. Une mise en place du dispositif dans un contexte global de réformes
L'APRE, de même que le RSA dont elle constitue un accessoire, a été mise en place en même temps que les principales réformes des services de l'Etat , qu'il s'agisse des services centraux avec la création de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et, surtout, des services déconcentrés avec la fusion de plusieurs directions départementales dans les directions interministérielles , directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et leurs directions départementales (direction départementale de la cohésion sociale, DDCS) et directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) et leurs unités territoriales (UT) au niveau départemental. Ainsi, l'organisation et le suivi de l'APRE ont constitué une mission nouvelle qui s'ajoutait aux missions, déjà nombreuses, rassemblées au sein d'un même service dont les effectifs étaient progressivement réduits .
Dans cette nouvelle architecture, deux services de l'Etat, les UT DIRECCTE , en charge de l'aide à la reprise d'emploi, et les DDCS , en charge de la lutte contre la précarité, étaient en théorie fondés à intervenir sur l'APRE. Dès lors, au moment de la mise en place de l'APRE, ces deux acteurs ont pu se renvoyer la charge de l'établissement d'un état des lieux des aides existantes, démarche lourde et chronophage dont la circulaire ne précisait pas quel service devait en assurer la réalisation 9 ( * ) . De même, aucun texte national ne précisait lequel de ces deux services était chef de file , au niveau départemental, pour assurer le pilotage de l'APRE. En pratique, l'unité territoriale de la DIRECCTE a été désignée dans la plupart des cas (76 départements).
L'introduction de l'APRE parmi la panoplie des aides aux demandeurs d'emploi a également été concomitante de la création de Pôle emploi , cette dernière s'étant elle-même opérée dans un contexte de forte augmentation du chômage. Comme le reconnaissait la circulaire du 31 juillet 2009, « la direction générale [de Pôle Emploi] a fait valoir les difficultés techniques que lui pose, au moins pour toute la durée du second semestre, la gestion dans un système d'information centralisé d'une telle aide dont le barème est très très [sic] hétérogène du fait de sa déconcentration ». En conséquence, la distribution de l'APRE, réservée à un public spécifique plutôt très éloigné de l'emploi, n'était guère une priorité de la direction centrale de Pôle emploi , ce qui contribue d'ailleurs sans doute à expliquer la sous-consommation des dotations initiales, notamment de l'enveloppe nationale.
Pour l'ensemble de ces raisons, la mise en place locale des circuits de gestion et de distribution de l'APRE a été relativement lente et, sans pilotage unifié de la part des services de l'Etat, a nécessité une longue phase de concertation et d'ajustement entre les différents acteurs locaux .
Cette période transitoire a cependant eu des effets positifs, en rassemblant les acteurs locaux de l'insertion et en leur donnant l'occasion d'échanger sur leurs pratiques . Cette concertation s'est prolongée dans certains départements comme celui du Pas-de-Calais, où un comité de pilotage réunit trois fois par an l'ensemble des gestionnaires-prescripteurs afin d'aplanir les éventuelles difficultés de gestion, d'échanger les bonnes pratiques, etc. Votre rapporteur a constaté l'utilité de cette concertation des acteurs qui donne corps à l'idée d'un « pilotage » opérationnel de l'Etat, qui peut ainsi mieux orienter auprès des prescripteurs le rythme de consommation et les conditions d'utilisation des crédits.
* 9 « Etude sur les besoins des bénéficiaires du RSA », GESTE, mai 2011, p. 11.